田山立 龍云安

【摘要】行政體制改革在中國改革總體戰(zhàn)略中是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革相結(jié)合的產(chǎn)物,行政體制改革的目的是提高行政效率。民主行政是政府與社會關(guān)系的目標(biāo);改革兼顧機(jī)構(gòu)改革與政治職能,使二者協(xié)同發(fā)展;目前改革就是要促使經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革、政治體制改革形成良性互動,消除改革在操作層面上的諸多阻力。

【關(guān)鍵詞】政府公權(quán);行政體制;行政改革;政治改革

改革開放20年來我國行政體制改革理論進(jìn)展,對于切實(shí)推進(jìn)21世紀(jì)我國行政體制改革具有重要的理論價值和實(shí)踐意義。

行政體制改革介于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革之間,是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的“結(jié)合部”。中國改革戰(zhàn)略系統(tǒng)主要包含政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革。1992年黨的十四大提出了行政體制改革的歷史任務(wù),明確了經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政體制三大體制改革的思路。實(shí)際上,行政體制改革是政治體制改革的有機(jī)組成部分。政治體制改革在總體上難以推進(jìn)的情況下,行政體制改革便從政治體制改革中剝離出來進(jìn)而取得自己獨(dú)立地位。因此,將行政體制改革從政治體制改革中剝離出來,既有利于推進(jìn)行政領(lǐng)域自身的發(fā)展,也可以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的變遷,從而帶動政治體制變革。這也是由我國具體歷史條件所決定的。

中國的行政改革是以經(jīng)濟(jì)改革的理論和經(jīng)濟(jì)改革的要求來推動行政改革的。所以,行政體制改革應(yīng)從外源式轉(zhuǎn)向內(nèi)源式,從適應(yīng)性調(diào)整轉(zhuǎn)向形成自我積極改造機(jī)制。正像西方學(xué)者所說的:“我們不能被動地經(jīng)歷改革。我們要創(chuàng)造變革”。

建國以來的行政改革大致經(jīng)歷了六個不同目標(biāo)內(nèi)涵的歷史階段,各個階段行政改革的具體內(nèi)容受改革目標(biāo)的制約,而改革目標(biāo)實(shí)質(zhì)上又取決于當(dāng)時具體的內(nèi)外部條件。其中民主和效率之間的張力尤為明顯。與此相應(yīng),行政體制改革的目標(biāo)也可以劃分為效率導(dǎo)向的內(nèi)在目標(biāo)和民主導(dǎo)向的外在目標(biāo)兩類,關(guān)鍵在于科學(xué)把握兩者的主次秩序。

行政效能的提高有賴于政府權(quán)力在結(jié)構(gòu)――功能上的合理化,構(gòu)造出現(xiàn)代化的政府權(quán)力。增強(qiáng)行政效率、建設(shè)效能政府是行政體制改革的根本目標(biāo),在此目標(biāo)下,對行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理化和功能的合理化,即“機(jī)構(gòu)改革”和“職能轉(zhuǎn)變” 。行政結(jié)構(gòu)的合理化即政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力主體的合理分化、增減和重組,主要是行政體制形式上的變革;行政功能的合理化即政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力作用的空間、領(lǐng)域和形式的合理變化,是行政體制的內(nèi)在變革。

這種對行政職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)外關(guān)系的分析,較之單純的機(jī)構(gòu)改革無疑是一個認(rèn)識上的進(jìn)步。雖然在1988年提出政府職能轉(zhuǎn)變以后,機(jī)構(gòu)改革獲得了深層次的動力,但由于政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)并不明確,機(jī)構(gòu)改革也受到了各種阻力,因而無法形成機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的有效互動發(fā)展。這實(shí)際上是至今尚未徹底解決的根本問題。

因此,行政體制改革的關(guān)鍵是要促進(jìn)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)——功能的協(xié)同發(fā)展,在我國當(dāng)前就是要形成機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變良性互動機(jī)制。在職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及管理方式等方面,有效地加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控。同時,由于行政體制改革對于經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性特征以及受政治體制改革的制約,行政效率的提高和行政結(jié)構(gòu)、功能兩個層面上的改革,都必然受到經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的根本影響,尤其是經(jīng)濟(jì)體制改革的決定性作用。

在不斷推進(jìn)行政體制改革的進(jìn)程中,隨著政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)的提出,改革的內(nèi)容逐步從行政體系內(nèi)部延伸到行政體系外部,又從行政體系外部反射到行政體系內(nèi)部。表明在行政體制改革的進(jìn)程中,必須確保實(shí)現(xiàn)內(nèi)容變革與形式變革的有機(jī)配合和整體推進(jìn)。形成功能的良性互動機(jī)制。因此,必須重視政府權(quán)力功能雙向合理化及協(xié)同發(fā)展。

行政體制改革難題及對策是綜合配套改革。需要從以下幾個方面來做:

首先,經(jīng)濟(jì)體制、行政體制和政治體制三大改革之間未能形成良性的互動關(guān)系,經(jīng)濟(jì)體制和政治體制在一定程度上制約了行政體制改革的深入發(fā)展。因此,行政體制改革的深化必須與市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步推進(jìn)和國家-社會二元化、黨政分開、政企分開、依法治國等改革協(xié)調(diào)進(jìn)行,行政體制改革應(yīng)取得上下兩個體制環(huán)境優(yōu)化配套。而目前模糊的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制模式、不完全的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治體制改革的滯后,對行政體制改革的發(fā)展形成了障礙。

其次,由于受外部環(huán)境的影響,行政體制改革存在著“不配套”和“不適度”的問題。不利于中國“政府主導(dǎo)型”行政體制改革的推進(jìn);中央集權(quán)過度,影響地方積極性的發(fā)揮,行政體制改革的貫徹缺乏徹底性。不適度的行政體制改革無法實(shí)現(xiàn)改革過程中的“帕累托改進(jìn)”,而只能使歷次改革彼此消解,使改革停留于循環(huán)往復(fù)的同水平狀態(tài)。

最后,行政體制改革面臨機(jī)構(gòu)改革中的操作性困難與行政人員對行政體制改革的觀念性和行為性滯阻,構(gòu)成了行政體制改革的最大阻力。

目前我國外部環(huán)境比以前有了顯著的改善,但在具體的實(shí)施過程中遇到很多困難:人員分流、“翻牌公司”、精簡對象的具體標(biāo)準(zhǔn)以及精簡后的管理整合等。行政體制改革形成的阻力具體概括:(1)利益和權(quán)力調(diào)整產(chǎn)生的阻力;(2)習(xí)慣和官本位意識產(chǎn)生的阻力;(3)對行政體制改革的不確定性而產(chǎn)生的阻力;(4)依賴性而產(chǎn)生的阻力;(5)曲解而產(chǎn)生的阻力等。

中國行政體制改革要走出目前的困境,關(guān)鍵是要進(jìn)行主動的綜合配套改革,而首當(dāng)其沖的則是配套改革,為行政體制改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

行政體制改革和政治體制改革協(xié)同前進(jìn)具有戰(zhàn)略性和長遠(yuǎn)性。因此,在推進(jìn)行政體制改革的同時,必須要借以政治體制改革措施的相應(yīng)協(xié)調(diào)、配套和保障。在社會轉(zhuǎn)型過程中,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、利益的分化、民眾政治參與期望的提高等新因素,會與政治體制之間形成沖突,為避免矛盾的激化,必須相機(jī)進(jìn)行政治體制改革。

行政體制改革“上下結(jié)合部”不是簡單的“經(jīng)濟(jì)——行政)政治”的機(jī)械順序,因為在具體的改革實(shí)踐中,由于行政體制改革本身就是政治體制改革的一個子系統(tǒng),政治與行政之間具有密不可分的聯(lián)系;同時,由于中國行政體制與經(jīng)濟(jì)體制之間高度統(tǒng)合的性質(zhì),經(jīng)濟(jì)與行政之間存在著未完全分化的關(guān)系;再加上經(jīng)濟(jì)、政治與行政三者之間的客觀互動聯(lián)系,因此,在行政體制改革的實(shí)際進(jìn)程中,有一個改革的邊界,即行政體制改革謀取與經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革互相配合。

作者簡介:

田山立,西華大學(xué)交通與汽車學(xué)院

龍云安,男,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,國際職業(yè)培訓(xùn)師,2006年度評為亞洲十大培訓(xùn)師、中國教育培訓(xùn)十大領(lǐng)軍人物