常 瑋，周 梅

（1.內(nèi)蒙古巴彥淖爾市森林草原防火指揮部辦公室，內(nèi)蒙古 巴彥淖爾 015000；2.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)生態(tài)環(huán)境學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010019）

失去人為控制的火燒，在森林內(nèi)自由蔓延，并對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)和人類帶來一定危害和損失，就成為森林火災(zāi)[1]。全世界每年發(fā)生的森林火災(zāi)達(dá)幾十萬起，受災(zāi)面積約占森林總面積的0.1%，給森林資源、森林生態(tài)系統(tǒng)和人類的生命財(cái)產(chǎn)帶來嚴(yán)重危害和損失。特別是20世紀(jì)80年代以來，隨著全球氣候的持續(xù)變暖，森林火災(zāi)的發(fā)生有明顯的上升趨勢，每年都給世界各國造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失[2]。1994年，美國發(fā)生了8萬多起森林火災(zāi)，燒毀森林180×104hm2。俄羅斯1995年發(fā)生森林火災(zāi)2.2×104起，過火森林面積達(dá)321×104hm2。1994年澳大利亞新威爾士州燒毀100多萬公頃珍貴原始森林，1996年蒙古國森林火災(zāi)燒毀了780×104hm2草地、230×104hm2森林。1998 年印尼特大森林火災(zāi)，燒毀森林200×104hm2[3]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1950～1996年，我國共發(fā)生森林火災(zāi)67.6×104起，累計(jì)受災(zāi)面積3645.6×104hm2，占全國現(xiàn)有森林面積的29.4%。平均每年發(fā)生火災(zāi)14.3×104起，年均受害面積82.2×104hm2，年均森林受害率為0.63%，高居世界首位[4]。特別是1987年5月6日發(fā)生在大興安嶺林區(qū)的特大森林火災(zāi)，其過火面積達(dá)114×104hm2，燒毀了三個(gè)林業(yè)局所在的城鎮(zhèn)，9個(gè)林場，211人喪生，5萬人無家可歸[5]。因此，如何有效預(yù)防和撲救森林火災(zāi)是廣大森林防火工作者長期探索的課題。

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。預(yù)案明確了在突發(fā)事件發(fā)生前、發(fā)生過程中以及結(jié)束后,誰或哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)做什么,何時(shí)做,如何做,以及相應(yīng)的策略和資源準(zhǔn)備等。通過在森林火災(zāi)發(fā)生前編制預(yù)案，進(jìn)行事先預(yù)警防范，對(duì)有可能發(fā)生的火災(zāi)做到超前思考、超前謀劃、超前化解，把政府對(duì)森林火災(zāi)撲救的應(yīng)急管理工作納入經(jīng)?；?、制度化、法制化的軌道，從而化應(yīng)急管理為常規(guī)管理，化危機(jī)為轉(zhuǎn)機(jī),最大限度地減少森林火災(zāi)造成的損失[6]。所以說編制應(yīng)急預(yù)案是森林防火工作的核心內(nèi)容。世界各國都很重視應(yīng)急預(yù)案研究和編制工作，例如：美國的《聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃（FRP）》,日本的《防災(zāi)基本計(jì)劃》等。

1 我國森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案現(xiàn)狀

應(yīng)急預(yù)案又稱應(yīng)急計(jì)劃，是針對(duì)可能發(fā)生的重大事故（件）或?yàn)?zāi)害，為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動(dòng)、降低事故損失而預(yù)先制訂的有關(guān)計(jì)劃或方案。它是在辨識(shí)和評(píng)估潛在的重大危險(xiǎn)、事故類型、發(fā)生的可能性、發(fā)生過程、事故后果及影響嚴(yán)重程度的基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)急機(jī)構(gòu)與職責(zé)、人員、技術(shù)、裝備、設(shè)施（備）、物資、救援行動(dòng)及其指揮與協(xié)調(diào)等方面預(yù)先做出的具體安排。

森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案即預(yù)先制訂針對(duì)撲救森林火災(zāi)的行動(dòng)方案,指的是根據(jù)國家和地方的法律、法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度,結(jié)合本部門、本單位的經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐和當(dāng)?shù)靥厥獾慕煌?、通信和?duì)伍等實(shí)際情況,事先制訂的一套能切實(shí)迅速、有效、有序解決問題的行動(dòng)計(jì)劃或方案,旨在使得政府對(duì)森林火災(zāi)的應(yīng)急管理更為程序化、制度化,做到有法可依、有據(jù)可查[6]。

2006年1月8日，國務(wù)院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，作為我國第一份預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件，總體預(yù)案的發(fā)布受到了國內(nèi)各界和國際社會(huì)的普遍關(guān)注。同年1月14日，《國家處置重、特大森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》也正式發(fā)布，標(biāo)志著我國森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案框架體系初步建立。

在國務(wù)院發(fā)布《國家處置重、特大森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》之前，各省、市、縣及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也都制訂了相應(yīng)的撲火預(yù)案。在東北及南方部分?。▍^(qū))，由于經(jīng)常組織撲火，預(yù)案的不足之處能夠在實(shí)踐中被及時(shí)發(fā)現(xiàn),預(yù)案也會(huì)不斷得到修改、補(bǔ)充和完善,從而更趨合理；但一些較少發(fā)生森林火災(zāi)的地區(qū),往往只是根據(jù)上級(jí)要求，簡單地制訂撲火預(yù)案,滿足于預(yù)案表面的合理化，而一旦發(fā)生火災(zāi)，預(yù)案缺乏科學(xué)性和可操作性的問題就暴露出來[7]。

2 對(duì)我國森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案存在缺點(diǎn)的研究

現(xiàn)有森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案本身以及制訂和實(shí)施過程都存在著各種缺點(diǎn)，總的來說就是制訂過程不科學(xué)，缺乏可操作性。

2.1 重紙上談兵，輕實(shí)際演練

（1）預(yù)案不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。很多地方政府把制訂預(yù)案簡單地看成是應(yīng)付上級(jí)檢查的一項(xiàng)工作，參照上級(jí)的預(yù)案依葫蘆畫瓢，不進(jìn)行實(shí)地勘察和調(diào)研，制訂的預(yù)案只具有文字上的表述作用，很大程度上忽視了預(yù)案的實(shí)際功能，導(dǎo)致預(yù)案根本不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際。

（2）相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)森林火災(zāi)的發(fā)生抱有僥幸心理，對(duì)制訂的預(yù)案不宣傳、不培訓(xùn)、不演練。教育培訓(xùn)是對(duì)所有應(yīng)急管理的參與者基本管理技能（如溝通、協(xié)作等）的訓(xùn)練；情景演練是檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案的各部分是否能有效地付諸實(shí)施，檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案在緊急情況下的應(yīng)急適應(yīng)性，對(duì)不足的地方進(jìn)行改善，建立可靠的通信渠道，保持應(yīng)急人員的協(xié)同性，確保所有的應(yīng)急組織熟悉并能夠在應(yīng)急處置中履行他們的職責(zé)，進(jìn)而提高參與人員的綜合應(yīng)急能力。

（3）預(yù)案缺乏后勤保障。由于認(rèn)識(shí)上的差距，加上投入的不足，我國不少森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案還僅僅限于紙上的預(yù)案，缺乏思想上、技術(shù)上、物質(zhì)上的準(zhǔn)備。預(yù)案中涉及的通信、裝備、醫(yī)療、交通等后勤保障工作是一項(xiàng)跨崗位、單位甚至跨部門的工作，有些預(yù)案在制訂時(shí)就沒有與后勤保障部門（單位）進(jìn)行溝通，了解這些部門到底能保障到什么程度，制訂后又沒有及時(shí)把預(yù)案轉(zhuǎn)發(fā)給這些部門，結(jié)果導(dǎo)致現(xiàn)場的后勤保障達(dá)不到預(yù)案的要求。

2.2 重領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)，輕專家理論

我國專家參與政府決策的機(jī)制很不健全，專家的參與帶有很大的隨意性，易受人為因素的影響。不少森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案沒有經(jīng)過專家論證和評(píng)審，導(dǎo)致預(yù)案缺乏科學(xué)性和可操作性，在實(shí)踐中起不到作用。此外，我國在突發(fā)事件應(yīng)急管理中普遍存在決策者結(jié)構(gòu)單一、知識(shí)片面，缺乏綜合型、復(fù)合型、高技能的應(yīng)急決策人才。當(dāng)前對(duì)于森林火災(zāi)的應(yīng)急處理，主要是憑借決策者個(gè)人的素質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)，受責(zé)任心、心理素質(zhì)、撲救火災(zāi)知識(shí)等因素的影響。

2.3 重火災(zāi)撲救，輕疏散撤離

對(duì)資源管理與人員撤離的研究是預(yù)案編制的基礎(chǔ)工作之一，所謂人員撤離[8]就是指人員從突發(fā)事件現(xiàn)場轉(zhuǎn)移到安全地區(qū)的過程。應(yīng)急管理的主要目標(biāo)之一就是使人的生命安全得到最大限度地保證，所以突發(fā)公共事件爆發(fā)時(shí)的人員撤離問題，同樣是應(yīng)急管理中的重要部分。這也是以人為本原則的體現(xiàn)。我國現(xiàn)有的很大一部分森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案有撲救內(nèi)容，無疏散計(jì)劃；有撲火路線，無疏散撤離路線。在救援力量的部署上也不盡合理，沒有充分考慮到受災(zāi)群眾的疏散和撤離問題，結(jié)果是火災(zāi)雖然撲滅了，人員傷亡情況卻非常嚴(yán)重，有悖以人為本的原則。

2.4 重即時(shí)應(yīng)急，輕前防后思

森林防火的方針是“預(yù)防為主，積極消滅”，可見，預(yù)防是重點(diǎn)，消滅是補(bǔ)救措施。森林火災(zāi)的發(fā)生有一定的規(guī)律性，掌握這一規(guī)律，采取有效措施，就能夠預(yù)防火災(zāi)的發(fā)生。因此，森林防火工作的首要任務(wù)是預(yù)防，積極消滅就是“打早、打小、打了”，就是把火災(zāi)消滅在萌芽狀態(tài)，防止小火釀成大災(zāi)。但是我國應(yīng)急管理中有一個(gè)普遍現(xiàn)象就是“重中間，輕兩頭”，即過分重視事件發(fā)生后的即時(shí)應(yīng)急管理，而忽視事前預(yù)防和事后的反思。我國現(xiàn)有的森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案大多是關(guān)于火災(zāi)發(fā)生后應(yīng)急響應(yīng)以及撲救部分，森林火災(zāi)預(yù)防，例如防火宣傳、演練、森林火災(zāi)預(yù)測預(yù)報(bào)等內(nèi)容很少，有的甚至只字不提，其結(jié)果往往事倍功半。

2.5 重臨時(shí)組織，輕常設(shè)機(jī)構(gòu)

學(xué)者趙紅和汪亮[9]通過對(duì)“美國聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃”的研究，對(duì)我國提出了建立常設(shè)的國家、省、地區(qū)三級(jí)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)的建議。我國政府普遍缺乏專門的、常設(shè)的、權(quán)威的突發(fā)事件應(yīng)急管理部門和專業(yè)人員，現(xiàn)行的政府應(yīng)急管理體系，主要依賴于各級(jí)政府現(xiàn)有的行政設(shè)置。一旦爆發(fā)重大突發(fā)公共事件，各個(gè)部門往往各行其是，各自為政，對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急反應(yīng)遲緩，事件控制辦法單一；缺乏一個(gè)將政府各個(gè)相關(guān)部門組織起來共同行動(dòng)、共同面對(duì)危機(jī)和解決危機(jī)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；缺乏專業(yè)技術(shù)人員和應(yīng)急運(yùn)行規(guī)則，跨部門協(xié)調(diào)能力不足。

2.6 重表面完整，輕實(shí)際操作

有些預(yù)案表面上看起來內(nèi)容和結(jié)構(gòu)相對(duì)完整，實(shí)際上存在著需求分析不足，框架結(jié)構(gòu)與層次不盡合理，目標(biāo)、責(zé)任與功能不夠清晰準(zhǔn)確，分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急指揮等運(yùn)作程序缺乏標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定等問題；應(yīng)急預(yù)案中的分級(jí)有些也不切實(shí)際，例如按死亡人數(shù)、財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行分級(jí)，有些不切實(shí)際[10]；死亡人數(shù)、財(cái)產(chǎn)損失的統(tǒng)計(jì)，應(yīng)是事后至少是在事中做的事情，不應(yīng)該作為事前預(yù)案啟動(dòng)條件；應(yīng)急預(yù)案中沒有根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)對(duì)預(yù)案加以完善，當(dāng)人員、裝備發(fā)生變化時(shí)，沒有及時(shí)對(duì)預(yù)案進(jìn)行更新修訂；對(duì)預(yù)案沒有進(jìn)行定期評(píng)審或評(píng)估，特別是在進(jìn)行演練和實(shí)戰(zhàn)后沒有對(duì)預(yù)案實(shí)施的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而也就沒有及時(shí)對(duì)預(yù)案進(jìn)行修改。這些情況造成預(yù)案在客觀因素的變化過程中慢慢“貶值”。

2.7 重應(yīng)急響應(yīng)，輕危機(jī)防范

現(xiàn)代文明帶來的負(fù)效應(yīng)是人們對(duì)突發(fā)事件缺少警覺，面對(duì)意外事故的發(fā)生往往驚慌失措，導(dǎo)致并不大的災(zāi)情擴(kuò)大化。2006年5月8日，清華大學(xué)公共管理學(xué)院應(yīng)急管理課題組公布了《中國城市居民危機(jī)意識(shí)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查報(bào)告》，被調(diào)查者中，超過60%的人沒有接受過任何形式的危機(jī)應(yīng)對(duì)及生存急救方面的培訓(xùn)[11]。包括政府官員在內(nèi)的大部分公民缺少危機(jī)教育，導(dǎo)致危機(jī)意識(shí)缺乏，安全意識(shí)差，社會(huì)、組織、個(gè)人的自救與互救意識(shí)和能力弱。表現(xiàn)在：缺乏足夠的危機(jī)預(yù)防意識(shí)，無論是政府，還是公眾，都不肯在危機(jī)預(yù)防上下工夫，而是等到危機(jī)爆發(fā)時(shí)再匆忙應(yīng)戰(zhàn)，效果當(dāng)然不好。危機(jī)教育嚴(yán)重缺失，幾乎處于空白狀態(tài)。我國危機(jī)教育缺失的后果是極其嚴(yán)重的。例如，2003年11月25日莫斯科友誼大學(xué)學(xué)生宿舍發(fā)生火災(zāi)，中國留學(xué)生死亡11人，失蹤6人（已經(jīng)無法辨認(rèn)尸體），而鄰室的日本留學(xué)生卻無一人死亡，是很好的證明[12]。

3 解決我國森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案存在問題應(yīng)采取的主要措施

3.1 用科學(xué)的態(tài)度和方法編制預(yù)案

制訂森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案前要進(jìn)行實(shí)地勘察和調(diào)研。要堅(jiān)持要實(shí)不要虛、要真不要假、要細(xì)不要粗的原則，提前組織專人對(duì)所屬林區(qū)進(jìn)行實(shí)地勘察，了解民情、山情、社情、火情，多方征集、聽取有關(guān)部門和單位的意見，確保撲火預(yù)案具有較強(qiáng)的科學(xué)性和合理性[7]。包括查清重點(diǎn)地區(qū)的山情、林情和社情，確定重點(diǎn)火險(xiǎn)區(qū)；確定本地區(qū)內(nèi)威脅最大的火源情況，集中與分散情況，經(jīng)常發(fā)生火災(zāi)的地點(diǎn)；了解林區(qū)的氣象條件，特別是防火期的主要風(fēng)向以及現(xiàn)有的防火設(shè)施現(xiàn)狀。

此外，為了提高預(yù)案的可操作性和科學(xué)性，必須切實(shí)搞好調(diào)查研究工作。要對(duì)法律法規(guī)和現(xiàn)有預(yù)案進(jìn)行分析，如《中華人民共和國森林法》、《森林防火條例》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《國家處置重、特大森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》等。需要調(diào)研的現(xiàn)有預(yù)案主要有地方政府制訂的疏散預(yù)案、環(huán)境保護(hù)預(yù)案安全評(píng)價(jià)程序、風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)案、資金投入方案、互助協(xié)議等。同時(shí)，要進(jìn)行內(nèi)、外部資源和撲救能力分析、脆弱性分析和應(yīng)急預(yù)案發(fā)布前的評(píng)審。

3.2 森林火災(zāi)應(yīng)急結(jié)束后要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善預(yù)案

每一次森林火災(zāi)的發(fā)生，既包含導(dǎo)致失敗的根源，又孕育著獲得成功的種子。應(yīng)急結(jié)束后，政府除了處理善后外，還必須注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，因勢利導(dǎo)，以反思促改進(jìn)，變危機(jī)為機(jī)遇。對(duì)火災(zāi)發(fā)生的原因和相關(guān)預(yù)防、處理的全部措施進(jìn)行徹底、系統(tǒng)的調(diào)查；對(duì)應(yīng)急管理全過程進(jìn)行全面的評(píng)估，包括對(duì)預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處理、災(zāi)后恢復(fù)等各方面的評(píng)價(jià)，并要深刻剖析應(yīng)急管理工作中存在的問題，及時(shí)對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行修改和完善，使其更具可操作性；對(duì)應(yīng)急管理中存在的各種問題進(jìn)行綜合分類，分別提出整改措施，并責(zé)成有關(guān)部門逐項(xiàng)落實(shí)，從而提高今后對(duì)森林火災(zāi)的應(yīng)急管理能力。

3.3 加強(qiáng)宣傳教育，組織應(yīng)急培訓(xùn)和預(yù)案演練，提高公眾危機(jī)意識(shí)和防災(zāi)意識(shí)

大力開展森林防火應(yīng)急宣傳、教育、培訓(xùn)，推進(jìn)森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案的社會(huì)化。通過社區(qū)、單位、新聞媒體等各種組織和手段，開展以預(yù)防、避險(xiǎn)、自救、互救、減災(zāi)等為主要內(nèi)容的常識(shí)類、技能類、處置類的宣傳、教育和培訓(xùn)工作，不斷增強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)；開展森林防火指揮人員技術(shù)培訓(xùn)，以充分發(fā)揮森林火災(zāi)預(yù)測、預(yù)報(bào)或輔助決策系統(tǒng)的作用，實(shí)施林火管理，經(jīng)濟(jì)有效地使用撲火技術(shù)和裝備；開展預(yù)案演練，預(yù)案演練是完善預(yù)案、提高預(yù)案的科學(xué)性和可操作性的重要環(huán)節(jié)，可以根據(jù)本地區(qū)本單位的具體情況，既組織綜合型演練，又分別組織針對(duì)指揮機(jī)關(guān)和撲火隊(duì)伍的演練，也可以就通信、保障、運(yùn)輸?shù)确矫娼M織一些專項(xiàng)演練。

3.4 堅(jiān)持以人為本、安全第一的原則

森林火災(zāi)之所以引起人類的重視，歸根到底是因?yàn)樗＜叭祟惖纳婧桶l(fā)展。所以無論預(yù)防與撲救，都要堅(jiān)持以人為本、安全第一的原則。因此，在撲救森林火災(zāi)中要堅(jiān)持“救人先于救火”的原則和“三不打”原則，即深夜天黑不打、地形特別復(fù)雜的不打、老弱病殘和婦女兒童不參加打火。

3.5 有效落實(shí)預(yù)案

我國一直推行的森林防火行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任森林防火指揮部總指揮。但在實(shí)際當(dāng)中，有的地區(qū)在發(fā)生火災(zāi)后，到場指導(dǎo)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)卻代替下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)成了火場總指揮，處處發(fā)號(hào)施令，使真正了解情況的下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)只能靠邊站、盲目服從，這種現(xiàn)象在一定程度上制約了當(dāng)?shù)卦趽浠鹬笓]上的主觀能動(dòng)性。根據(jù)這些實(shí)際情況，我們認(rèn)為，各地在森林防火工作中要從嚴(yán)格執(zhí)行撲火預(yù)案的角度出發(fā)，切實(shí)理順指揮關(guān)系，建立良好的撲救工作機(jī)制。

3.6 要根據(jù)預(yù)案要求做好基礎(chǔ)工作

制訂和落實(shí)預(yù)案是一項(xiàng)全面、系統(tǒng)性的工作，涉及多部門、多層次、多方面，能否按照預(yù)案要求，打牢各項(xiàng)基礎(chǔ)，是全面檢驗(yàn)火災(zāi)處置能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)別地區(qū)在撲火時(shí)曾出現(xiàn)過前指機(jī)構(gòu)不健全、任務(wù)區(qū)分不明確、指揮工作混亂，已經(jīng)成立的指揮組、通信保障組、信息收集組、后勤保障組、宣傳報(bào)道組等機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，發(fā)揮不出應(yīng)有的作用。究其原因，一方面是由于不能有效落實(shí)預(yù)案；另一方面就是不能根據(jù)預(yù)案要求，扎實(shí)做好有關(guān)基礎(chǔ)性工作。為此，在預(yù)案制訂后，要根據(jù)預(yù)案要求，全面落實(shí)軟、硬件建設(shè)。從加強(qiáng)業(yè)務(wù)訓(xùn)練入手，全面提高指揮員、戰(zhàn)斗員的能力，不斷加強(qiáng)森林防火隊(duì)伍；從加大資金投入入手，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備和器材，打牢森林防火的物質(zhì)基礎(chǔ)；從加強(qiáng)制度建設(shè)入手，建立健全各項(xiàng)工作機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范森林防火工作秩序，提高工作水平；從加強(qiáng)預(yù)警預(yù)測入手，提高應(yīng)急反應(yīng)能力，努力實(shí)現(xiàn)“打早、打小、打了”。另外還應(yīng)加強(qiáng)森林火災(zāi)統(tǒng)計(jì)、分析和匯總工作。

3.7 加強(qiáng)公共信息的共享與溝通

促進(jìn)公共信息系統(tǒng)暢通需要對(duì)所有的信息進(jìn)行一元化的管理，配置信息官員，向媒體發(fā)布持續(xù)的信息，使公眾通過媒體了解政府信息，避免接受虛假或誤導(dǎo)性信息，樹立政府的形象。同時(shí)要做好通信系統(tǒng)的技術(shù)支撐和設(shè)備更新工作，促進(jìn)機(jī)構(gòu)間的協(xié)作和信息溝通。當(dāng)發(fā)生森林火災(zāi)時(shí)，及時(shí)、公開、透明地披露災(zāi)情信息，有助于公眾對(duì)政府的監(jiān)督，提高各級(jí)政府的災(zāi)害管理能力。同時(shí)，公眾了解森林火災(zāi)發(fā)生的過程，掌握一定的自我保護(hù)技能，也有利于增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)于預(yù)防災(zāi)害的心理、行動(dòng)和物質(zhì)方面的應(yīng)對(duì)能力。

3.8 強(qiáng)化政府的責(zé)任，建立應(yīng)對(duì)危機(jī)的常設(shè)機(jī)構(gòu)

學(xué)者萬軍和王軍[13]從政府的職能和社會(huì)角色出發(fā)認(rèn)為應(yīng)急管理是政府的行政活動(dòng)，政府在應(yīng)急管理中應(yīng)當(dāng)起到領(lǐng)導(dǎo)者的作用。雖然政府對(duì)歷次重大事故進(jìn)行了直接指揮，但由于沒有一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，臨時(shí)建立的機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)小組缺乏思想上和物質(zhì)方面的準(zhǔn)備，也缺少臨陣的經(jīng)驗(yàn)，使事故預(yù)防工作缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、連續(xù)性和長遠(yuǎn)性。歷史的教訓(xùn)證明，臨時(shí)機(jī)構(gòu)不僅投資巨大且極易造成混亂。因此，政府有必要成立應(yīng)急救援的專門機(jī)構(gòu)，并充分考慮與平時(shí)組織管理體制及與平時(shí)城市運(yùn)轉(zhuǎn)調(diào)度各指令系統(tǒng)的一致性[14]。

3.9 加快建立林火預(yù)測預(yù)報(bào)系統(tǒng)

森林火險(xiǎn)預(yù)報(bào)，就是根據(jù)天氣的變化、可燃物的干濕度及火源情況，預(yù)報(bào)林火發(fā)生的可能。林火預(yù)報(bào)一般可分為火險(xiǎn)天氣預(yù)報(bào)、林火發(fā)生預(yù)報(bào)（可燃物、火源）和火行為預(yù)報(bào)。適時(shí)預(yù)測森林火險(xiǎn)程度，對(duì)火災(zāi)發(fā)生和發(fā)展提前作出準(zhǔn)確的預(yù)報(bào)，不僅對(duì)及時(shí)采取有針對(duì)性的防范措施具有重要的指導(dǎo)意義，也是減少林火發(fā)生和火災(zāi)損失的有效途徑。目前我國僅僅開始了森林火險(xiǎn)天氣預(yù)報(bào)，要盡快建立林火預(yù)測預(yù)報(bào)系統(tǒng)，在森林防火期內(nèi)，定時(shí)發(fā)布全國重點(diǎn)林區(qū)森林火險(xiǎn)預(yù)報(bào)，發(fā)布區(qū)域性重大或特大森林火災(zāi)警報(bào)，每周和每月發(fā)布一次全國森林火險(xiǎn)趨勢預(yù)報(bào)，發(fā)布重點(diǎn)林區(qū)林火發(fā)生和火行為預(yù)報(bào)，盡早實(shí)現(xiàn)森林防火工作由經(jīng)驗(yàn)型向科學(xué)型的轉(zhuǎn)變[15]。

3.10 健全森林火災(zāi)撲救指揮輔助決策系統(tǒng)

（1）地理信息系統(tǒng)。綜合收集地形、水源、地表、道路、居民及建筑等與森林防火有關(guān)的地理信息，逐步建立地理信息數(shù)據(jù)庫，提高網(wǎng)管程度和利用率。

（2）氣象信息系統(tǒng)。及時(shí)掌握火災(zāi)發(fā)生地區(qū)現(xiàn)時(shí)和今后一段時(shí)期與森林火災(zāi)有關(guān)的云圖、風(fēng)向、濕度和溫度等氣象信息。

（3）森林資源信息系統(tǒng)。森林資源信息主要包括對(duì)火場、火勢有影響的信息和森林資源價(jià)值信息，包括森林種類、地表可燃物及森林資源價(jià)值。

（4）物資資源信息系統(tǒng)。用于森林防火的撲火設(shè)備、防護(hù)設(shè)備、通信設(shè)施、交通工具、后勤補(bǔ)給等物資、設(shè)備、后勤儲(chǔ)備情況，根據(jù)各地實(shí)際需要和財(cái)力狀況進(jìn)行裝備配置，加強(qiáng)管理和維護(hù)，以備戰(zhàn)時(shí)急需。

（5）人力資源信息系統(tǒng)。系統(tǒng)收集掌握人力資源相關(guān)的信息，發(fā)揮人的主觀能動(dòng)作用，用好“人”這一最主要的因素。主要包括：指揮人員、專業(yè)隊(duì)員、應(yīng)急力量、專家?guī)臁?/p>

（6）計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。綜合處理所有與森林防火有關(guān)信息，及時(shí)錄入、傳送、處理各類圖像和數(shù)據(jù)，做到數(shù)據(jù)處理數(shù)字化、業(yè)務(wù)辦公自動(dòng)化、信息使用最大化，實(shí)現(xiàn)各級(jí)森林防火指揮機(jī)構(gòu)之間的信息互訪、共享和交流。主要包括：中央處理控制中心、視頻指揮系統(tǒng)、定位跟蹤系統(tǒng)、林區(qū)瞭望監(jiān)測、火場分析預(yù)測。

3.11 完善支持附件

應(yīng)急預(yù)案或標(biāo)準(zhǔn)程序中可能列舉的支持附件和附圖表包括：通信系統(tǒng)，信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，警報(bào)系統(tǒng)分布及覆蓋范圍，技術(shù)參考（手冊、后果預(yù)測和評(píng)估模型及有關(guān)支持軟件等），專家名錄，重點(diǎn)火險(xiǎn)區(qū)登記表、分布圖，重、特大森林火災(zāi)影響范圍預(yù)測圖，重要防護(hù)目標(biāo)一覽表、分布圖，應(yīng)急機(jī)構(gòu)、人員通信聯(lián)絡(luò)一覽表，應(yīng)急裝備、設(shè)備（施）、物資一覽表，外部機(jī)構(gòu)通信聯(lián)絡(luò)一覽表，地形圖，戰(zhàn)術(shù)指揮圖，疏散路線圖，敝護(hù)及安置場所一覽表、分布圖，電視臺(tái)、廣播電臺(tái)等新聞媒體聯(lián)絡(luò)一覽表。

4 結(jié)束語

應(yīng)急預(yù)案是森林火災(zāi)應(yīng)急管理體系的重要組成部分，針對(duì)各種不同的緊急情況制訂有效的應(yīng)急預(yù)案不僅可以指導(dǎo)應(yīng)急人員的日常培訓(xùn)和演練,保證各種應(yīng)急資源處于良好的戰(zhàn)備狀態(tài),而且可以指導(dǎo)森林火災(zāi)救災(zāi)行動(dòng)按計(jì)劃有序進(jìn)行,防止因行動(dòng)組織不力或現(xiàn)場撲救工作的混亂而延誤救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng),實(shí)現(xiàn)降低損失的目的。因此，制訂科學(xué)的具有可操作性的森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，為政府和防火部門制定森林火災(zāi)防治政策及采取相應(yīng)技術(shù)措施提供借鑒和決策參考，促進(jìn)我國森林防火工作走向科學(xué)化、正規(guī)化和現(xiàn)代化，有效地保護(hù)我國森林資源，實(shí)現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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