蔣 政

(樂山師范學(xué)院政法學(xué)院,四川樂山614004)

村民自治的中層參與制度建設(shè)＊

蔣 政

(樂山師范學(xué)院政法學(xué)院,四川樂山614004)

選舉是民主制度的基礎(chǔ)而非全部,但是目前我國(guó)的村民自治對(duì)選舉之外的其他中層參與制度關(guān)注不足。由于我國(guó)農(nóng)民處在一種“社會(huì)化小農(nóng)”的階段上,其政治參與具有被動(dòng)、資源不足、非專業(yè)性和懷疑性特征,中層參與制度的缺失必定會(huì)使村民自治的實(shí)際效果大打折扣。要加強(qiáng)中層參與制度的建設(shè):村干部應(yīng)當(dāng)主動(dòng)溝通、引入中立第三方支持機(jī)制、政府加大資源投入、降低農(nóng)民參與村政的門檻,以便使農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)有序有效的政治參與。

村民自治;“社會(huì)化小農(nóng)”;中層參與制度;有序參與

村民自治是村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù),包含民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督“四個(gè)民主”。但目前無(wú)論理論界還是實(shí)務(wù)界,村民自治的焦點(diǎn)都被集中在了民主選舉上。選舉一般被視為現(xiàn)代民主的核心部分。但是在廣義上,可以看到,現(xiàn)代民主應(yīng)當(dāng)是群眾對(duì)于涉及公共利益和負(fù)擔(dān)的事務(wù)的自愿參與。選舉只是參與的一種形式、一個(gè)方面,盡管它的重要性不容置疑。如果在選舉之后,群眾就難以參與公共生活,那么這種民主肯定是殘缺不全的,選舉本身也可能被架空。美國(guó)思想家胡克(Sidney Hook,1902～1989)指出,民主首要的要素是“被統(tǒng)治者積極參與政府的工作過(guò)程”;他把政治參與看成是“對(duì)各項(xiàng)公共政策作自由的討論和商議,并在執(zhí)行通過(guò)民主程序所達(dá)成的各項(xiàng)委托時(shí)進(jìn)行自愿的合作”。胡克把“自愿合作”看成是民主社會(huì)的主要特征,突出了參與的重要性[1](P491)。參與應(yīng)當(dāng)是盡可能全方位的,包括但不限于選舉。當(dāng)前村民自治中層參與制度的缺失使得選舉的意義大打折扣,哪怕這種選舉是真正的、民主的和競(jìng)爭(zhēng)性的選舉。

一

首先,應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)當(dāng)代的中國(guó)農(nóng)民。建國(guó)60多年、改革開放30多年,仍然把中國(guó)農(nóng)民看成傳統(tǒng)的“臣民”無(wú)疑是刻舟求劍;但是如果把中國(guó)農(nóng)民看成成熟的現(xiàn)代公民,也未免過(guò)于超前。如果堅(jiān)持前面一種觀點(diǎn),鄉(xiāng)村治理的主張當(dāng)然就會(huì)偏向于所謂的“文化重建”,企圖恢復(fù)幻想中的田園牧歌;如果堅(jiān)持后面一種觀點(diǎn),鄉(xiāng)村治理的主張就會(huì)偏向于照搬西方的政治模式。事實(shí)上,我國(guó)官方的鄉(xiāng)村治理模式,多多少少是歸屬于這一類的。有學(xué)者提出中國(guó)農(nóng)民目前是一種“社會(huì)化小農(nóng)”,即在某種程度上卷入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),因此在某種程度上具備了現(xiàn)代政治觀念的農(nóng)民,但是小農(nóng)的固有特征并沒有被消除[2]?！吧鐣?huì)化小農(nóng)”階段上的農(nóng)民,對(duì)于市場(chǎng)和政府的態(tài)度都是二重化的,即又依賴又懷疑(甚至是敵視);他們對(duì)自己的態(tài)度也是二重化的,即又獨(dú)立又無(wú)力自我治理。因此,處于“社會(huì)化小農(nóng)”階段上的農(nóng)村治理方略必然具有很大的特殊性。鄉(xiāng)村治理比較成功的韓國(guó)和日本,經(jīng)濟(jì)文化都有很大的相似性,但是鄉(xiāng)村治理模式卻有很大的不同,即是明證。同時(shí)我們也應(yīng)看到,日韓兩國(guó)鄉(xiāng)村治理過(guò)程中,政府和民間組織都發(fā)揮了很大的作用卻是毋庸置疑的,盡管學(xué)術(shù)界對(duì)政府的這種作用褒貶不一。當(dāng)前農(nóng)民的政治參與具有過(guò)渡性的特征,主要表現(xiàn)在:

第一,政治參與的被動(dòng)性。即只要問(wèn)題不嚴(yán)重到一定程度(嚴(yán)重威脅自己的利益),農(nóng)民通常不愿意采取實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)參與政治。與參與的被動(dòng)性互為表里的是參與的淺表性。表面上看,農(nóng)民有時(shí)候也在茶余飯后發(fā)表自己對(duì)于村莊政治的看法,但是發(fā)表這樣的看法以不承擔(dān)責(zé)任,不產(chǎn)生實(shí)際后果為限。這種參與的淺表性,有的學(xué)者歸因于農(nóng)民在信息獲取上的困難[3]。筆者認(rèn)為,農(nóng)民獲取信息困難是事實(shí),但是參與淺表性問(wèn)題的根本原因還在于參與的被動(dòng)性。事實(shí)上,只要農(nóng)民愿意去獲取某些信息,他是可以做到的。但是很多時(shí)候他不愿意去獲取。例如,有學(xué)者詢問(wèn)農(nóng)民看《新聞聯(lián)播》的頻度,以此來(lái)測(cè)量農(nóng)民的政治參與深度。但是問(wèn)題在于,經(jīng)常收看《新聞聯(lián)播》是絕大多數(shù)農(nóng)民幾乎不需要額外耗費(fèi)信息獲取成本就可以做到的,但是為什么大多數(shù)農(nóng)民不看呢?由此,農(nóng)民收看《新聞聯(lián)播》的頻度究竟是作為測(cè)量其政治參與深度還是測(cè)量其政治參與主動(dòng)性的指標(biāo)就不無(wú)疑問(wèn)了。依筆者淺見,農(nóng)民政治參與的首要特征還是在于其被動(dòng)性,是“事不關(guān)己,高高掛起”的傳統(tǒng)小農(nóng)心態(tài)的殘余反映。如果農(nóng)民可以深刻地觀察到很多“事”其實(shí)是間接地“關(guān)己”的,那么他就不再是小農(nóng),而是現(xiàn)代的公民了。

第二,政治參與資源的有限性。與農(nóng)民當(dāng)前的收入相適應(yīng),也與農(nóng)民對(duì)村莊政治活動(dòng)收益預(yù)期相適應(yīng),農(nóng)民愿意投入到政治參與中去的資源(金錢、時(shí)間和人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò))都是有限的。由于機(jī)會(huì)成本比較收益的制約,農(nóng)民更愿意把自己的資源用于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。筆者接觸了不少村民,只要問(wèn)起他們對(duì)村莊政治參與情況,他們的回答就相當(dāng)?shù)暮?jiǎn)單、隨意而刻板;但是只要同他們談起他們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),他們往往眉飛色舞,談得相當(dāng)深入。政治參與資源的有限性在更深的層面上解釋了農(nóng)民政治參與被動(dòng)的原因:他們認(rèn)為把資源投入到政治參與之中去機(jī)會(huì)成本太高了。事實(shí)上,為了鼓勵(lì)農(nóng)民的政治參與熱情,目前各地普遍向農(nóng)民發(fā)放誤工補(bǔ)貼。例如,參加一次村民大會(huì),通常的補(bǔ)貼是5～10元,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方更多?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定村民大會(huì)每年應(yīng)當(dāng)召開一次,但是依筆者觀察所及,假如不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼,幾乎沒有村莊能夠做到這一點(diǎn)。三年一次的換屆選舉對(duì)于很多村莊來(lái)說(shuō)都是竭盡全力了?；鶎诱谥鞒诌x舉的時(shí)候非常強(qiáng)調(diào)“一次選出率”,其中很重要的考慮應(yīng)該說(shuō)是經(jīng)濟(jì)方面的。因?yàn)槿绻e行一次選舉選不出合法的村干部,第二次選舉意味著需要再次投入一筆經(jīng)費(fèi),這對(duì)于大多數(shù)村莊來(lái)說(shuō)都是不容易的。

第三,參與方式的非專業(yè)性。由于政治參與常常涉及到財(cái)務(wù)、法律、政策乃至技術(shù)方面的專業(yè)知識(shí),在農(nóng)民目前的受教育狀況下,他們常常并不具備這些知識(shí)。即使以一般人認(rèn)為“最沒有技術(shù)含量”的投票來(lái)說(shuō),村民為了獲得候選人的信息、鑒別候選人治村方案的優(yōu)劣,沒有一定的專門知識(shí)也是做不到的。筆者在這里使用的“專門知識(shí)”一詞,包含但是不限于書本上的知識(shí)。本村莊在生活實(shí)踐中形成的“實(shí)踐理性”(用奧克肖特的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)),也是一種重要的專門知識(shí)。再以建造一條公路來(lái)說(shuō),涉及到公路的選線、地質(zhì)勘察、工程方案、造價(jià)評(píng)估、建設(shè)監(jiān)理等等方面的專業(yè)知識(shí)。絕大多數(shù)村民不可能具備這些專業(yè)知識(shí),而只能是別人(承包方或者村委會(huì))說(shuō)是多少就是多少。只要村民不具備這樣的專業(yè)知識(shí),那么不管談判的程序如何完備,信息不對(duì)稱的問(wèn)題就無(wú)法解決——更何況現(xiàn)實(shí)生活中很多時(shí)候連談判程序都是不完備的。

第四,參與的懷疑性。對(duì)政治權(quán)威信賴與懷疑并存本來(lái)就是農(nóng)民政治文化的重要特征。在社會(huì)化小農(nóng)的階段上,懷疑的一面有增長(zhǎng)的趨勢(shì)。農(nóng)民對(duì)于基層政府的懷疑增加和對(duì)中央政府的信任并存的現(xiàn)象早已引起了學(xué)術(shù)界的注意。總體上看,農(nóng)民對(duì)于基層政府的信任感確實(shí)在下降,這一方面可能是因?yàn)檎巧霓D(zhuǎn)變,政府已經(jīng)不再是資源的掌控者和分配者,而更多的只是資源的提取者,這必然引起農(nóng)民的輕蔑和反感。當(dāng)然另一方面也可能是基層政府是政策的具體執(zhí)行者,因此與農(nóng)民的摩擦比較多而引起了農(nóng)民的懷疑增加。要扭轉(zhuǎn)政治信任下降的趨勢(shì),基層政府必須成為公共物品的提供者,并改進(jìn)自己的工作方式,以期取得農(nóng)民的信任。

以上四個(gè)特點(diǎn)——懷疑、被動(dòng)、資源不足和非專業(yè),導(dǎo)致常規(guī)的政治參與方式在當(dāng)前農(nóng)村行不通。具體來(lái)說(shuō),就表現(xiàn)為農(nóng)民只有在選舉的時(shí)候才具有一定的政治效能感,其他時(shí)候卻感覺到自己是被人所操控的。

二

目前農(nóng)村的政治參與是基于純粹的直接民主理念而設(shè)計(jì)的,其實(shí)反而不能保證農(nóng)民對(duì)于村莊治理的全程有效參與。

第一,村民大會(huì)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定,村民大會(huì)是村民自治的最高權(quán)力機(jī)構(gòu),村莊內(nèi)的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)村民大會(huì)議決?？梢姶迕翊髸?huì)是直接民主思想的產(chǎn)物。但是在實(shí)際運(yùn)作中遭遇了很大的困難。包括:(1)成本太高。目前農(nóng)村召開全村大會(huì)并非易事,以每個(gè)成年村民補(bǔ)貼5～10元計(jì)算,一個(gè)大村需要補(bǔ)貼數(shù)萬(wàn)元。這還不包括其他費(fèi)用。(2)難以形成共識(shí)。如果只是要求簡(jiǎn)單多數(shù)還好辦一些,如果要求全體同意,那么這樣的共識(shí)簡(jiǎn)直無(wú)法形成。(3)村民政治效能感不足。村民大會(huì)的參與者通常有上千人,具體的個(gè)人在其中常常感覺到渺小?？傮w上看,除了一些極端的例子,村民大會(huì)對(duì)于政治參與的作用不是太大。究其原因,可能是因?yàn)榱⒎ㄕ哌^(guò)分高估了村莊民主的“直接性”。

第二,罷免機(jī)制。目前村民自治的罷免機(jī)制面臨著兩方面的批評(píng):一方面,有人批評(píng)它門檻過(guò)高,實(shí)際上無(wú)法啟動(dòng)。而且罷免村干部的會(huì)議恰恰由村委會(huì)召集、主持,罷免機(jī)制更屬不可思議。另一方面,也有人批評(píng)它過(guò)于隨意,任何人都可以就同一事由反復(fù)提出罷免動(dòng)議,導(dǎo)致農(nóng)村政治社會(huì)關(guān)系的不穩(wěn)定。從實(shí)際情況來(lái)看,前面一項(xiàng)批評(píng)顯然更符合實(shí)際。罷免程序很少啟動(dòng),啟動(dòng)了的也很少成功。

第三,村務(wù)公開。村務(wù)公開是村民選舉之后官方力推的一項(xiàng)民主措施,其初衷是讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)作。但是實(shí)際運(yùn)作的情況也不是太理想,主要的問(wèn)題還是在于村務(wù)公開沒有被上升為村委會(huì)的“法定義務(wù)”,更多的被看成村委會(huì)的“覺悟”:公開什么、公開到什么程度、采用什么方式公開,都由村委會(huì)自己定。既然公開并非法定責(zé)任,那么不公開或者假公開自然也就沒有法律后果可言。缺乏懲罰的制度只能是一紙空文。村莊的賬目通常不向村民公開(更不要說(shuō)原始憑證和流水賬);村民在何種條件下、通過(guò)何種程序可以閱讀、抄寫、復(fù)印村務(wù)材料,也缺乏明確的規(guī)定。而且,如前面已經(jīng)指出的那樣,讀懂關(guān)于村務(wù)的各項(xiàng)材料,需要一定的專業(yè)知識(shí),而村民通常是不具備這些知識(shí)的。

第四,村民代表會(huì)議。村民代表會(huì)議實(shí)際上是村民大會(huì)陷入困境之后一種正常的制度變遷。它比之于村民大會(huì),應(yīng)該說(shuō)在實(shí)際上前進(jìn)了一步。但是學(xué)術(shù)界也有不同意見,認(rèn)為村民代表會(huì)議與《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的“三自”原則相沖突,言外之意是這種做法不合法。但是考慮到《村民委員會(huì)組織法》自身的過(guò)渡性和粗糙性,用它來(lái)束縛實(shí)踐創(chuàng)新實(shí)屬不明智。更何況村民代表會(huì)議只要設(shè)計(jì)得當(dāng),可以作為村民大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)而存在,從法理上講,并無(wú)違背。

值得注意的是,上述四種制度都是為“群體性政治參與”而設(shè)計(jì)的,對(duì)“個(gè)體性政治參與”卻幾乎沒有考慮,它們無(wú)助于解決當(dāng)前農(nóng)民政治參與存在的主要障礙。

三

當(dāng)前現(xiàn)實(shí)條件下,完善村民自治的中層參與制度可從以下幾個(gè)方面著手:

第一,村委會(huì)方面主動(dòng)進(jìn)行日常溝通和解釋機(jī)制,這種機(jī)制最好是定期的。這是對(duì)村民政治參與被動(dòng)性的彌補(bǔ)。村黨支部-村委會(huì)-村民代表聯(lián)席懇談會(huì)。村委會(huì)干部應(yīng)當(dāng)非常注意溝通的技巧,培養(yǎng)和提高自己的非權(quán)力影響力。溫嶺的“民主懇談會(huì)”做了非常出色的示范,但是其誘致制度變遷的能力似乎不足。這也許是由于我們對(duì)民主的理解太簡(jiǎn)單了。即使是最愛好選舉的美國(guó)人也承認(rèn):“一個(gè)高效的代議制民主政府要做的遠(yuǎn)不是簡(jiǎn)單地弄清和實(shí)施根據(jù)統(tǒng)計(jì)得出的大多數(shù)人的意愿,代議制民主是一套更復(fù)雜且常常是沒有條理的程序,這套程序中,公眾及其代言人相互辯論、妥協(xié),并且只在深思熟慮之后作出決定?！盵4](P13)作為村干部,應(yīng)當(dāng)主動(dòng)去了解村民所希望了解的東西,而不能總是被動(dòng)地參與到村民政治參與活動(dòng)中。華盛頓在談到自己的政治經(jīng)驗(yàn)時(shí)曾說(shuō):“無(wú)論過(guò)去和將來(lái)我都真誠(chéng)地希望能夠了解民意,并且可以始終如一地順從民意。”[5](P317)作為村民直選的村干部,更應(yīng)當(dāng)把主動(dòng)了解和順應(yīng)民意作為自己的中心工作。

第二,中立的、專業(yè)的第三方的參與幫助機(jī)制。這是對(duì)農(nóng)民政治參與資源不足和專業(yè)能力不足的彌補(bǔ)。由于目前農(nóng)民對(duì)基層政府的不信任態(tài)度,這個(gè)第三方由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)提供并不妥當(dāng);由中央或者省來(lái)提供幅度又太大;由市場(chǎng)或者民間組織來(lái)提供條件又不是十分成熟。綜合考慮,可以由政府提供經(jīng)濟(jì)支持,由市一級(jí)的高校、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等事業(yè)單位來(lái)提供可能比較適當(dāng)一些。極端的自由主義者可能會(huì)批評(píng)政府對(duì)于村民自治的經(jīng)費(fèi)支持?？墒钦缌_爾斯所指出的那樣,“如果社會(huì)不負(fù)擔(dān)組織的費(fèi)用,政黨的資金需要懇請(qǐng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面的較有利者來(lái)支持的話,那么這些有利集團(tuán)的要求必定會(huì)受到更大的注意。而下面這種情況就更有可能發(fā)生了:當(dāng)社會(huì)中的較不利者由于缺乏手段而不能有效地行使他們那一份與別人相同的影響力時(shí),他們就陷入對(duì)政治事務(wù)的冷淡和抱怨之中。”[6](P224)如果政府不負(fù)擔(dān)村民自治的費(fèi)用,村民自治可能在豪強(qiáng)政治操控與農(nóng)民政治冷漠的雙重夾擊下胎死腹中。羅爾斯以其致力于改善“最不利者的處境”而被極端自由主義者看成社會(huì)主義者,但是他所看到的民主也許是最為真實(shí)的。絕對(duì)的自由放任只可能導(dǎo)致處境最不利者的處境進(jìn)一步惡化,而非改善。

所謂“國(guó)家與社會(huì)”的簡(jiǎn)單二分往往會(huì)導(dǎo)致對(duì)于村民自治的過(guò)分簡(jiǎn)單理解,即以為只要國(guó)家退出村莊層面的治理,那么村莊就可以實(shí)行充分的民主自由。實(shí)際上,以中國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)講,離開了國(guó)家的支持,村民自治輕則淪落于空談,重則異化為鄉(xiāng)村豪強(qiáng)的工具。潘維從經(jīng)濟(jì)的角度問(wèn)道:一旦國(guó)家放棄對(duì)于農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)支持,那么憑什么樂觀地假定傳統(tǒng)小農(nóng)不是被市場(chǎng)拋向破產(chǎn)的深淵?根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)者生存的邏輯,作為一個(gè)整體,農(nóng)民不大可能成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成功者。而劉義強(qiáng)和陳明則指出,在集權(quán)國(guó)家下固然不可能有現(xiàn)代的民主自由,在傳統(tǒng)的“土圍子”里面更不可能產(chǎn)生現(xiàn)代民主自由[7]。一旦國(guó)家簡(jiǎn)單地退出農(nóng)村治理,在“村民自治”的口號(hào)下放棄對(duì)于村民自治的支持責(zé)任,那么農(nóng)村為什么不可以變成土豪劣紳的樂園、弱勢(shì)農(nóng)民的地獄?國(guó)家一退出,農(nóng)村就民主,是不是一種盲目的樂觀,或者是一種意識(shí)形態(tài)的迷信?

第三,村干部任滿必審計(jì)。即不管村官是否連任,是否有證據(jù)表明他貪污失職,也無(wú)需任何人啟動(dòng)審計(jì)程序,都應(yīng)當(dāng)例行審計(jì)?？梢杂煽h級(jí)審計(jì)局定期審計(jì),并公布審計(jì)的結(jié)果。

第四,借鑒行政訴訟法的舉證責(zé)任倒置制度。即村民根據(jù)初步的證據(jù)指控村官(當(dāng)然不能毫無(wú)證據(jù)),那么證明指控不成立的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)在村干部。這項(xiàng)制度和村干部任滿審計(jì)都是對(duì)村民政治參與懷疑性的彌補(bǔ)。所謂“初步證據(jù)”,即合理懷疑標(biāo)準(zhǔn),只要在本村莊一般人看來(lái)根據(jù)上述證據(jù)進(jìn)行懷疑是合乎道理的,那么證據(jù)即為已足。從表面上看,這樣的制度設(shè)計(jì)似乎使得村官承擔(dān)了過(guò)大的責(zé)任,但是卻是當(dāng)前農(nóng)村政治發(fā)展的實(shí)際水平所規(guī)定了的。如果不能夠給農(nóng)民提供具有偏向性的支持和幫助,對(duì)鄉(xiāng)村治理持自由放任的態(tài)度,那么村民自治很可能落空,甚至引起鄉(xiāng)村的混亂。

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Abstract:Election is the basis of democracy rather than democracy itself.However,we attach less importance to the neutral party participatory system in the villager’s self-ruling p ractice.W hat makes the thing more serious is that Chinese peasants are regarded as so-called“socialized peasants”,w hose political participation is passive,hesitative,amateurish,and insufficient in resource.A s a result,the outcome of villager’s self-ruling p ractice is not as satisfactory as we expect.Our suggestion is that the neutral participatory system must be greatly enhanced,including the follow ing measures:a)the cadres should contact villagers positively;b)the independent supporting mechanism should be set up;c)the government should give the villagers’self-ruling p racticemore resources;and d)low er the qualifications of peasants’political participation.

Key words:villager’s self-ruling p ractice;socialized peasants;the neutral participatory system;legal participation

[責(zé)任編輯 楊 敏]

The Participation of the Neutral Party in Villagers’Self-ruling Practice and the System Construction

JIANG Zheng
(School of Politics&Law,Leshan Teachers College,Leshan 614000,China)

D621.4

A

1009-1734(2010)05-0049-04

2010-05-30

四川省教育廳課題“村民自治中村干部勝任能力特征及其管理”(07SA 090)的階段性成果。

蔣政,講師,碩士,從事中國(guó)基層政治研究。