徐從峰

(淮北市人民檢察院，安徽 淮北 235000)

人民監(jiān)督員制度的實證分析
——對淮北市兩級人民檢察院的調(diào)研報告

徐從峰

(淮北市人民檢察院，安徽 淮北 235000)

人民監(jiān)督員制度是中國特色社會主義檢察制度的創(chuàng)新和發(fā)展，對于發(fā)展社會主義民主政治具有積極的意義。但通過實證調(diào)研可知，其在法理基礎(chǔ)、選任、權(quán)力效力、履行職務(wù)的保障方面存在諸多問題，亟須從立法保障、改進(jìn)選任方法、制度保障、機構(gòu)保障等方面進(jìn)行完善。

人民監(jiān)督員;民眾監(jiān)督;制度保障

對檢察機關(guān)直接偵查的案件實行人民監(jiān)督員制度，目的就是要在檢察環(huán)節(jié)建立起有效的外部監(jiān)督機制，以保證辦案質(zhì)量和促進(jìn)檢察機關(guān)偵查水平的提高，從制度上保證檢察權(quán)，特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確行使。人民監(jiān)督員制度的實行，不僅體現(xiàn)了刑事訴訟程序中的民主監(jiān)督，創(chuàng)建了一條落實民主監(jiān)督的新途徑，而且有助于促進(jìn)檢察機關(guān)提高職務(wù)犯罪案件的查辦質(zhì)量，確保司法公正的實現(xiàn)。這項改革的長期貫徹落實，無疑能把檢察機關(guān)在查辦職務(wù)犯罪中決定逮捕、撤案和不起訴等工作置于人民監(jiān)督員的監(jiān)督之下，進(jìn)一步加強查辦職務(wù)犯罪的力度，保證辦案質(zhì)量的提高。故從這個意義上說，人民監(jiān)督員制度是中國特色社會主義檢察制度的創(chuàng)新和發(fā)展，是一項切合法治觀念、富于時代精神的制度探索，是我國特有的制度，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒。為了更加積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項改革，高檢院確定了10個省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行試點，此舉是檢察機關(guān)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)推進(jìn)訴訟民主的有益嘗試。

經(jīng)過近6年的試點運行，雖然人民監(jiān)督員制度還存在著不足和缺陷，但從其運行和實踐的效果來看，確實有利于人民群眾更加關(guān)注檢察工作，有利于在全社會實現(xiàn)公平與正義，使檢察工作更加符合現(xiàn)代司法制度科學(xué)化、規(guī)范化的主旨。試行人民監(jiān)督員制度，通過規(guī)范的程序?qū)z察機關(guān)的執(zhí)法活動置于人民群眾監(jiān)督之下，在保證檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)、不改變法定的刑事訴訟程序的前提下，增設(shè)一個傾聽人民群眾意見、接受人民群眾監(jiān)督的工作環(huán)節(jié)，把憲法和法律關(guān)于接受人民監(jiān)督的規(guī)定具體化和制度化，增強了辦案工作的透明度，順應(yīng)了訴訟民主的要求，是在司法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)人民直接參與國家事務(wù)管理的具體體現(xiàn);請人民來監(jiān)督公權(quán)行使，參與程序決定，能夠從根本上提高法律程序的公信力，鑄造法律權(quán)威，弘揚法治觀念，培養(yǎng)民眾的法律意識。因此，人民監(jiān)督員制度對于發(fā)展社會主義民主政治具有積極的意義。

一、淮北市施行人民監(jiān)督員制度的情況

從2004年10月1日起，淮北市院根據(jù)省院統(tǒng)一部署，組織開展了人民監(jiān)督員制度試點工作。市檢院成立了以檢察長任組長、市檢院其他領(lǐng)導(dǎo)任副組長的試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并將領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和人民監(jiān)督員辦公室設(shè)在法律政策研究室，配備了辦公室工作人員。近六年來，人民監(jiān)督員制度在強化外部監(jiān)督、防范違法辦案、促進(jìn)執(zhí)法公正等方面發(fā)揮了積極作用。

(一)首屆人民監(jiān)督員選任的基本情況

全市兩級檢察機關(guān)根據(jù)各級人大、政協(xié)組織和企事業(yè)單位的民主推薦，共選任人民監(jiān)督員27人，其中市院7人，區(qū)縣院各5人。在選任人員中，共有各級人大代表、政協(xié)委員18人，占總?cè)藬?shù)的2/3;中共黨員20人，占總?cè)藬?shù)的74%，民主黨派3人、無黨派人士4人，占總?cè)藬?shù)的26%;各級人大代表、政協(xié)委員占有較大比例，將人民監(jiān)督員制度與權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督和政協(xié)組織的民主監(jiān)督有機結(jié)合了起來，體現(xiàn)了人民監(jiān)督員制度作為一種社會監(jiān)督制度的核心內(nèi)涵。

在選任的27名人民監(jiān)督員中，國家機關(guān)各級領(lǐng)導(dǎo)干部10人(其中縣級干部1人)，一般工作人員3人，村(居)委會等基層組織人員3人，各類專業(yè)技術(shù)人員5人，國有企業(yè)工作人員4人，個私企業(yè)人員 2人，分別約占總?cè)藬?shù)的37%、11%、11%、19%、15%和7%;其中女性5人，占總?cè)藬?shù)的18%。監(jiān)督主體范圍廣泛，具有較強的代表性和社會公信力。全市檢察機關(guān)人民監(jiān)督員中，具有中專(高中)學(xué)歷的3人，?？茖W(xué)歷的6人，本科學(xué)歷的14人，研究生學(xué)歷的3人，具有博士學(xué)位的1人，分別約占總?cè)藬?shù)的11%、22%、52%、11%、4%，均具有較高的工作水平和一定的法律知識，公道正派，政治、文化素質(zhì)較高，具有較強的監(jiān)督能力。

(二)人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的基本情況和特點

據(jù)淮北市人民檢察院2004年10月至2009年12月職務(wù)犯罪案件人民監(jiān)督員監(jiān)督案件的統(tǒng)計報表顯示:試點工作開展以來，全市檢察機關(guān)對各類職務(wù)犯罪案件先后啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序30件33人，市院5件5人，濉溪縣院7件9人，杜集區(qū)院5件5人，相山區(qū)院9件10人，烈山區(qū)院4件4人。其中擬不起訴案件共18件20人，犯罪嫌疑人不服逮捕決定的4件6人，擬撤銷案件的5件5人，經(jīng)人民監(jiān)督員監(jiān)督，對案件維持檢察機關(guān)決定的24件27人，不同意檢察機關(guān)決定的1件1人。在監(jiān)督的“三類”案件中，擬不起訴案件為16件17人，犯罪嫌疑人不服逮捕決定的3件5人，擬撤銷案件的4件4人，擬不起訴案件占到了全部案件的2/3以上。案件類型以擬不起訴案件為主。在啟動人民監(jiān)督員程序的全部案件中，貪污賄賂案件13件14人，挪用公款案件4件4人，占到了全部案件的近80%。在監(jiān)督的案件中，有一些案件或因犯罪主體特殊、或因涉案金額巨大，社會影響較大，在人民監(jiān)督員監(jiān)督案件時討論激烈，也出現(xiàn)了一些分歧意見，由案件承辦人進(jìn)行深入細(xì)致的法理剖析和案情說明后，經(jīng)人民監(jiān)督員獨立評議和表決，最終維持了檢察機關(guān)的處理意見。在人民監(jiān)督員工作中，“三類案件”的監(jiān)督已基本走向健康發(fā)展的道路，“五種情形”的監(jiān)督與其相比，顯得較為滯后，仍停留在探索試行甚至是摸索階段，今后有待于進(jìn)一步加強。

二、人民監(jiān)督員制度存在的問題

一項新的制度的確立，必然會在具體操作過程中遇到各種各樣的問題，需要不斷完善和發(fā)展。人民監(jiān)督員制度試行以來，取得了一些成效，也受到了社會各屆廣泛的贊譽，但仍存在許多需要改進(jìn)之處。

(一)人民監(jiān)督員制度法理基礎(chǔ)薄弱

首先，作為一項制度創(chuàng)新，人民監(jiān)督員制度雖然符合憲法的原則和精神，但由于該制度運行過程中會對案件做出實體性和程序性處置，會對職務(wù)犯罪嫌疑人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因此該制度僅符合憲法的原則和精神，而在刑訴法等有關(guān)法律中沒有明確的規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。其次，“一切擁有權(quán)力的人，都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”。[1]人民監(jiān)督員享有法律賦予的權(quán)力，卻沒有配以相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，確是一大缺憾。再次，對人民監(jiān)督員利用職務(wù)上的便利貪污、受賄，因其不具備國家機關(guān)工作人員身份，如何處罰，《刑法》沒有明確規(guī)定。最后，沒有突出規(guī)定獨立發(fā)表意見權(quán)。不受個人意見之外的其他任何人影響或左右，只服從法律，檢察機關(guān)或檢察人員不得以職權(quán)或以其他理由相阻撓;人民監(jiān)督員對案件進(jìn)行獨立評議，就是要以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，充分發(fā)表自己的監(jiān)督意見，切實獨立履行監(jiān)督職責(zé)。法律作出于此有關(guān)的規(guī)定是至關(guān)重要的。

(二)人民監(jiān)督員的選任還不夠科學(xué)

一是人民監(jiān)督員制度是人民參與司法的一種重要形式，現(xiàn)行規(guī)定賦予人民監(jiān)督員一定權(quán)力，對案件會產(chǎn)生實體和程序上的后果，這就需要人民監(jiān)督員具有與履行職務(wù)相當(dāng)?shù)姆芍R素養(yǎng)，因而在選任人民監(jiān)督員時就必須解決選任標(biāo)準(zhǔn)是“專家型”還是“群眾型”的問題。“專家型”的選任標(biāo)準(zhǔn)雖然保證了業(yè)務(wù)素質(zhì)問題，但其代表性較差，體現(xiàn)不了人民監(jiān)督員在制度設(shè)計時的初衷，往往會使人民參與司法淪為少數(shù)人的權(quán)利;“群眾型”的選任標(biāo)準(zhǔn)，代表性較強，但職務(wù)犯罪案件專業(yè)性強，司法機關(guān)工作人員尚且需要不斷學(xué)習(xí)，對一些復(fù)雜的問題有時也感到不好把握，讓非專業(yè)的人民監(jiān)督員短時間內(nèi)達(dá)到監(jiān)督案件需要的法律素養(yǎng)是十分困難的。二是在人民監(jiān)督員的選任過程中，檢察機關(guān)始終握有主動權(quán)，無法回避自己選人來監(jiān)督的嫌疑。

(三)賦予人民監(jiān)督員的權(quán)力效力不明確

堅持以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩是我國司法的一項基本原則。人民監(jiān)督員由于其認(rèn)識能力的局限，發(fā)生認(rèn)識上的偏差在所難免。如果其決定有誤，誰有權(quán)通過何種途徑予以糾正卻是一個亟待解決的問題。應(yīng)當(dāng)對其作出明確規(guī)定。目前，對人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見賦予了較強的法律效力，即對逮捕、撤銷案件和不起訴三種職務(wù)犯罪案件提出監(jiān)督意見的，如果參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求上一級檢察機關(guān)復(fù)核，這種規(guī)定值得肯定。但因為最終決定權(quán)仍然在檢察機關(guān)，其制約性就顯得不夠充分。

(四)對人民監(jiān)督員履行職務(wù)的保障不足

首先，《規(guī)定(試行)》對此作了明確規(guī)定:“人民監(jiān)督員開展監(jiān)督工作所需經(jīng)費，應(yīng)當(dāng)在各級檢察機關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費中列支，納入財政預(yù)算，由同級財政核撥。對打擊報復(fù)或者阻礙人民監(jiān)督員履行職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)依法依紀(jì)追究責(zé)任。”經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)檢察機關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費普遍緊張，不在編的人民監(jiān)督員很難納入財政預(yù)算，如按此規(guī)定必然使檢察人員辦案經(jīng)費被擠占。經(jīng)費緊張致使檢察機關(guān)積極配合人民監(jiān)督員的可能性不大，因此必須充分保障人民監(jiān)督員職務(wù)活動的經(jīng)費。其次，人民監(jiān)督員對監(jiān)督案件的深入了解不夠。從現(xiàn)行監(jiān)督程序來看，人民監(jiān)督員主要是聽檢察機關(guān)案件承辦人對案件事實、證據(jù)、適用法律的情況匯報。不能保障人民監(jiān)督員對案件事實、證據(jù)、適用法律有一個全面客觀的了解，有可能影響到監(jiān)督效果。最后，“對打擊報復(fù)或者阻礙人民監(jiān)督員履行職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)依法依紀(jì)追究責(zé)任?！币勒招谭ǚ梁珓?wù)罪或治安處罰條例處罰相對人或嫌疑人，但刑法第277條規(guī)定是阻礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行公務(wù)行為，而人民監(jiān)督員不具有國家機關(guān)工作人員身份，這對恪守罪行法定原則的檢察機關(guān)來說，無疑是愛莫能助。存在這樣問題的原因在于一是高檢制定的規(guī)定在法律效力上畢竟低于全國人大常委會制定的法律，且限制人身自由的，只有法律才有權(quán)設(shè)定，高檢院也無權(quán)設(shè)定;二是人民監(jiān)督員不具備在編人員身份，同級財政行政機關(guān)可依法不予認(rèn)可。

三、對施行人民監(jiān)督員制度的建議

(一)立法保障

通過完善立法，提供法律依據(jù)是人民監(jiān)督員制度正確定位的關(guān)鍵，也是建設(shè)社會主義法治國家的根本要求。我國《憲法》第2條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)?！敝菂⒄⒆h政的前提。建議把“要保障人民監(jiān)督員享有充分的知情權(quán)”作為原則性的規(guī)定寫入《刑事訴訟法》，在立法方面應(yīng)當(dāng)明確。

(二)改進(jìn)選任方法

“失去民情支持的法律不可能成為活的法律?！盵2]公信性是人民監(jiān)督員監(jiān)督的基本屬性，而專業(yè)性與大眾性只是這個標(biāo)準(zhǔn)的兩個方面。對于選任對象，在建設(shè)法治國家的時代背景下，應(yīng)該進(jìn)一步增強人民監(jiān)督員的平民化，建立人民監(jiān)督員公示制，將人民監(jiān)督員的照片、姓名、單位、郵編、聯(lián)系電話、人民監(jiān)督員的權(quán)利及義務(wù)向人民群眾進(jìn)行公布，便于人民群眾聯(lián)系人民監(jiān)督員和監(jiān)督人民監(jiān)督員。讓人民群眾可以直接向人民監(jiān)督員反映自己的意見和建議，使人民監(jiān)督員可以直接聽取社會公眾的陳述，強化人民監(jiān)督員與社會公眾之間的聯(lián)系。對于人民監(jiān)督員的選任方式，應(yīng)由對人民檢察院行使監(jiān)督權(quán)的各級人大常委會獨立選任，由人大選任、管理和組織案件監(jiān)督，一是可以提高人民監(jiān)督員制度的公信力，二是有利于人大和人民監(jiān)督員對檢察工作監(jiān)督的銜接。最高檢曾經(jīng)就明確提出，人民監(jiān)督員的選任工作最終將完全獨立于檢察體系之外，這在試行的過程中應(yīng)當(dāng)大力推行，這樣做既有利于增強人民監(jiān)督員產(chǎn)生程序的嚴(yán)肅性，又有利于增強人民監(jiān)督員的公信力。

(三)制度保障

保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)，必須加快建立相關(guān)具體制度，細(xì)化各項具體要求和實施細(xì)則。在全面貫徹落實《規(guī)定》和《規(guī)則》的同時還亟需建立以下制度:

1．定期通報制度。檢察機關(guān)主動進(jìn)行有關(guān)情況的通報，是人民監(jiān)督員實現(xiàn)知情權(quán)的首要途徑。考慮到人民監(jiān)督員各自都有自己的工作，也從節(jié)約及保密的角度出發(fā)，可以采用書面方式，創(chuàng)辦《人民監(jiān)督員工作簡報》，每月送達(dá)各位人民監(jiān)督員。在“三類案件”方面，要通報本月內(nèi)查辦的職務(wù)犯罪案件中，有無犯罪嫌疑人提出不服逮捕的、有無擬撤銷和擬不起訴案件等，如果有，則要反映相關(guān)監(jiān)督情況。在“五種情形”方面，要通報本月反貪、瀆檢、控申等部門受案和立案案件的數(shù)量情況，對應(yīng)當(dāng)立案而檢察機關(guān)作不立案處理的，要及時向人民監(jiān)督員通報原因;要通報本月職務(wù)犯罪嫌疑人在押人員的訴訟階段、羈押時間和期限等信息;要通報本月查辦職務(wù)犯罪案件中搜查、扣押、凍結(jié)的時間、原因和過程;要通報本月是否有職務(wù)犯罪案件應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或不執(zhí)行刑事賠償決定的情況;要通報本月查辦職務(wù)犯罪案件中是否有辦案人員存在徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況。每月底可由一位人民監(jiān)督員在人民監(jiān)督員辦公室工作人員的陪同下，到檢察機關(guān)相關(guān)部門查閱了解職務(wù)犯罪案件的相關(guān)臺帳、檔案。

2．學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度。要建立人民監(jiān)督員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)機制，檢察機關(guān)可指派具有豐富辦案經(jīng)驗、較強理論和實踐水平的業(yè)務(wù)骨干，向人民監(jiān)督員具體講解檢察機關(guān)各業(yè)務(wù)部門的工作流程，介紹犯罪嫌疑人的權(quán)利、義務(wù)、羈押期限等，詳細(xì)講解檢察機關(guān)在辦案過程中應(yīng)當(dāng)遵守的各項規(guī)定等等，不斷提高人民監(jiān)督員素質(zhì)，增強履職意識和知情能力。檢察機關(guān)要經(jīng)常邀請人民監(jiān)督員就執(zhí)法和法律方面的問題進(jìn)行座談、探討，組織開展靈活多樣的活動，如開展視察、評議、執(zhí)法檢查、組織人民監(jiān)督員到外地檢察院參觀學(xué)習(xí)、深入發(fā)案單位進(jìn)行走訪調(diào)研等，讓人民監(jiān)督員全面系統(tǒng)地了解檢察機關(guān)的有關(guān)情況，在具體的實踐中不斷提高自己的監(jiān)督能力，增強人民監(jiān)督員發(fā)揮職能作用的積極性。

3．閱卷制度。允許人民監(jiān)督員查閱相關(guān)的案卷材料，是他們獲得案件信息最直接、最客觀的方式。對檢務(wù)公開的事項和內(nèi)容，要優(yōu)先向人民監(jiān)督員通報。必要時，可以請人民監(jiān)督員旁聽訊問、詢問，聽取有關(guān)人員陳述和律師的意見，利用收聽、收看訊問職務(wù)犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像，讓人民監(jiān)督員充分了解案情。只有充分保障人民監(jiān)督員獲取信息途徑的通暢和獲取信息方式的主動權(quán)，才能從根本上保障人民監(jiān)督員全面地掌握案件客觀事實和證據(jù)情況，作出公正的評議，以促進(jìn)監(jiān)督的有效進(jìn)行。同時，顯示出檢察機關(guān)真心接受人民監(jiān)督的決心，避免監(jiān)督的形式化。

(四)機構(gòu)保障

對人民監(jiān)督員辦公室的人員及設(shè)施配置，體現(xiàn)了對人民監(jiān)督員制度的重視程度，應(yīng)該對人民監(jiān)督員辦公室進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)，要充實力量，配齊人員，改善辦公條件，切實保證工作有得力人抓，事情有得力人辦。要充分發(fā)揮人民監(jiān)督員辦公室熟悉人民監(jiān)督員制度相關(guān)規(guī)定和信息靈便的優(yōu)勢，及時地向人民監(jiān)督員提供檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的各種信息。

[1][法]孟德斯鳩．論法的精神[M]．張雁深譯，北京:商務(wù)印書館，2006:102．

[2][美]伯爾曼．法律與革命——西方法律傳統(tǒng)的形成[M]．賀衛(wèi)方等譯，北京:中國大百科全書出版社，1993:845．

DF83

A

1003－2134(2010)05－0005－04

2010－07－10

最高人民檢察院課題“檢察權(quán)威研究”(GJ2010D02)

徐從峰(1956－)，男，安徽蚌埠人，淮北市人民檢察院檢察長。

責(zé)任編校 向東