張舒航

（中國礦業(yè)大學(xué)，江蘇 徐州 221116）

淺析以話語民主促進(jìn)政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建

張舒航

（中國礦業(yè)大學(xué)，江蘇 徐州 221116）

政策網(wǎng)絡(luò)是20世紀(jì)70年代末西方公共政策領(lǐng)域研究中的重要課題，指的是在政策制定過程中，政府機(jī)構(gòu)與其他利益相關(guān)者之間建立的制度化的互動關(guān)系模式。政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與運(yùn)行內(nèi)含著對話語民主的要求，意味著政府不再是唯一的“元話語”，而是要通過與社會多元主體之間的互動，實(shí)現(xiàn)公共政策的合法性與有效性。在中國這樣一個(gè)缺乏民主傳統(tǒng)的國家推行話語民主和政策網(wǎng)絡(luò)的理論與實(shí)踐，有其特殊的要求，需要政府與社會的共同努力。

公共行政；政策網(wǎng)絡(luò)；話語民主

一、政策網(wǎng)絡(luò)的緣起與理論內(nèi)涵

理論是時(shí)代的產(chǎn)物。20世紀(jì)70年代，西方國家出現(xiàn)了分權(quán)化、碎片化、去中心化的趨勢，僅僅依靠官僚體制本身已經(jīng)無法單獨(dú)處理日益復(fù)雜的公共事務(wù)。于是，西方國家開始了一系列的改革嘗試，在政府及政策過程中呈現(xiàn)出更多的網(wǎng)絡(luò)性，這種政府內(nèi)部及政府之間的網(wǎng)絡(luò)化趨勢和行為是政策網(wǎng)絡(luò)理論產(chǎn)生的原動力。之后，政策網(wǎng)絡(luò)理論逐漸成為西方國家研究公共管理和公共政策的重要途徑，它不僅是對現(xiàn)實(shí)政策過程的客觀描述，而且已經(jīng)發(fā)展成為一種比較成熟的理論，指導(dǎo)著政府改革，成為政府治理的新模式。

概括而言，政策網(wǎng)絡(luò)可以理解為，在政策制定過程中，政府機(jī)構(gòu)與其他利益相關(guān)者之間建立的制度化的互動關(guān)系模式。在這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，多元利益群體對關(guān)心的議題進(jìn)行對話和協(xié)商，使得參與者的政策偏好或政策訴求得到重視，以便增加彼此的政策利益。通常政策網(wǎng)絡(luò)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，多元、異質(zhì)的關(guān)系主體。這些關(guān)系主體主要指公共部門、私人部門以及第三部門等眾多行動者。他們以個(gè)體身份參與政策網(wǎng)絡(luò)，但往往是組織的代表；第二，關(guān)系主體的相互依賴性。政策網(wǎng)絡(luò)中的任何一個(gè)行動者都不可能獨(dú)立地完成某項(xiàng)政策活動，而必須依賴其他行動者才能有效解決政策問題，并通過互動來達(dá)成政策利益的雙贏或多贏；第三，復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。多元、異質(zhì)的主體關(guān)系要么是部門結(jié)構(gòu)，要么是人際結(jié)構(gòu)。這些關(guān)系結(jié)構(gòu)，或強(qiáng)或弱、或長或短、或正式或非正式。政策網(wǎng)絡(luò)理論更加強(qiáng)調(diào)非正式關(guān)系在政策制定過程中的重要性，從而彌補(bǔ)了政策分析中的變量不足。［1］

二、話語民主與政策網(wǎng)絡(luò)的關(guān)聯(lián)性

由上文對政策網(wǎng)絡(luò)的描述可以看出，政策網(wǎng)絡(luò)反映了后現(xiàn)代社會政策主體日益多元化、決策過程日益社會化的趨勢和現(xiàn)實(shí)，這必然要求突出對話和協(xié)商的重要作用，即突出話語民主的重要作用。

（一）話語民主思想的發(fā)展理路

話語民主的思想源于古希臘雅典的直接民主模式。在古希臘的城邦，公民直接參與城邦的治理，崇尚直接參與和積極的自治。人作為政治動物，通過積極參與和政治辯論實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值，政治成為特殊的生活方式，在這種生活方式中，人們的活動方式是言談和辯論，20世紀(jì)90年代，查爾斯·J·福克斯和休·T·米勒在對傳統(tǒng)的治理模式及其替代模式進(jìn)行批判之后，基于后現(xiàn)代社會理論的某些視角，提出第三種理論，即公共政策過程中的話語理論。該理論認(rèn)為只有將協(xié)商、對話和政策執(zhí)行結(jié)合起來，努力引導(dǎo)每個(gè)人參與政策執(zhí)行中的對話和協(xié)商，創(chuàng)造公共對話的公共背景，公民乃至整個(gè)公民社會才會積極地參與到政策執(zhí)行中去。從話語民主理論的淵源和發(fā)展來看，不管是古希臘的先哲和阿倫特所倡導(dǎo)的公共言談和討論，還是哈貝馬斯、?？怂购兔桌账鲝埖淖杂?、平等的辯論和對話，都是一種對公民政治參與的追求和倡導(dǎo)，與此同時(shí)，他們以不同的方式肯定了公民有效的政治參與在實(shí)現(xiàn)公共政治目標(biāo)的過程中所發(fā)揮的重要作用。概括來說，話語民主的內(nèi)涵可以理解為平等、自由的公民在公共對話的過程中，提出各種相關(guān)理由，說服他人或轉(zhuǎn)換自身偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上利用公開審議過程的理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予公共管理和公共政策過程以合法性。

（二）話語民主對政策網(wǎng)絡(luò)的促進(jìn)作用

政策網(wǎng)絡(luò)與話語結(jié)合，可以破除官僚制的束縛，跨越組織邊界來研究政策行為。話語民主的實(shí)踐中蘊(yùn)涵著豐富的社會資本存量，羅伯特·帕特南將社會資本界定為“社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會的效率?！保?］豐裕的社會資本存量，為話語民主的發(fā)展創(chuàng)造了優(yōu)良的土壤和環(huán)境，使得大多數(shù)普遍民眾都能吐露心聲，包括想法、熱情以及力量，促進(jìn)了公民之間的團(tuán)結(jié)。只有在公民乃至整個(gè)公民社會中普遍具有團(tuán)結(jié)、互助、合作與信任的公共精神，以及由這些公共精神所凝結(jié)成的公民組織的前提下，公民社會才能普遍參與到政府管理過程中去?！坝捎诟鞣N原因，在一個(gè)擁有大量社會資本存量的共同體中，生活是比較順心的。……公民參與網(wǎng)絡(luò)孕育了一般性交流的牢固準(zhǔn)則，促進(jìn)了社會信任的產(chǎn)生。這種網(wǎng)絡(luò)有利于協(xié)調(diào)和交流，擴(kuò)大聲譽(yù)，因而也有利于解決集體行動的困境”。［3］正是由于這種公民參與的存在，使得國家與社會、政府與市場、國家與個(gè)體之間建立了平等合作關(guān)系，既有利于公共事物的治理，也大大增強(qiáng)了社會對政府的信任以及社會成員之間的信任感，為公共政策過程中的合作交融奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、在中國土壤中孕育話語民主，促進(jìn)政策網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)

話語民主理論向我們昭示了在公共政策過程中建立話語機(jī)制和實(shí)現(xiàn)話語民主的重要意義，但是，有關(guān)公共政策的話語民主理論是基于后現(xiàn)代社會的視角提出來的，而中國社會是一個(gè)典型的多元社會，很難斷言它到底是哪種社會形態(tài)。在我國政策過程中話語民主的理論與實(shí)踐與西方國家存在較大的差距，差距來源于政府和公民社會兩個(gè)方面，每個(gè)方面都有許多制約因素：如官本位觀念、公共權(quán)力的異化、百姓的依賴心理、社會組織程度的欠缺以及涉及政治、制度、文化、社會倫理等各個(gè)層面的腐敗等。因此在我國公共政策制定過程中實(shí)踐話語機(jī)制、構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)，需要政府和公民社會的共同努力，具體可以從以下幾個(gè)方面入手。

（一）提升公民和行政人員的素質(zhì)

話語民主理論倡導(dǎo)對話和協(xié)商、美德與公益精神以及積極的公民參與意識，這對于培養(yǎng)良好的行政精神，重塑公民和政府關(guān)系具有重要的意義。為了保證真正的對話得以進(jìn)行，不管是公民還是行政人員都必須具備真正的對話所要求的品格和素質(zhì)。對公民來說，就是要注重塑造獨(dú)立、自主和創(chuàng)造性的公民人格，培養(yǎng)權(quán)責(zé)意識和參與意識，擴(kuò)大政治生活參與的廣度和深度。一方面，政府可以通過宣傳、發(fā)動、說服等方式喚起公民對政策制定和執(zhí)行的討論和協(xié)商，建立政府與公民之間的相互信任關(guān)系，以合理的途徑解決政策執(zhí)行過程中的各種矛盾和沖突；另一方面，可以開展相關(guān)的公民論壇活動。公民及公民組織在參與中，需要學(xué)會如何顯示自己組織的合法性，學(xué)會應(yīng)該在何時(shí)何地以何種方式與政府溝通，學(xué)會如何協(xié)調(diào)各種資源并有效地影響政策的制定和執(zhí)行。這樣，公民就可以成為政策執(zhí)行中的積極力量，成為政府從事公共事務(wù)治理的合作伙伴。對行政人員來說，就是要培育公共行政精神，樹立服務(wù)理念。公共行政精神的培育源于行政人員的內(nèi)在控制，即運(yùn)用道德力量對行政人員進(jìn)行制約，加強(qiáng)對行政人員的美德教育——包含道德倫理教育、思想政治教育、職業(yè)道德教育，其中行政倫理教育，顯得尤為重要。當(dāng)然，在美德教育的同時(shí)，也需培養(yǎng)行政人員的法治意識。

（二）保持公民權(quán)利與國家權(quán)力間的平衡以及各利益群體間的平衡

公共政策中話語理論的目標(biāo)在于通過多元角色的互動以提升公共政策質(zhì)量，這就需要保證話語的正當(dāng)性。在當(dāng)代中國，保證話語的正當(dāng)性，不僅要保持公民權(quán)利和國家權(quán)力的平衡，還要保持各個(gè)利益群體政治參與的平衡。首先，要保持公民權(quán)利與公共權(quán)力之間的平衡。我國傳統(tǒng)的公共行政模式主要是單向度的，自上而下的，這樣一種行政模式下，行政權(quán)力的范圍包括了社會的方方面面，公民權(quán)利被壓縮到了一個(gè)非常有限的范圍內(nèi)，很難對行政權(quán)力起到制約和監(jiān)督作用。隨著改革開放的深入，利益主體的分化，公民主體意識和權(quán)利意識逐漸增強(qiáng)，應(yīng)通過一系列的渠道和機(jī)制，平衡公民權(quán)利與國家權(quán)力，營造出平等自由的公共協(xié)商氛圍，提升公共政策的質(zhì)量；其次，要保持不同利益主體之間話語民主的平衡。改革開放和市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展與完善，帶來了社會結(jié)構(gòu)的巨大變化，形成了利益群體多元化的格局。由于種種原因，各個(gè)利益群體對社會資源的占有是不平衡的。李強(qiáng)教授曾經(jīng)從經(jīng)濟(jì)利益的角度，將當(dāng)代中國社會階層共分為四個(gè)主要社會群體，即特殊獲益者、普遍獲益者、利益相對受損群體和社會底層群體。［4］擁有的經(jīng)濟(jì)利益大小不同，對政治權(quán)利需求的程度也不同，帶來了公民政治參與的差別和對公共政策產(chǎn)生影響程度的差別。為了使真正的對話得以進(jìn)行，必須傾聽一切人的聲音，哪怕是卑微的小人物的聲音，以防人微言輕的悲劇的發(fā)生。因此，應(yīng)通過一些措施改變各利益主體之間的不平衡狀況，維護(hù)公民參與的平等性，提升公共政策的質(zhì)量，使公共政策代表最廣大人民群眾的根本利益。

（三）充分發(fā)揮大眾傳媒的作用

20世紀(jì)90年代以來，電子網(wǎng)絡(luò)逐漸滲透到了人類社會生活的各個(gè)方面，政治生活也不例外。在社會政治生活的公民參與方面，網(wǎng)絡(luò)新聞媒體正通過一系列的方式和渠道發(fā)揮著自己在信息溝通和互動方面的作用，推動政治的民主化進(jìn)程。網(wǎng)絡(luò)媒體作為信息傳播和輿論導(dǎo)向的新形式，具有高度的互動性，人們不僅可以通過網(wǎng)絡(luò)媒體了解各類政治信息，就某些自己關(guān)心的話題表達(dá)自己意見，而且可以通過電子論壇、民意測驗(yàn)等方式對政府政策進(jìn)行評議，提出自己的建議，保障群眾參政議政的權(quán)利。在發(fā)達(dá)資本主義國家，大眾傳播媒介被視為獨(dú)立的“第四種權(quán)利”，并作為對政府監(jiān)督的重要力量。一方面，大眾傳媒是人民群眾的代言人，群眾通過大眾傳媒向政府表達(dá)自己的利益，形成一定的公共輿論，使政府可以主動地體察和認(rèn)定群眾的利益優(yōu)化政策決策體系；另一方面，大眾傳媒影響力強(qiáng)，可以幫助政府樹立良好的形象，提升政府的公信力，密切政府和公民的關(guān)系。因此，我們應(yīng)該重視大眾傳媒尤其是網(wǎng)絡(luò)新聞媒體在促進(jìn)公民政治參與中的重要作用，積極開發(fā)可利用資源，為公民政治參與提供更廣闊的平臺。

［1］石凱，胡偉.政策網(wǎng)絡(luò)理論：政策過程的新范式［J］.國外社會科學(xué)，2006，（3）.

［2］［美］羅伯特·帕特南.王列譯，等. 使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來［M］.南昌：江西人民出版社，2001：195.

［3］［美］羅伯特·帕特南.李惠斌，楊雪冬編.獨(dú)自打保齡球：美國下降的社會資本［A］.載于社會與社會發(fā)展［C］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：167～168.

［4］李強(qiáng).當(dāng)前中國社會的四個(gè)利益群體［J］.社會學(xué)，2000，（9）.

D621

A

1671-2862（2010）02-0016-02

2010-02-16

張舒航，女，中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政倫理。