邢振江

(忻州師范學(xué)院政史系,山西忻州034000)

政府工具及其選擇＊

邢振江

(忻州師范學(xué)院政史系,山西忻州034000)

政府工具是政府在一定的環(huán)境條件下,為提高政府能力,改善政府績效和管理水平,管理國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù),達(dá)成既定目標(biāo),采用的具體手段、技術(shù)和方式。在闡述政府工具基本概念的基礎(chǔ)上,對政府工具進(jìn)行多維度的分析,以期為政府工具的正確選擇提供借鑒。

政府工具;研究意義;有效選擇

政府工具研究是行政管理學(xué)理論、實(shí)踐研究領(lǐng)域的新的重大課題,引進(jìn)新的政府工具或新的管理技術(shù)有利于改進(jìn)政府管理方式,轉(zhuǎn)變政府職能。本文在闡述政府工具基本概念的基礎(chǔ)上,對政府選擇進(jìn)行多視角的分析,最后重點(diǎn)對政府工具的選擇進(jìn)行分析和探討。

一、政府工具的界定及其多維度分析

政府工具是政府在一定的環(huán)境條件下,為提高政府能力,改善政府績效和政府管理水平,管理國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù),達(dá)成既定目標(biāo),采用的具體手段、技術(shù)和方式。政府工具包括管制類工具、經(jīng)濟(jì)類工具和信息類工具三大類①。管制類工具是政府為達(dá)到既定管理目標(biāo)而依據(jù)法律或行政法規(guī)、行政規(guī)章,強(qiáng)制要求行政相對方履行一定的義務(wù)。管制類工具有利于快速有效的達(dá)成決策目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)類工具指的是政府通過稅收、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)措施誘導(dǎo)相對人,使相對人主動(dòng)采取政府期望的行為,達(dá)到政府管理目標(biāo)的手段。經(jīng)濟(jì)類工具是一類具有激勵(lì)性、引導(dǎo)性、自治性的工具。信息類工具是指政府通過報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等形式與民眾積極溝通,加強(qiáng)政策宣傳,使民眾了解政策的目的、意義和內(nèi)容,從而獲得民眾支持的一類工具。

通過政府工具的研究,有助于人們將零散的政府工具知識(shí)串聯(lián)起來,并形成系統(tǒng),加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)各個(gè)要素之間的對比和聯(lián)系,深入把握政府工具的基本概念和基本原理,同時(shí)又可以進(jìn)一步完善行政管理學(xué)的內(nèi)容和學(xué)科體系,開辟新的研究領(lǐng)域和研究方法。同時(shí),理論研究又可以指導(dǎo)我國行政管理的實(shí)踐,提高政府對管制類工具、經(jīng)濟(jì)類工具和信息類工具的選擇和利用水平,推動(dòng)政府加快行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的步伐。對政府工具進(jìn)行多視角的分析,主要根據(jù)薩拉蒙提出的四個(gè)分析維度進(jìn)行,[3]即:強(qiáng)制性程度、直接性程度、自治性程度和可見性程度:

(一)強(qiáng)制性程度

強(qiáng)制性程度指的是政府工具對行政管理對象行為的約束和規(guī)制,政府工具在強(qiáng)制性程度上具有很大的差異性。如公共信息屬于強(qiáng)制性最低的政府工具,不要求管理對象完全服從,民眾可以自由選擇自己的行為。而對破壞社會(huì)和市場秩序的行為進(jìn)行的規(guī)制和懲罰則屬于強(qiáng)制性較強(qiáng)一類的,目的是維護(hù)政府管理的權(quán)威性,預(yù)防和制止混亂局面的產(chǎn)生,高效達(dá)成政府的目標(biāo)。政府治理工具的強(qiáng)制性越強(qiáng),有效性越高,就越容易實(shí)現(xiàn)再分配,因此公平性就強(qiáng)。但是由于政府要同時(shí)面臨無數(shù)個(gè)體,因此會(huì)給政府的管理造成很大的困難,同樣治理工具成本也會(huì)很高,適應(yīng)環(huán)境的能力很差[2]。

(二)直接性程度

直接性程度指為社會(huì)提供的服務(wù)是否是政府直接進(jìn)行的。由于市場失靈的存在,使公共服務(wù)、公共產(chǎn)品很難完全由市場直接提供,很多公共產(chǎn)品是需要政府直接提供以彌補(bǔ)市場的缺陷;有一部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有有限的非競爭性或有限的非排他性,如教育、政府興建的公園、擁擠的公路等都屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給,在理論上應(yīng)采取政府和市場共同分擔(dān)的原則,此時(shí)政府是間接提供公共服務(wù)的。

間接的政府工具可以讓公民在眾多的公共服務(wù)提供者中自由選擇,有利于引進(jìn)競爭機(jī)制,提高公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量。但正是因?yàn)樘峁┲黧w的復(fù)雜性,也對政府的管理帶來挑戰(zhàn),相應(yīng)帶來許多問題。因此對政府管理而言,直接性強(qiáng)的政府工具更受歡迎。

(三)自治性程度

自治性指的是某一政府工具為公眾提供服務(wù)的過程中,發(fā)揮主體作用的是政府機(jī)構(gòu)還是市場。如果一項(xiàng)服務(wù)不是由市場而是由政府機(jī)構(gòu)提供,該政府工具的自治性程度就比較低,反之,如果政府工具利用非政府機(jī)構(gòu)來提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品,那么這種政府工具的自治性成度就較高。自治性程度較高的政府治理工具效率較高,適應(yīng)性較高,但是公平性和有效性都較差。相反,那些自治性程度較低的治理工具,則在公平性和有效性方面較高,而在效率、適應(yīng)性方面較差。[2]

(四)可見性程度

第四個(gè)重要的分析維度是工具的可見性,它描述的是工具所需要的資源能否進(jìn)入一般的政策辯論過程,特別是能否在預(yù)算過程中反映[2]。如果行政過程中花費(fèi)的人力、物力和財(cái)力以及最終的行政活動(dòng)的效益都能夠用具體的數(shù)據(jù)進(jìn)行測算,能夠通過表格的形式清晰的反映出來,這類政府工具就屬于可見性程度較強(qiáng)的。也正是因?yàn)檫@類政府工具的投入產(chǎn)出容易測算和把握,使之更容易處理分配和發(fā)展的關(guān)系,更容易受到公眾的贊同和支持,但是相應(yīng)帶來的問題是行政部門和行政人員的責(zé)任和績效也更加明確。

二、政府工具的選擇標(biāo)準(zhǔn)

政府工具的選擇標(biāo)準(zhǔn)有很多,本文將其選擇標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)如下:

(一)有效性

政府采用什么樣的政府工具,最終目的都是為了管理國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù),達(dá)成既定目標(biāo)。盡管有的政府工具很先進(jìn)、很時(shí)髦,但是如果不能達(dá)成政府對社會(huì)的管理目標(biāo),收不到應(yīng)有的社會(huì)效益,那么即使它花費(fèi)的成本很少,單位時(shí)間內(nèi)的效率再高,該行政行為也沒有太大的意義,甚至還會(huì)起副作用。按照這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)評估,政府工具好壞無疑是根據(jù)它能否有效地管理國家事務(wù)、社會(huì)事務(wù),達(dá)到政府的預(yù)定目的。

(二)兼顧性

政府工具必須兼顧效率和公平,在效率和公平之間尋求平衡。效率是投入盡可能少的時(shí)間、成本達(dá)到產(chǎn)出的最大化,關(guān)注成本收益的比率。根據(jù)效率標(biāo)準(zhǔn),政府工具的優(yōu)劣就是要看其在單位時(shí)間內(nèi)對資源的消耗是否最小化,最終給社會(huì)提供的產(chǎn)出是否達(dá)到最大化。而政府工具的成本不僅僅包括政府的直接成本,即政府運(yùn)用工具完成公共行動(dòng)的成本,還包括其行動(dòng)對象為接受公共服務(wù)或管制所需要付出的代價(jià)[2]。

公平性是指接受公共服務(wù)的管理相對方的公正性,其關(guān)心的主要問題是公共服務(wù)的接受者是否都受到公平的待遇,尤其是社會(huì)上的弱勢群體是否能夠享受到更多的服務(wù)。因此政府工具要符合公平性原則,促進(jìn)公共服務(wù)、社會(huì)收益能夠在社會(huì)公眾之間按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行均勻分配,同時(shí)也要對弱勢群體、落后地區(qū)進(jìn)行輔助,促進(jìn)社會(huì)的均衡發(fā)展。政府的公平性標(biāo)準(zhǔn)很重要,它可以促進(jìn)社會(huì)不同地區(qū)、不同行業(yè)和不同的組織與個(gè)人之間均衡發(fā)展,縮小差距,緩和社會(huì)矛盾,有利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

政府工具的選擇要在效率和公平之間尋求平衡,兼顧效率和公平,既要考慮如何使經(jīng)濟(jì)蛋糕變大,又要考慮如何公平分配經(jīng)濟(jì)蛋糕。那種為追求效率而犧牲公平的做法或?yàn)閺?qiáng)調(diào)公平而忽略效率的做法都是不正確的。

(三)操作性

政府工具作為一種管理的手段、方式和方法,最終要靠眾多的行政人員去執(zhí)行。當(dāng)前,我國行政人員素質(zhì)高低不等,文化水平、敬業(yè)精神也各不相同,而復(fù)雜、繁瑣、難于操作的政府工具的推廣往往需要操作人員具備良好的知識(shí)水平和素質(zhì),對一般的行政人員來說,這是一項(xiàng)高難度的任務(wù)。即使通過大面積的培訓(xùn),也難以保證所有人員都能掌握,難以保證所有人員都能夠盡心盡力的執(zhí)行。因此,政府工具易操作性為一項(xiàng)重要的標(biāo)準(zhǔn)。

(四)支持性

選擇某項(xiàng)政府工具,采取某一行政行為不能局限在行政系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行考量,要有戰(zhàn)略的、全局的、系統(tǒng)的眼光,分析系統(tǒng)外的行政環(huán)境對該政府工具的認(rèn)識(shí)。如果某一政府工具的采用可能會(huì)損害一部分甚至一大部分人的利益,形成強(qiáng)烈的反彈,繼而嚴(yán)重影響政府的公信力,那么這項(xiàng)政府工具無疑是不能采用的。同樣,一項(xiàng)政府工具盡管得到政府內(nèi)部、政府外部眾多的利益群體的贊同與支持,但是它卻違背我國的立法精神甚至可能違法違憲,那么政府同樣不能選擇它。因此,衡量某一政府工具的優(yōu)劣,除了效益、效率、公平和可操作性之外,還有一項(xiàng)很重要的標(biāo)準(zhǔn),那就是環(huán)境的支持,包括法律環(huán)境、政治環(huán)境甚至是經(jīng)濟(jì)環(huán)境和自然環(huán)境。在當(dāng)前,我國強(qiáng)調(diào)樹立科學(xué)發(fā)展觀,強(qiáng)調(diào)人與自然和諧發(fā)展,提倡環(huán)境保護(hù),發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì),開展節(jié)能減排活動(dòng),對自然環(huán)境的重視已經(jīng)提到了一個(gè)空前的高度,那些污染環(huán)境的政府工具盡管具備效率、效益和公平性,甚至簡單、易操作,但是卻得不到社會(huì)的支持。

三、選擇政府工具時(shí)需注意的幾個(gè)問題

要對政府工具進(jìn)行有效的選擇,發(fā)揮政府工具應(yīng)有的效用,應(yīng)注意以下幾個(gè)問題:

第一,政府工具的選擇要考慮行政人員、行政相對方和具體的行政條件和環(huán)境。不同的政府工具具有不同的特點(diǎn)和使用對象,沒用任何一種政府工具是萬能的,也沒有一項(xiàng)政府工具是適用于所有情況的,因此,在選擇政府工具時(shí),一定要充分運(yùn)用權(quán)變理論,學(xué)會(huì)根據(jù)具體的條件進(jìn)行具體分析。尤其是我們在引進(jìn)國外先進(jìn)的治理理念和政府工具的過程中,不能照抄照搬,一定要結(jié)合我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)等因素,創(chuàng)造性地進(jìn)行改良和組合,使之能夠真正發(fā)揮作用,達(dá)到政府的預(yù)期目標(biāo)。

第二,政府工具的選擇離不開對各個(gè)政府工具的分析研究。在選擇政府工具的過程中,除了要考慮行政人員、行政相對方和具體的行政條件和環(huán)境等因素外,還應(yīng)當(dāng)對政府工具本身進(jìn)行認(rèn)真仔細(xì)的研究,詳細(xì)分析每一個(gè)政府工具的優(yōu)缺點(diǎn)及其使用的情景,比較各個(gè)政府工具的屬性和特點(diǎn),綜合考慮既定環(huán)境下選擇某一政府工具的后果,在利弊得失之間進(jìn)行權(quán)衡,尤其應(yīng)當(dāng)注意的是政府工具的操作性和環(huán)境的支持度問題。

第三,政府工具的選擇需要制定多種方案。在選擇政府工具的過程中,除了要考慮行政人員、行政相對方和具體的行政條件和環(huán)境等因素以及政府工具本身之外,還需要靈活運(yùn)用彈性原理,對行政管理過程進(jìn)行預(yù)測,把握某一選擇方案的發(fā)展趨勢,對可能出現(xiàn)的突發(fā)事件超前制定應(yīng)對方案,對政府工具的運(yùn)用可能出現(xiàn)的意外情況甚至是負(fù)面影響也應(yīng)當(dāng)制定預(yù)案,確保政府工具選擇的有效性。

第四,建立政府工具有效運(yùn)行的保障機(jī)制。政府工具的選擇和使用離不開行政主體,也離不開行政權(quán)力,需要行政主體依法正確合理的運(yùn)用行政權(quán)力去發(fā)揮政府工具的功效。由于我國正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期,法制建設(shè)尚不夠完善,市場經(jīng)濟(jì)還不夠成熟,行政組織及其工作人員在運(yùn)用行政權(quán)力的過程中存在很多不合理、不合法甚至違法亂紀(jì)的現(xiàn)象。有利益的地方爭相監(jiān)管,越權(quán)越位,沒有利益的地方互相推諉,甚至出現(xiàn)了大量的索賄、貪污等犯罪問題,這些都會(huì)嚴(yán)重影響政府工具的有效選擇。從根本上來說,還是我國政府缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制和制約機(jī)制,致使行政主體在運(yùn)用行政權(quán)力開展行政行為的過程中偏離了公共利益和公共服務(wù)這一目的,嚴(yán)重影響了政府工具的功效和性質(zhì)。因此,政府工具的選擇和利用急需一套切實(shí)可行的保障機(jī)制,對行政主體、行政權(quán)力進(jìn)行必要的限制,建立完備的監(jiān)督約束機(jī)制。人大、司法、監(jiān)察等官方監(jiān)督機(jī)制和新聞輿論、民眾等民間監(jiān)督機(jī)制有機(jī)結(jié)合,在保證行政組織良性發(fā)展的同時(shí)也有利于保障政府工具發(fā)揮其有效的作用。

總之,我國目前處于改革發(fā)展的攻堅(jiān)階段,行政管理體制的改革是改革的重要內(nèi)容之一,對政府工具的引進(jìn)、研究和選擇勢必將推動(dòng)我國行政管理體制改革,促進(jìn)我國服務(wù)型政府的構(gòu)建,維護(hù)公共利益,改進(jìn)政府的管理方式,提高行政組織的績效。

[1]余瑤.當(dāng)代中國政府工具選擇芻議[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào),2006(4).

[2]盧霞.政府工具研究的新進(jìn)展[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào),2005(2).

[3]Lester·M·Salamon1Tools of Government:A Guide to the New Governance[M].Oxford,New York:Oxford University Press,2002.

Abstract:The government tool is the concrete means,techniques and methods the government use under certain conditions to heighten its ability,imp rove itsachievements and management,manage state and social affairs so as to achieve certain purposes.This article gives a brief introduction and summary of the basic concep ts,analyzes the government tool from different aspects in order to offer reference for the government to co rrectly choose its tool.

Key words:government tool;research significance;effective choice

[責(zé)任編輯 楊 敏]

On the Governmen t Tool and Its Choice in Use

XING Zhen-jiang
(School of Politics and Histo ry,Xinzhou Teachers College,Xinzhou 034000,China)

D63

A

1009-1734(2010)05-0053-04

2010-08-20

邢振江,講師,碩士,從事行政管理研究。