趙紅梅

（湖北大學(xué) 政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 43006）

淺議武漢城市圈投資法律環(huán)境的完善

趙紅梅

（湖北大學(xué) 政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 43006）

良好的投資法律環(huán)境是吸引和利用外資的重要條件，本文結(jié)合武漢城市圈兩型社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)，指出完善武漢投資法律環(huán)境需從統(tǒng)一投資立法、保障法律實(shí)施和加強(qiáng)法學(xué)研究三個(gè)方面著手，并嘗試性的對立法模式創(chuàng)新、加強(qiáng)法律實(shí)施的社會(huì)監(jiān)督及高校法學(xué)研究如何服務(wù)城市圈建設(shè)等問題提出了個(gè)人觀點(diǎn)。

武漢城市圈；兩型社會(huì)；法律環(huán)境

所謂投資環(huán)境，是指能有效地影響國際資本運(yùn)行和效益的一切外部條件和因素。這些條件和因素有自然的、社會(huì)的、政治的、經(jīng)濟(jì)的、法制的、文化教育的、科學(xué)技術(shù)的乃至民族意識、人民心理、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)尚等，它們互相聯(lián)系，構(gòu)成投資的綜合環(huán)境。[1]法律環(huán)境是投資環(huán)境的一個(gè)重要方面，完善的投資法律制度不僅可以保護(hù)和鼓勵(lì)投資，也能對投資進(jìn)行有效的監(jiān)管，從而使投資服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2008年，武漢城市圈獲批兩型社會(huì)改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，拉開了建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好的新型城市的序幕。2009年7月31日，湖北省人大通過了《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)促進(jìn)條例》（簡稱《條例》），成為指導(dǎo)城市圈建設(shè)的“基本法”，奠定了城市圈改革的基調(diào)。《條例》第25條明確要求：“創(chuàng)新對內(nèi)對外開放體制機(jī)制，提升招商引資的質(zhì)量和水平，營造符合資源節(jié)約和環(huán)境友好要求、有利于承接國內(nèi)外資本技術(shù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的良好環(huán)境。統(tǒng)一市場準(zhǔn)入政策、市場法制環(huán)境，推進(jìn)市場準(zhǔn)入、市場監(jiān)管和消費(fèi)維權(quán)等區(qū)域市場一體化建設(shè)”。[2]《條例》為武漢城市圈投資法律環(huán)境的完善設(shè)定了基本的目標(biāo)和方向。為解決目前武漢城市圈投資法制不統(tǒng)一、監(jiān)督乏力等問題，本文試圖在比較借鑒其他實(shí)驗(yàn)區(qū)投資制度的基礎(chǔ)上，提出完善武漢城市圈投資法律環(huán)境的建議和對策，以期對促進(jìn)武漢城市圈招商引資，利用外資有所裨益。

一、統(tǒng)一城市圈投資立法

不同于上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)，武漢城市圈屬8+1模式，武漢同周邊八市屬于相互競爭的平等關(guān)系，各地都制訂了與投資相關(guān)的法規(guī)，這些地方性立法為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)，但是在城市圈形成之后，這種狀況有必要改變，理由如下：首先，從法律效力而言，由于地方立法適用的地域限制，武漢城市圈獲批兩型社會(huì)實(shí)驗(yàn)區(qū)后，各地的投資法制無法擴(kuò)展適用到整個(gè)城市圈；其次，內(nèi)容方面，武漢城市圈以資源節(jié)約和環(huán)境友好為基本特征，以往所制定的投資法制無法與兩型社會(huì)建設(shè)目標(biāo)相契合。因此，現(xiàn)有的法律規(guī)則體系必須按照建設(shè)兩型社會(huì)的理念進(jìn)行全面系統(tǒng)的評估、修改和完善；[3]再次，各地投資法制各自為政，容易導(dǎo)致不必要的政策競爭，產(chǎn)生內(nèi)耗，這也不利于城市圈經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展?；谏鲜鲈?，為提高城市圈的綜合競爭力，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，有必要統(tǒng)一投資立法。

立法主體是統(tǒng)一武漢城市圈投資立法需首要解決的問題。目前，城市圈尚無專門立法機(jī)構(gòu)，為解決這一問題，建議立法主體多元化。具體措施如下：對關(guān)乎城市圈發(fā)展基本方向的根本性、原則性立法，由省政府及省人大負(fù)責(zé)制定。這樣既能夠提高法律的效力層次，又能保證法律的基本統(tǒng)一。對涉及城市圈投資問題的具體制度則由各級市政府、市人大會(huì)同各職能部門來制定。在方式上，建議設(shè)立統(tǒng)一的立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)有關(guān)規(guī)則的起草。城市圈投資立法關(guān)乎各方利益，在立法的過程中，要特別注意協(xié)調(diào)不同的利益需求。既要關(guān)注城市圈的共同利益，又要關(guān)注各個(gè)城市不同的利益訴求。要處理好公共利益與個(gè)人利益、當(dāng)代利益與后代利益、經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益的關(guān)系，唯有此才可能實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)、人與自然的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。這要求各種利益的代表能廣泛的參與立法過程。首先，要重視公民的立法參與權(quán)。法治民主化是當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的趨勢，也是我國社會(huì)改革的基本方向，“它猶如一個(gè)總閥門，統(tǒng)攝著法的許多重要價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，為其提供條件和制度性保障”。[4]《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對公民參與立法作了明確規(guī)定，溫家寶總理在2010年政府工作報(bào)告中進(jìn)一步指出：“要發(fā)展社會(huì)主義民主，切實(shí)保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，特別是選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。[5]其次，注重法人、社會(huì)團(tuán)體和其他組織的參與。在立法工作中，一方面，要承認(rèn)不同的利益階層和利益團(tuán)體的存在，允許不同的利益群體組織起來，相互幫助自我約束，并通過法律的渠道表達(dá)自身的利益訴求。另一方面，就是應(yīng)當(dāng)切實(shí)保證相關(guān)社會(huì)團(tuán)體參加立法聽證會(huì)等，為他們參與立法提供平等的機(jī)會(huì)，充分聽取并反映他們所在社會(huì)團(tuán)體的意見和要求不同的利益主體有不同的利益訴求。[6]具體而言，在武漢城市圈的投資立法過程中，應(yīng)當(dāng)允許公司企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、非政府組織及其他民間團(tuán)體參與進(jìn)來，自由表達(dá)各自的需求，以便平衡各方利益。這種參與也有利于各類主體相互監(jiān)督，進(jìn)而促進(jìn)法律制度的實(shí)施。以非政府組織為例，這些組織大多以促進(jìn)社會(huì)公共利益為目標(biāo)，如環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)者保護(hù)等，引導(dǎo)和支持這些非政府組織參與立法，能夠更好的平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，擯棄傳統(tǒng)的“一切以經(jīng)濟(jì)為中心”片面做法，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的和諧發(fā)展。

在立法模式上，筆者建議采取自上而下和自下而上兩種模式。所謂自上而下，指由立法機(jī)構(gòu)組織專家起草相關(guān)法律，再向社會(huì)公布廣泛征求各界意見，從而形成最終文件。這種模式的優(yōu)勢在于，能夠集中優(yōu)勢力量，高效率的制定出相關(guān)草案。不足在于，第一，自上而下的立法通常原則性過強(qiáng)，缺乏可操作性。第二，這種立法難以表達(dá)不同利益主體的訴求，不利于城市圈的協(xié)調(diào)發(fā)展。鑒于上述弊端，在城市圈投資立法過程中可以嘗試性的引入自下而上的立法模式，即由專家學(xué)者、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、非政府組織等聯(lián)合提出立法草案，交由統(tǒng)一立法機(jī)構(gòu)組織專家學(xué)者進(jìn)行討論。這種立法模式的優(yōu)勢在于，能夠充分調(diào)動(dòng)各類社會(huì)主體的參與意識，并能綜合反映各方利益，內(nèi)容上更關(guān)注實(shí)際需求，具備較強(qiáng)的操作性。

在立法內(nèi)容方面，《條例》已經(jīng)確定了基本的方向，即“統(tǒng)一市場準(zhǔn)入政策、市場法制環(huán)境，推進(jìn)市場準(zhǔn)入、市場監(jiān)管和消費(fèi)維權(quán)等區(qū)域市場一體化建設(shè)”。這要求武漢城市圈首先要制定統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，筆者建議盡快出臺《武漢城市圈外商投資導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。對鼓勵(lì)類、允許類項(xiàng)目給予積極的優(yōu)惠政策支持，提高限制類產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格限制高能耗、高污染、低附加值項(xiàng)目。其次，在投資監(jiān)管方面，建議出臺《武漢城市圈投資管理?xiàng)l例》，具體明確投資企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。為保障武漢城市圈兩型社會(huì)建設(shè)的順利進(jìn)行，還要從制度上保證投資“資源節(jié)約”和“環(huán)境友好”兩大基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，出臺《武漢城市圈投資生態(tài)評估辦法》是一個(gè)解決之道。

二、保障城市圈投資法律的實(shí)施

法律的實(shí)施包括四個(gè)層面，法的遵守、法的執(zhí)行、法的適用和法的監(jiān)督。[7]筆者認(rèn)為，當(dāng)前武漢城市圈應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手完善法律實(shí)施。首先，加強(qiáng)法律制度的透明性和穩(wěn)定性。知法是守法的前提條件，法律制度的透明化又是知法的前提條件。法律制度的透明性也是世界貿(mào)易組織對各成員國的基本要求，中國作為WTO的一員，應(yīng)當(dāng)履行入世義務(wù)，這要求地方政府必須及時(shí)公布各項(xiàng)地方投資立法，并且提供公眾了解現(xiàn)行法律制度的多種渠道。筆者特別建議效仿上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)的做法，完善網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，[8]建設(shè)武漢城市圈投資網(wǎng)，及時(shí)公布有關(guān)城市圈投資的政策和立法，便于投資者查詢。投資法律制度的穩(wěn)定性，也是投資環(huán)境的一個(gè)重要方面。以國際投資為例，雖然中國目前是發(fā)展中國家中吸引外資最多的國家，但是從投資額來看，全球的投資大部分發(fā)生在美歐之間，這有賴于美國和歐洲健全和穩(wěn)定的投資法律環(huán)境。因此，武漢城市圈必須保障法律制度的透明和穩(wěn)定，降低投資者的法律風(fēng)險(xiǎn)，營造良好的投資環(huán)境，增強(qiáng)投資者信心。其次，保證司法的獨(dú)立性、公正性和公開性司法獨(dú)立是司法公正的前提，司法公正是司法獨(dú)立的后果。公正是法所追求的根本目標(biāo)之一，這要求司法權(quán)、司法機(jī)關(guān)和司法人員有充分獨(dú)立性，排除各種不當(dāng)?shù)母缮妫瑥亩鴮?shí)現(xiàn)社會(huì)主義司法制度的民主性和優(yōu)越性。在我國，由于管理體制的原因，使法院在處理審判職能與非審判職能、法律利益與地方利益、內(nèi)資利益與外資利益的關(guān)系上難以消除地方色彩，容易以法律之外的權(quán)力與權(quán)威確定其功能指向，導(dǎo)致地方保護(hù)主義普遍性的存在。武漢城市圈內(nèi)各級政府應(yīng)當(dāng)盡量避免主動(dòng)參與到投資者的糾紛解決程序中，同時(shí)廣大法官也要樹立法律至上的觀念，做到行使審判權(quán)只服從于法律。在司法公開方面，最高人民法院在2009年印發(fā)了《關(guān)于司法公開的六項(xiàng)規(guī)定》、《關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》，明確指出人民法院應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受新聞媒體的輿論監(jiān)督。對新聞媒體旁聽案件庭審、采訪報(bào)道法院工作、要求提供相關(guān)材料的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況提供便利。地方政府應(yīng)當(dāng)執(zhí)行切實(shí)這些規(guī)定。再次，加強(qiáng)法律實(shí)施的監(jiān)督。法律監(jiān)督是現(xiàn)代國家法的實(shí)施的一個(gè)重要機(jī)制，完善而又完備的法制運(yùn)行體制離不開法律監(jiān)督這一環(huán)節(jié)。[9]筆者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)并規(guī)范社會(huì)監(jiān)督，一方面使法律能夠被正確實(shí)施，另一方面也要注意維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，處理好企業(yè)利益和社會(huì)公共利益的關(guān)系。

三、加強(qiáng)城市圈投資法制建設(shè)的研究

武漢城市圈高校云集，應(yīng)當(dāng)借助其人才資源和學(xué)科優(yōu)勢，深入實(shí)際地分析研究當(dāng)前兩型社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中所面臨新問題,為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展出謀劃策，為有關(guān)部門提供地方法治與社會(huì)發(fā)展的決策依據(jù)和理論上的支撐指導(dǎo)，進(jìn)而為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

為實(shí)現(xiàn)城市圈內(nèi)法學(xué)研究的服務(wù)功能，首先要建立健全組織機(jī)構(gòu)，通過建立機(jī)構(gòu)，及時(shí)收集地方投資立法動(dòng)態(tài)及地方投資法律實(shí)務(wù)熱點(diǎn)資訊與信息動(dòng)態(tài)，使法學(xué)研究更加符合地方發(fā)展需要。同時(shí)，通過機(jī)構(gòu)的橋梁紐帶作用，方便高?？蒲腥藛T與立法、司法實(shí)務(wù)部門的合作共贏，最終在擴(kuò)大高校法學(xué)研究為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的同時(shí)提升高校社會(huì)聲譽(yù)和綜合影響力；其次，武漢城市圈要根據(jù)實(shí)際需要，確立每年投資領(lǐng)域急需解決的法律方面的課題，作為法學(xué)研究的方向和重點(diǎn)，并給予一定的經(jīng)費(fèi)支持。再次，對廣大科研工作者來說，研究要有針對性、前瞻性和實(shí)務(wù)性。第一，研究要具有針對性。武漢城市圈獲批兩年，雖然在制度創(chuàng)新和融合方面已經(jīng)取得了一定的成績，但是城市圈離“兩型社會(huì)”的目標(biāo)還較遠(yuǎn)，在研究過程中，要特別關(guān)注城市圈發(fā)展和兩型社會(huì)建設(shè)相關(guān)問題的研究，例如城市圈內(nèi)的環(huán)境保護(hù)問題、投資待遇問題、知識產(chǎn)區(qū)保護(hù)問題、高素質(zhì)人才的引進(jìn)和鼓勵(lì)問題、各城市間的合作問題等，這些問題的解決需要以制度的方式確定下來。第二，研究要具有前瞻性。法律的發(fā)展不能滯后于社會(huì)發(fā)展，否則將阻礙社會(huì)進(jìn)步。武漢城市圈從醞釀到獲批雖歷經(jīng)8年，但目前制度建設(shè)尚處于探索階段，而我國又缺乏城市圈建設(shè)的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)，學(xué)者們在研究過程中要敢于創(chuàng)新，預(yù)見并研究新問題、探索新思路，積極借鑒國內(nèi)和國外區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的投資法律制度，結(jié)合武漢城市圈的實(shí)際情況，建設(shè)符合地方特色的投資法律體系。第三，研究要具有實(shí)務(wù)性。城市圈投資法律問題研究要立足于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，科研工作者應(yīng)當(dāng)拋棄傳統(tǒng)的閉門造車模式，積極開展田野研究，深入到城市圈經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各個(gè)層面，了解當(dāng)前投資法律方面存在的主要問題，認(rèn)真聽取不同利益主體的聲音，使研究工作能夠真正服務(wù)于社會(huì)實(shí)踐。

[1] 姚梅鎮(zhèn). 比較外資法[M]. 武漢大學(xué)出版社，1993.

[2] 武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)促進(jìn)條例[EB/OL].

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[3] 吳漢東，汪峰，張忠民. 論武漢城市圈兩型社會(huì)建設(shè)的法制保障[J]. 武漢地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，7.

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[5] 溫家寶總理政府工作報(bào)告[EB/OL]. http∶//business.sohu.com/ 20100305/n270603262.shtml.

[6] 申屠青南. 應(yīng)承認(rèn)存在不同利益集團(tuán)[N]. 中國青年報(bào)，2006-2-14.

[7] 張文顯. 法理學(xué)[M]. 法律出版社，1997.

[8] 浦東投資在線[EB/OL]. http∶//www.bizpro.gov.cn/website/index.jsp.

[9] 張文顯. 法理學(xué)[M]. 法律出版社，1997.

D90-052

A

1008-7427（2010）06-0085-02

2010-03-27

湖北省教育廳青年項(xiàng)目資助，項(xiàng)目編號：060-094401。

作者系湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院講師，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士研究生。