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我國(guó)社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)瓶頸與創(chuàng)新路徑

2018-12-06 17:06
時(shí)代經(jīng)貿(mào) 2018年29期
關(guān)鍵詞:社會(huì)保障部門資金

吳 燕 趙 紅

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域中,社會(huì)保障資金的撥付會(huì)受到多種因素的影響,其方式也正在從現(xiàn)收現(xiàn)付制朝基金制的方向轉(zhuǎn)變。在我國(guó),社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)一般指審計(jì)部門借助科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)手段與標(biāo)準(zhǔn),對(duì)社會(huì)保障部門以及有關(guān)機(jī)構(gòu)的社會(huì)保障政策實(shí)施效果、管理與運(yùn)營(yíng)情況、資金的使用經(jīng)濟(jì)性等問(wèn)題予以科學(xué)、公正的綜合評(píng)估,以保障社會(huì)保障資金的收支能夠符合預(yù)期標(biāo)準(zhǔn),為政府與管理者提供有參考價(jià)值的評(píng)估依據(jù),讓社會(huì)保障資金的使用和運(yùn)營(yíng)秩序更加合理規(guī)范。本文闡述社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)的理論基礎(chǔ)與主要內(nèi)容,從多個(gè)層面探討我國(guó)社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)瓶頸,給出了可供選擇的創(chuàng)新路徑。

一、社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)的理論基礎(chǔ)與主要內(nèi)容

在當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)場(chǎng)域中,社會(huì)保障資金的撥付方式正在從現(xiàn)收現(xiàn)付制朝著基金制的方向轉(zhuǎn)變。因此,對(duì)這部分資金開(kāi)展審計(jì)工作是地方財(cái)政的重要工作內(nèi)容。在我國(guó),社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)一般指審計(jì)部門借助科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)手段與標(biāo)準(zhǔn),對(duì)社會(huì)保障部門以及有關(guān)機(jī)構(gòu)的社會(huì)保障政策實(shí)施效果、管理與運(yùn)營(yíng)情況、資金的使用經(jīng)濟(jì)性等問(wèn)題予以科學(xué)、公正的綜合評(píng)估,目的在于保障社會(huì)保障資金的收支能夠符合預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。

(一)社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)的理論基礎(chǔ)

按照國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn),社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)要將真實(shí)性與合法性視作基礎(chǔ),以資金安全、完整、保值、增值為前提,將審計(jì)重心置于揭示社會(huì)保障體系的缺陷和檢驗(yàn)社會(huì)保障政策效果方面,其理論基礎(chǔ)包括:

(1)公共受托責(zé)任下的社會(huì)保障資金審計(jì)。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講,國(guó)家財(cái)富所有者把國(guó)家財(cái)富委托給政府予以管理,讓政府擁有管理國(guó)家相關(guān)事務(wù)的權(quán)力,借此可以確保這些財(cái)富更加安全和完整,并在提升社會(huì)保障資金利用效率的同時(shí),能夠向社會(huì)公眾傳遞更多有價(jià)值的信息。在我國(guó),社會(huì)保障資金之運(yùn)營(yíng)以代理管理形式為主,社會(huì)保障部門并非資金所有者,這就說(shuō)明社會(huì)保障資金運(yùn)營(yíng)具有公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的屬性。

(2)受托責(zé)任下的社會(huì)保障資金審計(jì)。對(duì)社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)來(lái)說(shuō),受托責(zé)任指的是社會(huì)保障資金的受托人對(duì)社會(huì)保障資金的委托人承擔(dān)解釋、說(shuō)明以及受托財(cái)產(chǎn)保值、增值等義務(wù)。可以說(shuō),社會(huì)保障資金審計(jì)是審計(jì)活動(dòng)的重要內(nèi)容,和受托責(zé)任之間存在緊密關(guān)聯(lián),投保者購(gòu)買社會(huì)保障資金的行為一般要借助公司或者相關(guān)機(jī)構(gòu)代繳,此代繳行為便是受托經(jīng)濟(jì)行為,由此開(kāi)展的績(jī)效審計(jì)活動(dòng)就與受托責(zé)任直接相關(guān)。

(二)社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容

社會(huì)保障資金不但能夠促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,還被認(rèn)為是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和完善的重要支撐,其主要內(nèi)容涉及:

(1)有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的審計(jì)。此類審計(jì)工作的主要內(nèi)容涉及到審計(jì)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理單位與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的形式,審計(jì)人員要看其是否構(gòu)建和完善了內(nèi)部控制體系,社會(huì)保障資金的存放與收支是否安全和完整,以及資金的保值與增值是不是與現(xiàn)有的法律法規(guī)相符等。

(2)有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金征收的審計(jì)。此類審計(jì)工作的主要內(nèi)容關(guān)乎社會(huì)保障資金的執(zhí)行情況,即是否依據(jù)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展征收活動(dòng)。期間,審計(jì)機(jī)關(guān)要深入了解有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理部門與經(jīng)辦部門的資金使用情況,看其是否存在違法轉(zhuǎn)移或者瞞報(bào)資金收支等情況,防止出現(xiàn)截留等狀況。

(3)有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金使用的審計(jì)。此類審計(jì)工作的主要內(nèi)容涉及社會(huì)保險(xiǎn)基金的發(fā)放金額與時(shí)間問(wèn)題,看其是否與規(guī)定相符,社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)關(guān)與經(jīng)辦部門是不是存在虛列支出等現(xiàn)象,同時(shí)要對(duì)管理部門與經(jīng)辦部門予以關(guān)注,看其是否存在隨意擴(kuò)大或者縮小收支范圍等問(wèn)題。

二、我國(guó)社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)瓶頸

在我國(guó),由于社會(huì)保障工作起步較晚,對(duì)有些理論和工具的使用并不靈活也不到位,使得社會(huì)保障資金的運(yùn)營(yíng)管理和審計(jì)監(jiān)督經(jīng)常出現(xiàn)漏洞。這是因?yàn)?,在社?huì)保障資金審計(jì)法制建設(shè)與規(guī)范審計(jì)程序方面存在欠缺,法律保障體系不健全、監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不夠強(qiáng)。

(一)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的漏洞較多

1、社會(huì)保障部門一般擁有運(yùn)營(yíng)權(quán)利與審計(jì)權(quán)力,這就使得社會(huì)保障資金審計(jì)工作中出現(xiàn)了監(jiān)管和投資運(yùn)營(yíng)交織的情況,讓社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)的權(quán)責(zé)不分、監(jiān)管不到位。更為重要的是,由于社會(huì)保障資金監(jiān)管透明度較差,參保者無(wú)法得知資金的管理情況,審計(jì)監(jiān)督形同虛設(shè)。

2、審計(jì)部門責(zé)任分配模糊,社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)以分散監(jiān)管為主,而由于政府部門承擔(dān)著監(jiān)管職責(zé),使得不同監(jiān)管主體之間無(wú)法協(xié)調(diào),審計(jì)效果因此而大打折扣。

3、審計(jì)人員素質(zhì)無(wú)法達(dá)到社會(huì)發(fā)展的要求,導(dǎo)致社會(huì)保障資金的監(jiān)管漏洞容易被忽略。當(dāng)前,我國(guó)審計(jì)部門成員的知識(shí)結(jié)構(gòu)較為老化,無(wú)論是審計(jì)分析還是對(duì)審計(jì)技術(shù)的運(yùn)用,均難以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn),讓社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)的效率和效果長(zhǎng)期處于低位。

(二)審計(jì)難度需要進(jìn)一步降低

對(duì)社會(huì)保障資金來(lái)說(shuō),由于資金構(gòu)成和資金用途的復(fù)雜性,使得對(duì)資金的監(jiān)管越來(lái)越困難,只有針對(duì)社會(huì)保障資金建立完善的內(nèi)部控制制度,才能提升其監(jiān)管績(jī)效。但是,實(shí)際情況是,針對(duì)社會(huì)保障資金的內(nèi)部控制和監(jiān)督工作長(zhǎng)期缺位,極大增加了審計(jì)難度。而之所以會(huì)造成這樣的狀況,是因?yàn)槲覈?guó)大中小型企業(yè)數(shù)量較多,需要處理的問(wèn)題復(fù)雜繁多,社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)的實(shí)施需要突破各種障礙。此外,在績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中,由于未能充分考慮成本和效益之間的關(guān)系,對(duì)于耗費(fèi)的大量資源無(wú)法得到廣大人民群眾的認(rèn)可。這樣,對(duì)關(guān)乎其切身利益的社會(huì)保障資金使用問(wèn)題,高質(zhì)量的績(jī)效審計(jì)也就無(wú)從實(shí)現(xiàn)。

(三)法律保障體系有待調(diào)整

長(zhǎng)期以來(lái),很多指導(dǎo)社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)規(guī)定都散落在審計(jì)、民政等相關(guān)部門中,不但法律位階較低,彼此之間的重合嚴(yán)重,甚至?xí)霈F(xiàn)相互抵觸的情況。此外,因?yàn)槿鄙俳y(tǒng)一的法律規(guī)范體系,使得我國(guó)負(fù)責(zé)那些具有不同性質(zhì)的社會(huì)保障審計(jì)部門各自為政,在自己部門內(nèi)部制定了有關(guān)政策,讓社會(huì)保障體系越來(lái)越混亂,其權(quán)威性與強(qiáng)制性無(wú)法得到保證。此外,因?yàn)槿鄙購(gòu)?qiáng)有力的法律支撐,社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的職責(zé)缺少約束,使得社會(huì)保障資金運(yùn)營(yíng)者會(huì)套取資金,讓審計(jì)監(jiān)管形同虛設(shè)。

三、我國(guó)社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)的創(chuàng)新路徑

一方面,要充分發(fā)揮政府行政部門的作用,不斷豐富審計(jì)手段和強(qiáng)化審計(jì)薄弱環(huán)節(jié);另一方面,要不斷破除制約我國(guó)社會(huì)保障資金的有序、有效運(yùn)行的障礙,通過(guò)提升審計(jì)人員職業(yè)素養(yǎng)、借助頂層設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋、創(chuàng)新審計(jì)工具和方法、創(chuàng)新審計(jì)監(jiān)管模式等,不斷規(guī)范績(jī)效審計(jì)程序和完善審計(jì)監(jiān)管體系。

(一)創(chuàng)新審計(jì)工具與方法

1、強(qiáng)化對(duì)社會(huì)保障資金管理部門的指導(dǎo),最大限度地發(fā)揮績(jī)效審計(jì)的功能。期間,應(yīng)提高對(duì)信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的綜合開(kāi)發(fā)和運(yùn)用,通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)與遠(yuǎn)程審計(jì)的融合,讓個(gè)人經(jīng)驗(yàn)與專家經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮更理想的作用,提升社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)的效率與效果。

2、強(qiáng)化審計(jì)組織方式創(chuàng)新。針對(duì)社會(huì)保障資金管理的雙重性特征,讓資金使用一方面接受國(guó)務(wù)院等主管部門的直接管理,另一方面應(yīng)接受地方政府的間接管理,借此優(yōu)化社會(huì)保障資金的審計(jì)方式,并把部分審計(jì)任務(wù)委托到社會(huì)審計(jì)組織當(dāng)中。

在這方面,西安市審計(jì)局從2017年開(kāi)始要求在社會(huì)保障資金預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)中充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)分析優(yōu)勢(shì),向大數(shù)據(jù)要效率,向信息化要資源,提升審計(jì)監(jiān)督效能和水平。其具體做法包括:依托市局?jǐn)?shù)字化審計(jì)平臺(tái),實(shí)時(shí)采集社保、衛(wèi)生、工商、公安、民政、稅務(wù)、公積金、醫(yī)院等10個(gè)部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)審計(jì)對(duì)象的數(shù)據(jù)多行業(yè)共享、跨行業(yè)交換和數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)。對(duì)各行業(yè)采集的不規(guī)則數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗和整理,完成對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性校驗(yàn),建立方便快捷查詢的基礎(chǔ)表和中間表,為實(shí)現(xiàn)審計(jì)數(shù)據(jù)資源規(guī)范存儲(chǔ)、應(yīng)用和業(yè)務(wù)協(xié)同奠定基礎(chǔ)。并構(gòu)建起了多維立體的監(jiān)督網(wǎng),實(shí)現(xiàn)了由單點(diǎn)離散審計(jì)向多點(diǎn)聯(lián)動(dòng)審計(jì)、局部審計(jì)向全覆蓋審計(jì)的轉(zhuǎn)變,探索系統(tǒng)分析、實(shí)時(shí)預(yù)警、及時(shí)督促整改的常態(tài)化監(jiān)督模式,提升了審計(jì)的針對(duì)性和實(shí)效性。

(二)創(chuàng)新審計(jì)監(jiān)管模式

為了破除社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)瓶頸,一方面需要提升社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)監(jiān)管體系的構(gòu)建速度,優(yōu)化審計(jì)監(jiān)管制度,另一方面,應(yīng)在績(jī)效審計(jì)質(zhì)量方面做出更多努力,通過(guò)創(chuàng)新審計(jì)監(jiān)管模式讓社會(huì)保障資金融入到地方財(cái)政預(yù)算范疇進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。此外,在當(dāng)前地方政府控制社會(huì)保障資金管理與運(yùn)營(yíng)權(quán)的前提下,應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化中央對(duì)社會(huì)保障資金的宏觀管理,通過(guò)政府財(cái)政預(yù)算和發(fā)揮政府財(cái)政職能,讓社會(huì)保障資金的使用體現(xiàn)更為明顯的收入分配效應(yīng)與資源配置效應(yīng)。為此,要注重對(duì)社會(huì)保障資金使用的信息公示工作,開(kāi)放社會(huì)保障資金管理程序,使資金運(yùn)營(yíng)和使用置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之中。

比如,在這方面,鄭州市審計(jì)局在市本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況審計(jì)中,對(duì)2017年市本級(jí)社會(huì)保障資金預(yù)算執(zhí)行審計(jì)查出問(wèn)題的整改情況進(jìn)行了重點(diǎn)關(guān)注。通過(guò)審計(jì)反映了市本級(jí)社會(huì)保障資金在運(yùn)營(yíng)狀況、社保政策執(zhí)行、預(yù)算編制、業(yè)務(wù)管理等方面存在的矛盾和問(wèn)題,并提出了相應(yīng)的審計(jì)建議。期間,針對(duì)醫(yī)保智能監(jiān)控系統(tǒng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,通過(guò)運(yùn)用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)指標(biāo)和監(jiān)控規(guī)則,實(shí)現(xiàn)醫(yī)保基金由人工審核向智能審核過(guò)渡。核減醫(yī)療機(jī)構(gòu)虛報(bào)冒領(lǐng)醫(yī)保基金由過(guò)去每年的1600多萬(wàn)元降低到700萬(wàn)元,不僅堵塞了“漏洞”,還進(jìn)一步規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)行為。并出臺(tái)了《鄭州市社會(huì)保險(xiǎn)基金三方對(duì)賬工作暫行規(guī)定》,準(zhǔn)確及時(shí)確認(rèn)收支,規(guī)范基金專戶管理,補(bǔ)齊基金管理上存在的“短板”,促進(jìn)了社會(huì)保障資金運(yùn)行機(jī)制和管理制度的建立完善。

(三)頂層設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋

社會(huì)保障資金績(jī)效審計(jì)人員不但應(yīng)關(guān)注資金的安全性和有效性,還應(yīng)在頂層設(shè)計(jì)方面注重宏觀管理工作,通過(guò)查找深層次的原因,獲得有效的信息參照。還應(yīng)保證社會(huì)保障資金的安全,在盤活現(xiàn)有績(jī)效審計(jì)資源的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)的全覆蓋。比如,今年8月,杭州市審計(jì)局再次組織力量對(duì)蕭山、余杭、富陽(yáng)三區(qū)2017年度社會(huì)保障資金審計(jì)整改情況進(jìn)行回頭看。按照“屬地管理”原則,壓實(shí)責(zé)任部門,成立了以市人社局局長(zhǎng)為組長(zhǎng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組,明確整改工作職責(zé),對(duì)審計(jì)反映的問(wèn)題和意見(jiàn)建議進(jìn)行全面摸底排查。截至目前,共補(bǔ)繳財(cái)政應(yīng)補(bǔ)資金20.7億元、補(bǔ)提社保風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金30.37億元、調(diào)整社?;鹆兄Р灰?guī)范、墊支金額5.04億元、收回社保個(gè)人或單位欠繳保費(fèi)1887.93萬(wàn)元,追回違規(guī)發(fā)放社保待遇147.75萬(wàn)元。此外,促使杭州市人社局在全市范圍內(nèi)組織開(kāi)展勞務(wù)派遣用工情況專項(xiàng)檢查,共檢查勞務(wù)派遣公司426家、用工單位441戶,涉及派遣用工9.8萬(wàn)余人,目前已責(zé)成相關(guān)企業(yè)為2306名勞務(wù)派遣人員補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),對(duì)5家勞務(wù)派遣公司進(jìn)行了行政處罰并處罰金7.65萬(wàn)元,維護(hù)了勞動(dòng)者合法權(quán)益。

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