孫 莉，張乾雷

(1．中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088;2．北京市第一中級人民法院，北京100022)

論我國礦產(chǎn)資源法律體系的完善
——以法的內(nèi)外部體系為視角

孫 莉1，張乾雷2

(1．中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088;2．北京市第一中級人民法院，北京100022)

依據(jù)法律體系系統(tǒng)性的標(biāo)準(zhǔn)，我國礦產(chǎn)資源法律體系存在效力等級不合理、事項(xiàng)內(nèi)容缺失、法律規(guī)范不銜接和可操作性不強(qiáng)等問題。運(yùn)用法的“外部體系”和“內(nèi)部體系”的理論，結(jié)合現(xiàn)實(shí)背景、立法宗旨和法律屬性，提出完善礦產(chǎn)資源法律體系要兼顧宏觀和微觀，要將制度的完善歸于相應(yīng)原則中。堅(jiān)持憲法原則——真正實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán);堅(jiān)持市場經(jīng)濟(jì)原則——完善礦業(yè)權(quán)制度;堅(jiān)持依法行政原則——強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控和服務(wù)職能;堅(jiān)持以人為本和可持續(xù)發(fā)展原則——維護(hù)生產(chǎn)安全和保護(hù)環(huán)境。

法的體系;國家所有權(quán);礦業(yè)權(quán);生產(chǎn)安全;環(huán)境保護(hù)

一、我國礦產(chǎn)資源法律體系存在的問題

(一)法律體系及其系統(tǒng)性

西方法學(xué)，尤其是大陸法系國家的法學(xué)，通常在兩種意義上使用法律體系(Legal System)這一概念:一是將法律體系視為法系，二是沿用羅馬法以來的公私二分的法律體系劃分方式，即將全部法律規(guī)范分為公法和私法兩大體系。當(dāng)代中國的法律體系理論來源于前蘇聯(lián)時(shí)期的法律體系理論，對法律體系的理解一般較狹窄，認(rèn)為法律體系即部門法體系，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個(gè)層次，憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個(gè)法律部門組成。

系統(tǒng)性是法律體系的一個(gè)本質(zhì)規(guī)定性。法律體系的系統(tǒng)性在一定程度上表現(xiàn)為法律體系的統(tǒng)一性。統(tǒng)一性是指法律體系在自身內(nèi)部存在多種差別和多樣性的基礎(chǔ)上所要求和實(shí)現(xiàn)的協(xié)調(diào)一致的統(tǒng)一性。它具體表現(xiàn)為體系內(nèi)的部門和部門之間、層次和層次之間、規(guī)范和規(guī)范之間，以及整體與部分、系統(tǒng)與要素之間的相互聯(lián)系、相互配合和相互制約。統(tǒng)一性是法律體系存在的前提和其正常功能發(fā)揮的保障，如果法律體系中的各個(gè)要素存在著眾多的沖突和矛盾，法律的作用和法律體系的功能是無法正常發(fā)揮的。

(二)我國礦產(chǎn)資源法律體系存在的問題

根據(jù)上述對法律體系的理解和部門法的分類，礦產(chǎn)資源法律體系的說法不合適。但由于“體系”一詞是指由若干事物構(gòu)成的一個(gè)相互聯(lián)系的有機(jī)整體，它和靜態(tài)意義上的“系統(tǒng)”概念相似。為了體現(xiàn)礦產(chǎn)資源法律規(guī)范的系統(tǒng)性，姑且用礦產(chǎn)資源法律體系一詞。

我國《礦產(chǎn)資源法》從1986的頒布，經(jīng)過1996年的修改，到目前形成了由憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件以及地方性法規(guī)、規(guī)章等組成的相對完備的法律體系，在礦產(chǎn)資源及資產(chǎn)管理中發(fā)揮了重大作用。但根據(jù)法律體系的系統(tǒng)性的標(biāo)準(zhǔn)，我國目前雖然形成了相對完備的礦產(chǎn)資源法律體系，但存在效力等級不合理、事項(xiàng)內(nèi)容有缺失、前法與后法、上位法與下位法、特別法與基本法不銜接、有關(guān)規(guī)定合法性、有效性、精細(xì)化程度不夠、穩(wěn)定性不強(qiáng)等問題。

二、完善我國礦產(chǎn)資源法律體系的思路

(一)現(xiàn)有完善礦產(chǎn)資源法律體系的研究視角

就礦產(chǎn)資源法律體系的完善，大多數(shù)學(xué)者和專家是從《礦產(chǎn)資源法》修改涉及的若干具體制度進(jìn)行研究。此外，還有從以下視角進(jìn)行探討的。

1．從《礦產(chǎn)資源法》的公法私法性質(zhì)進(jìn)行研究。要突破《礦產(chǎn)資源法》關(guān)于公法與私法合體的立法格局，將礦業(yè)法從礦產(chǎn)資源法中單列出來是必然趨勢。[1]我國《礦產(chǎn)資源法》的公法內(nèi)容尚可，私法內(nèi)容單薄。在本輪《礦產(chǎn)資源法》修改中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公法私法內(nèi)容并重的原則。[2]

2．從礦產(chǎn)資源所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)的雙重性質(zhì)進(jìn)行研究。以憲法第九條為基本立法根本，建立以民法為依據(jù)，以財(cái)產(chǎn)權(quán)物權(quán)管理為核心的礦業(yè)法(或礦產(chǎn)資源)體系和以行政法為依據(jù)，以社會管理為核心的資源保護(hù)法體系。在推進(jìn)礦產(chǎn)資源法修改的同時(shí)，著手起草國土資源保護(hù)法，或自然資源保護(hù)法。[3]

3．從《礦產(chǎn)資源法》的目標(biāo)和原則進(jìn)行研究。礦產(chǎn)資源法制建設(shè)的總目標(biāo)，是促進(jìn)礦產(chǎn)資源法律的現(xiàn)代化，達(dá)到鼓勵(lì)礦產(chǎn)勘查促進(jìn)礦業(yè)投資、保障資源產(chǎn)權(quán)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律實(shí)施效果。礦產(chǎn)資源法要具備國家主權(quán)原則、法權(quán)至上原則等12個(gè)原則要素。[4]

4．從地礦管理的角度進(jìn)行研究。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，地礦行政管理包括地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源與地質(zhì)環(huán)境的行政管理，三者各有特點(diǎn)又密切聯(lián)系。地質(zhì)勘查行政管理屬于產(chǎn)業(yè)類行政管理，礦產(chǎn)資源行政管理屬自然資源的資源性資產(chǎn)類行政管理，地質(zhì)環(huán)境行政管理屬社會類行政管理。[5]

5．綜合研究。從礦產(chǎn)資源立法的歷史繼承性、礦產(chǎn)資源立法的時(shí)代特征、礦產(chǎn)資源立法的憲法依據(jù)、礦產(chǎn)資源立法的礦業(yè)權(quán)之權(quán)利屬性等方面，為完善我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法進(jìn)行探討。[6]

(二)本文完善思路——法的“外部體系”和“內(nèi)部體系”的視角

1．法的“外部體系”與“內(nèi)部體系”的區(qū)分[7]

德國法學(xué)家拉倫茨認(rèn)為，法規(guī)范并非彼此無關(guān)的平行并存，其間有各種脈絡(luò)關(guān)聯(lián)。

法的“外部體系”，是指依形式邏輯的規(guī)則建構(gòu)之抽象、一般概念式的體系。此種體系將抽象程度較低的概念涵攝于“較高等”之下，最后可以將大量的法律素材歸結(jié)到少數(shù)“最高”概念上。此種體系不僅可以保障最大可能的概觀性，同時(shí)亦可保障法安定性，因?yàn)檫@種體系是“完整的”，于體系范疇內(nèi)，法律問題僅借邏輯的思考操作即可解決，它可以保障由之推演出來的所有結(jié)論，彼此不相矛盾，因此可以使法學(xué)具有——純粹科學(xué)之學(xué)術(shù)概念意義下的——“學(xué)術(shù)性”。其缺陷是，只要在此等體系界限內(nèi)，如何為適切評價(jià)的問題將被如何為適當(dāng)涵攝的問題所排斥，形式邏輯將取代目的論及法倫理學(xué)的地位。

法的“內(nèi)部體系”就是指法律的基本思想和原則之間的內(nèi)在聯(lián)系。法定規(guī)整各有其——作為立法者主導(dǎo)思想的——特定原則為基礎(chǔ)?！胺▊惱硇缘脑瓌t”，可以被描述為“在從事法律規(guī)范時(shí)指示方向的標(biāo)準(zhǔn)，依憑其固有的信服力，其可以正當(dāng)化法律性地決定”。作為“實(shí)質(zhì)的法律思想”，其系法理念在該歷史階段中的特殊表現(xiàn)，并借助立法及司法(特別是司法)而不斷具體化?！皟?nèi)部體系”絕非封閉的，而是一種“開放”的體系。作為“開放的”體系，它總是未完成的，也是不能完成的。因內(nèi)部體系不能將所有規(guī)范或規(guī)整集合成一體，其也是“不完全的”。

2．結(jié)合法的“外部體系”和“內(nèi)部體系”，做到將制度完善與政策、原則相連接

其實(shí)，礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的系統(tǒng)性不僅體現(xiàn)在法律之間、具體制度之間、效力等級之間的協(xié)調(diào)上，更體現(xiàn)在法律與政策、原則與制度之間的協(xié)調(diào)上。本文結(jié)合上述學(xué)者研究的視角，兼顧宏觀和微觀，整體和局部，結(jié)合深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的時(shí)代背景，合理利用和有效保護(hù)資源、保障生產(chǎn)安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)礦業(yè)秩序的礦產(chǎn)資源法的立法宗旨和目標(biāo)，以及公法私法兼具的礦產(chǎn)資源法的綜合調(diào)整的屬性，分析礦產(chǎn)資源法律體系應(yīng)完善的制度。如此寫作的主旨在于以理念、原則、目標(biāo)確定制度，以制度體現(xiàn)理念、落實(shí)原則、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

三、完善我國礦產(chǎn)資源法律體系的建議

(一)堅(jiān)持憲法原則——真正實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)

1．充分認(rèn)識礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的雙重屬性。礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)是我國礦產(chǎn)資源法律體系中最基本的法律制度，具有國家主權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙重屬性。國家主權(quán)屬于公共權(quán)力，是從社會公共利益出發(fā)，強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)資源的統(tǒng)一管理、維護(hù)社會主義的公有制度、強(qiáng)調(diào)資源和環(huán)境的可持續(xù)利用和保護(hù)，禁止侵占和破壞礦產(chǎn)資源。財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于民事權(quán)利，主要是由民法調(diào)整，強(qiáng)調(diào)保護(hù)民事權(quán)利，保障財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。

2．要理順各級國土資源主管部門的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一?，F(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》雖然規(guī)定了礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院代表國家行使對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。但國家作為一抽象主體，其財(cái)產(chǎn)權(quán)利由政府行使，而政府的代理機(jī)制，由于行業(yè)利益、地區(qū)利益和國家利益并不完全一致，加之高昂的代理成本，使國家所有權(quán)缺乏足夠的激勵(lì)和完善的監(jiān)督。缺乏對所有權(quán)包含的占有、使用、收益、處置的具體權(quán)責(zé)部門的明確授權(quán)，與現(xiàn)行的省以下國土資源管理部門以地方政府為主的管理體制不適應(yīng)。

3．保護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)就是要合理利用礦產(chǎn)資源?！暗V產(chǎn)資源法的一個(gè)立法原則在于鼓勵(lì)礦業(yè)權(quán)人實(shí)施綜合勘查、綜合評價(jià)、綜合開發(fā)合理利用礦產(chǎn)資源?！盵8]由于礦產(chǎn)資源法是調(diào)整礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的專項(xiàng)法，合理利用礦產(chǎn)資源是其基本立法宗旨，擔(dān)負(fù)著貫徹“開源節(jié)流并重、節(jié)約放在首位”方針不可推卸的責(zé)任。為了將資源合理利用真正管起來，必須建立資源合理利用的政策管理指標(biāo)體系。

4．完善稅費(fèi)計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)、分配機(jī)制及用途規(guī)定。目前，國家通過收取資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅的方式實(shí)現(xiàn)收益。有學(xué)者主張將資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅改為出讓金。名稱無關(guān)緊要，關(guān)鍵是要明確科學(xué)的計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)、合理的分配機(jī)制以及用途規(guī)定。特別是要做到開采反哺勘查，并且照顧到資源賦存地群眾的利益。西部地區(qū)的礦產(chǎn)資源稅改革試點(diǎn)亦體現(xiàn)于此。

(二)堅(jiān)持市場經(jīng)濟(jì)原則——完善礦業(yè)權(quán)制度

市場經(jīng)濟(jì)所要求的主體機(jī)制、權(quán)利機(jī)制、行為機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，許多都受到民法、商法基本法理的約束，那么法律名稱和調(diào)整范圍、法律中概念和具體規(guī)范、立法體例等都要求符合法理，做到有機(jī)地銜接。[9]《物權(quán)法》關(guān)于礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)屬性的原則規(guī)定，為礦業(yè)權(quán)制度在礦產(chǎn)資源法中的進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)提供了基本法上的依據(jù)。此外，對于反映市場經(jīng)濟(jì)共同規(guī)則和客觀規(guī)律的國外成熟的礦業(yè)權(quán)制度規(guī)范，應(yīng)吸收借鑒。

1．明確礦業(yè)權(quán)的屬性、定義。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深入，礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性越來越鮮明。明確礦業(yè)權(quán)的屬性有利于礦業(yè)權(quán)制度的設(shè)計(jì)和完善。此外，保留現(xiàn)行探礦權(quán)、采礦權(quán)分列格局，并對探礦權(quán)和采礦權(quán)進(jìn)行定義，明確其權(quán)能。

2．細(xì)化采礦權(quán)的取得條件。要淡化企業(yè)的所有制區(qū)別，體現(xiàn)各主體在市場中平等的法律地位和權(quán)益保護(hù)要求。應(yīng)區(qū)分礦業(yè)市場準(zhǔn)入與采礦權(quán)的關(guān)系。礦業(yè)權(quán)的取得應(yīng)該有具體的資質(zhì)條件要求:資金、技術(shù)、實(shí)施方案、資質(zhì)、監(jiān)督、處罰等具體條件。所取得的礦種、規(guī)模要與其具備的資質(zhì)條件相適應(yīng)。此外，要明確探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的條件和程序，保護(hù)探礦權(quán)人的利益。

3．礦業(yè)權(quán)登記。礦業(yè)權(quán)登記作為一種物權(quán)登記，應(yīng)與行政審批相區(qū)別，并將探礦許可證、采礦許可證改為探礦權(quán)證和采礦權(quán)證，發(fā)揮權(quán)屬證書和表彰私權(quán)的作用。對礦業(yè)權(quán)注銷登記進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，作為礦業(yè)權(quán)消滅的標(biāo)志。

4．強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)。應(yīng)明確礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓條件、轉(zhuǎn)讓方式，區(qū)分礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的生效與礦業(yè)權(quán)的變動(dòng)。要規(guī)范和培育市場，建立中介組織，加強(qiáng)行業(yè)管理，強(qiáng)化評估，形成行業(yè)自律和誠信的環(huán)境，規(guī)范礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)。

5．加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)保護(hù)?！坝袡?quán)利就有救濟(jì)”。礦業(yè)權(quán)是礦業(yè)法制的核心，法律給予礦業(yè)權(quán)的支撐，就是對礦業(yè)權(quán)的法律保護(hù)?，F(xiàn)行立法只注重用行政手段管理礦業(yè)忽視對礦業(yè)權(quán)人利益的保護(hù)，以罰代賠，必須健全民事責(zé)任制度。此外，法律要規(guī)定礦業(yè)權(quán)征收的條件、程序和補(bǔ)償條款。

(三)堅(jiān)持依法行政原則——強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控和服務(wù)職能

市場經(jīng)濟(jì)一方面要求建立強(qiáng)大的、獨(dú)立的、統(tǒng)一的現(xiàn)代國家保障法律體系的實(shí)施，同時(shí)又要求現(xiàn)代國家權(quán)力關(guān)系的制度化和權(quán)力行使的程序化有效制約公共權(quán)力的尋租。[10]與經(jīng)濟(jì)體制改革相伴而生的就是行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變。在市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的前提下，國土資源部門要樹立宏觀意識、大局意識和市場經(jīng)濟(jì)觀念、責(zé)任觀念，在從審批型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程中，要積極主動(dòng)從技術(shù)性管理向社會性、宏觀管理轉(zhuǎn)變、從具體項(xiàng)目管理向規(guī)范組織指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變。[11]

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對資源的管理主要的應(yīng)是實(shí)施宏觀調(diào)控，制訂規(guī)則規(guī)范、依法行政、強(qiáng)化監(jiān)督、有效服務(wù)。一是加強(qiáng)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃方面的立法。二是加強(qiáng)礦業(yè)稅收和礦業(yè)金融方面立法。三是進(jìn)行地質(zhì)調(diào)查方面的立法。地質(zhì)調(diào)查是礦產(chǎn)資源勘查的前身。大多數(shù)國家地質(zhì)調(diào)查的功能都是為土地利用規(guī)劃和礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)提供基礎(chǔ)信息。四是完善礦業(yè)權(quán)分級分類出讓制度。五是要明確社會性查閱、復(fù)制和利用地質(zhì)資料的相關(guān)規(guī)定，明確界定國家、省級館藏地質(zhì)資料的服務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式。

(四)堅(jiān)持以人為本和可持續(xù)發(fā)展原則——維護(hù)礦山生產(chǎn)安全和保護(hù)環(huán)境

礦山環(huán)境與安全是礦業(yè)活動(dòng)中后來被重視的問題，一般國家都是專門立法。1872年美國《礦業(yè)法》蘊(yùn)含的基本管理思想和方針是，確保環(huán)境可靠的礦產(chǎn)資源開發(fā)，確保安全生產(chǎn)，保護(hù)環(huán)境，為美國人民謀利益。[12]在經(jīng)濟(jì)立法重于一切，甚至壓倒一切的立法思路之下，立法演變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的影子，這種“單向度的立法”，使社會人也都成了單向的“經(jīng)濟(jì)人”，忽視了立法的首要價(jià)值目標(biāo)在于為普通社會人的人權(quán)與權(quán)利提供法律保障。[13]

我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》對礦山安全和健康的法律規(guī)定是空白的，更沒有關(guān)于違反相應(yīng)規(guī)定的法律制裁，對環(huán)境保護(hù)幾乎沒有規(guī)定。

礦山生產(chǎn)安全雖然有專項(xiàng)法律和部門監(jiān)督管理，但是“礦難刑責(zé)國土人”一定程度上反映了現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律的規(guī)定有疏漏之處，應(yīng)該對礦業(yè)權(quán)橫向相連，縱向重疊等問題采取必要的安全隔離措施。

環(huán)境保護(hù)是礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)過程中負(fù)擔(dān)的重要義務(wù)。礦法修改應(yīng)該在環(huán)保法的框架下，進(jìn)行規(guī)定。此外，雖然國土資源部制定了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，但由于礦山環(huán)境管理工作涉及多部法律的銜接和部門的協(xié)調(diào)融合，需要制定行政法規(guī)予以規(guī)范。要建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度。形成生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境付費(fèi)機(jī)制，逐步使資源性企業(yè)合理地負(fù)擔(dān)其資源開發(fā)過程中實(shí)際發(fā)生的各種成本，形成資源“完全成本價(jià)格”。

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D922．62

A

1003－2134(2010)05－0061－04

2010－09－10

孫莉(1981－)，女，安徽阜陽人，中國政法大學(xué)博士生;張乾雷(1982－)，男，安徽阜陽人，北京市第一中級人民法院法官。

責(zé)任編校 向東