黎愛華

（長江水利委員會長江工程監(jiān)理咨詢有限公司 武漢 430010）

史文文

（水利部水庫移民開發(fā)局 北京 100053）

據(jù)統(tǒng)計，截至2008年底，中國因建水庫而移民約2200多萬。正在建設的大中型水電站涉及移民人數(shù)約180萬。水庫建設后，峽谷地帶灌溉耕地被淹，庫周附近后備土地資源短缺，多為陡坡瘠薄地，調劑庫區(qū)非移民耕地異地安置移民，涉及《中華人民共和國土地承包法》和《中華人民共和國物權法》等法律法規(guī)層面因素，且隨著國家一系列惠農政策的出臺，從承包人手中調地安置的難度越來越大。依靠土地資源開展傳統(tǒng)農業(yè)，難以使移民實現(xiàn)“穩(wěn)得住、逐步能致富”的目標，移民面臨著貧困和疾病等風險。為此，需轉變移民就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展方式，促進移民轉移到二、三產業(yè)就業(yè)，增加移民非農業(yè)收入，這樣才能實現(xiàn)移民可持續(xù)發(fā)展。

1 水庫移民安置后存在的能力不足問題

1.1 基本生活保障能力不足

大部分庫區(qū)農村存在人多地少基礎性矛盾，農業(yè)發(fā)展?jié)摿O其有限，農業(yè)安置移民由于耕園地數(shù)量和質量下降，難以保障其基本生活需求；進城鎮(zhèn)安置的移民，其原有技能難以適應產業(yè)升級和市場化的要求，存在過渡期結構性失業(yè)和就業(yè)不穩(wěn)定等問題，在就業(yè)過渡期缺乏基本生活來源，“4050”（即男 40～59 周歲、女 40～54 周歲）及以上人群，再就業(yè)十分困難，存在生計問題。若不解決其基本生活來源問題，這些人可能成為城鎮(zhèn)居民中新的貧困和不穩(wěn)定群體。

1.2 勞動力技能缺乏，就業(yè)能力不足

水庫移民安置后由于生產條件和生產方式改變，原有的農業(yè)勞動技能基本喪失，例如外遷安置的移民，由于安置地種植結構與遷出地有差異，移民難以適應；后靠安置的移民，因庫區(qū)土地資源減少和生態(tài)環(huán)境保護要求，農業(yè)產業(yè)結構需要調整，發(fā)展高效農業(yè)才能安穩(wěn)致富，移民卻缺乏相應技能；進入城鎮(zhèn)安置的移民，將從農業(yè)生產轉向二、三產業(yè)，移民普遍缺乏二、三產業(yè)技能，由于缺乏勞動技能，將直接影響移民生產和就業(yè)，影響其生產生活水平恢復和庫區(qū)穩(wěn)定。

2 開展移民社會保障和教育培訓的重要意義

2.1 是實現(xiàn)穩(wěn)定非農安置移民、緩解庫區(qū)人地矛盾和土地承載壓力的有效途徑

水庫庫區(qū)農村存在人多地少基礎性矛盾，農業(yè)發(fā)展?jié)摿O其有限，難以保障移民群眾恢復生產生活水平，更難以保障持續(xù)增收和安穩(wěn)致富。與此同時，庫區(qū)沿岸農業(yè)發(fā)展對水庫生態(tài)環(huán)境將形成較大壓力。因此，結合城鎮(zhèn)化進程，移民轉移進城鎮(zhèn)安置是水庫移民發(fā)展的必然趨勢。然而，移民轉移進城鎮(zhèn)將面臨著生產、生活方式的重大調整與變革，由農民轉型為居民，其基本生活來源、就業(yè)結構、社會保障政策均發(fā)生改變，將面臨貧困、疾病和邊緣化等風險，需采取有效安置措施，使移民具備在城鎮(zhèn)生存發(fā)展的能力。通過社會保障和教育培訓措施，解決移民的基本生活保障和醫(yī)療保障，增強其抗風險能力，實現(xiàn)轉移人口安置穩(wěn)定，為庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護創(chuàng)造條件。開展移民職業(yè)教育、技能培訓和就業(yè)扶持，提高移民文化素質和就業(yè)能力，使其能夠有序地從農村轉移到城鎮(zhèn)，從農業(yè)轉移到二、三產業(yè)，對于減輕庫區(qū)土地和環(huán)境承載壓力具有重要戰(zhàn)略意義。

2.2 是縮小移民收入差距、構建和諧庫區(qū)的需要

移民穩(wěn)定是庫區(qū)穩(wěn)定的關鍵，收入不平衡是影響穩(wěn)定的根源。水庫移民產業(yè)發(fā)展的重點模式與搬遷前相比發(fā)生了重大變化，大多數(shù)移民勞動力原有技能無法適應產業(yè)發(fā)展的要求，部分移民就業(yè)困難、收入下降，影響庫區(qū)社會總體穩(wěn)定。要縮小庫區(qū)移民和水庫建設受益地區(qū)居民收入差距，實現(xiàn)庫區(qū)協(xié)調、和諧發(fā)展，僅靠移民自身的力量是無法解決的，需要依靠政府的扶持和幫助。建立一套長期有效提升移民能力的機制，可以通過再分配機制縮小移民內部、移民與安置區(qū)居民、移民與全國平均收入水平的差距，使移民能夠與安置地以及庫區(qū)外的社會公眾和諧相處。

2.3 實施移民社會保障是庫區(qū)的穩(wěn)定劑

移民安置穩(wěn)定是庫區(qū)社會穩(wěn)定的關鍵，促進移民穩(wěn)定必須妥善解決其基本生活來源問題。移民中“4050”及以上人群，再就業(yè)十分困難，存在生計問題。因此，從維護庫區(qū)社會穩(wěn)定出發(fā)，為移民群眾建立必要的社會保障勢在必行。

2.4 實施教育培訓和就業(yè)扶持是提高移民生存與發(fā)展能力的有力措施

水庫淹沒后，移民其原有農業(yè)生產技能難以適應市場化轉移就業(yè)的要求，造成移民多年積累的人力資本損失，需要通過教育培訓，增強對新就業(yè)方式的適應能力，掌握新的生產技能，促進其實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，對于提高移民安置后生存與發(fā)展能力十分重要。

2.5 移民社會保障和教育培訓是促進其盡快融入安置區(qū)社會的需要

水庫移民搬遷后，在社會經(jīng)濟環(huán)境與關系重組過程中，部分移民存在“特殊公民”的心態(tài)，過分依賴政府，自力更生的積極性不高，采取社會保障和教育培訓安置方式，一方面可通過社會保險等手段對被保險者提供基本生活幫助，另一方面又通過社會福利事業(yè)、職業(yè)教育和再就業(yè)培訓等手段，增強移民經(jīng)濟適應能力，促進移民可持續(xù)發(fā)展，減小同安置區(qū)居民以及移民內部的收入差距，促進移民盡早融入安置區(qū)社會，有利于消除其“特殊公民”的心態(tài)。

3 移民能力建設的總體思路和原則

3.1 總體思路

逐步建立“經(jīng)濟補償、社會保障、就業(yè)服務”三位一體的能力建設機制，在現(xiàn)行社會保障和教育培訓體系框架下，將移民納入安置地養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險參保范圍，開展移民職業(yè)教育和技能培訓，幫扶移民勞動力轉移就業(yè)。針對移民對象不同年齡群體的需求差異，采取側重點不同的安置方式，鼓勵年輕人就業(yè)與解決中老年人的后顧之憂二者并舉。社會保障方式主要采取繳納養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險個人繳費和弱勢群體最低生活保障補助。教育培訓主要是開展教育培訓和就業(yè)聯(lián)動的職業(yè)教育和技能培訓，確保移民安置后基本生活來源有保障、謀生有技能、就業(yè)有著落，能夠有效抵御因征地而帶來的養(yǎng)老、失業(yè)、貧困、疾病等風險。

3.2 主要原則

a.依法依規(guī)享受公平的補償和安置權益。移民能力建設資金主要來源于移民土地補償費和生產安置費。按照移民土地受淹數(shù)量和《中華人民共和國土地法》規(guī)定的補償標準確定土地補償費和生產安置費，補償費和安置費與安置形式無關，移民享受公平的權益。

b.與現(xiàn)行社會保障和教育培訓制度相銜接。在現(xiàn)行的制度體系框架下，只補助保障費用和教育培訓費用，將移民納入當?shù)厣鐣Ｕ虾徒逃嘤栿w系范疇，不單獨建立體系，減少移民的特殊性。

c.尊重移民意愿。一是參加社會保障的移民可自愿選擇適合自己的社會保障方式。對于選擇養(yǎng)老保險個人繳費補助的移民，可根據(jù)安置地點和自身就業(yè)情況，自愿選擇參加安置地城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險、被征地農民養(yǎng)老保險和農村養(yǎng)老保險等。移民可自愿選擇個人繳費檔次。二是享受教育培訓的移民可以自愿選擇接受教育培訓的地點、機構和專業(yè)。

d.公開操作。移民養(yǎng)老保險和教育培訓方案需向移民和淹沒村組村民公布。

4 社會保障加教育培訓方案設計

社會保障加教育培訓方案重點是選擇養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、基本生活保障、職業(yè)教育和技能培訓措施。對于其他社會保障如失業(yè)保險、生育險、工傷險、社會救助、社會優(yōu)撫等，與非移民同等按照國家相關政策執(zhí)行。

4.1 能力建設項目

4.1.1 養(yǎng)老保險

移民參加養(yǎng)老保險，制度上可選擇農村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險。安置方式上，主要是將部分土地補償費和生產安置費用于繳納一定年限移民養(yǎng)老保險個人繳費，老年人從搬遷之日起開始享受養(yǎng)老保險待遇按月領取養(yǎng)老金；青壯年勞動力繳費一定年限養(yǎng)老保險費用，其年限由大到小遞減，不足部分由移民通過實現(xiàn)就業(yè)在退休前自行繳納?？梢圆扇≤O交、分期繳納等多種方式。

4.1.2 醫(yī)療保險

移民參加醫(yī)療保險，制度上可選擇農村合作醫(yī)療或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。安置方式上，主要是將部分土地補償費和安置補助費用于繳納一定年限醫(yī)療保險個人繳費。

4.1.3 基本生活保障

對不能采取養(yǎng)老保險和教育培訓措施的少年兒童和安置后難以實現(xiàn)就業(yè)的弱勢群體，按照地區(qū)經(jīng)濟狀況和消費水平，設立一個移民基本生活保障線，將土地補償費和安置補助費用于補足移民可享受國家最低生活保障和移民基本生活保障之間的差額，定期發(fā)放生活費。

4.1.4 職業(yè)教育和技能培訓

職業(yè)教育包括中等職業(yè)教育和高等職業(yè)教育，主要是利用現(xiàn)有的教育和培訓資源，將土地補償費和安置補助費用于移民接受職業(yè)教育和技能培訓的學費以及生活費補助。培訓機構的選擇可引入競爭機制，在政府選定的幾家有資質機構中由移民自行選擇，按職業(yè)教育培訓移民人數(shù)和專業(yè)項目撥付教育培訓費。組織形式：一是通過發(fā)放教育培訓卷的方式，由移民根據(jù)勞動力市場需求和就業(yè)意愿，自主選擇職業(yè)教育和技能培訓專業(yè)、教育和培訓機構以及教育培訓時間；二是采取政府組織教育培訓與就業(yè)聯(lián)動的定單式培訓和定向勞務輸出式培訓等方式。

4.2 能力建設方案

針對安置對象不同的年齡段，制定如下相應的方案。

4.2.1 年滿60（女55）周歲的老年人

采取養(yǎng)老保險安置方式。為其一次性繳費養(yǎng)老保險費用，從繳完費用完成安置的次月起，根據(jù)當?shù)仞B(yǎng)老保險政策享受養(yǎng)老保險待遇，按月領取養(yǎng)老金。同時，根據(jù)移民安置實際情況確定過渡期年限，為其繳費醫(yī)療保險個人繳費，按照當?shù)蒯t(yī)療保險政策享受醫(yī)療保險待遇。

4.2.2 “4050”人員

采取以養(yǎng)老保險為主，輔以培訓和就業(yè)幫扶的安置方式。為其繳納能夠享受基本養(yǎng)老保險最低年限的個人繳費，年滿60（女55）周歲之前，通過技能培訓和就業(yè)幫扶措施實現(xiàn)就業(yè)，確實難以實現(xiàn)就業(yè)且生活存在困難的，納入當?shù)氐捅７秶?，發(fā)放生活費。年滿60（女55）周歲的次月起，根據(jù)當?shù)仞B(yǎng)老保險政策享受養(yǎng)老保險待遇，按月領取養(yǎng)老金，停止發(fā)放生活費。同時，繳納一定年限醫(yī)療保險個人繳費。

4.2.3 年滿16周歲、不滿 40（女50）周歲的青壯年勞動力

采取以職業(yè)教育、技能培訓和就業(yè)服務為主，輔以養(yǎng)老保險補助的安置方式。培育培訓主要方式為：未接受職業(yè)教育的適齡人員，給予接受職業(yè)教育的學費和生活費補助；對已完成職業(yè)教育或不再愿意接受職業(yè)教育的人員，開展技能培訓。同時，繳納一定年限醫(yī)療保險個人繳費。

4.2.4 不滿16周歲的青少年兒童

基本生活安置方式是用土地補償費和安置費建立基本生活基金，按月發(fā)放基本生活費，直到16周歲。職業(yè)教育基金安置方式是用土地補償費和安置費建立職業(yè)教育基金，待安置對象接受職業(yè)教育時，用于接受職業(yè)教育的學費和生活費補助。還可以兩種方式結合，將土地補償費和安置費部分用于建立基本生活基金部分用于建立職業(yè)教育基金。同時，繳納一定年限醫(yī)療保險個人繳費。

4.2.5 在勞動年齡范圍內失去勞動能力的人弱勢群體

采取基本生活保障安置方式的主要是對失去勞動能力的殘疾人和“鰥、寡、孤、獨”未滿60（女55）周歲的弱勢群體，對他們采取基本生活保障安置方式，將土地補償費和安置補助費用于建立基本生活保障基金，按月發(fā)放生活費。同時，繳納一定年限醫(yī)療保險個人繳費。

5 結語

移民社會保障和教育培訓是移民安置后能力建設的重要內容，可以作為移民安置的必要補充措施，也可以作為老水庫移民遺留問題的處理方式之一。本文所設計的能力建設方案主要是基于現(xiàn)行制度體系，為移民提供滿足其基本需求的生活保障，使其具備轉移就業(yè)獲取收入并實現(xiàn)未來發(fā)展的能力，避免移民在安置過渡期因病致貧、返貧的風險。這一方案符合我國基本國情和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢。在具體實施時，還需根據(jù)移民意愿、補償標準、相關政策規(guī)定制定具體的實施辦法。