○馬昊 周孟亮

（湖南農業(yè)大學經濟學院 湖南 長沙 410128）

縣級政府是中國歷史上最重要和最穩(wěn)定的政府級次，它在中國政治穩(wěn)定和經濟繁榮以及社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著無可替代的作用。從地方財政運行的總體情況看，縣級財政是具有財政運行能力的最低政府級次，基本處于財政收入的最初端和財政支出的最末端，所有的收支矛盾、體制矛盾、條塊矛盾和經濟運行問題都集中反映于縣級財政。

一、縣級財政債務問題的主要表現及特點

1、縣級地方債務規(guī)模龐大

目前，我國地方政府債務融資的機構分散，合法與不合法的債務并存，總量還難以把握。但從對某些地區(qū)的典型案例來看，地方政府債務的規(guī)模較大，有的甚至已經超過了地方財政的承受能力。比如，2003年審計長李金華向全國人大常委會的報告中指出，在審計署2002年對中西部10個省、市的9個縣（市）市財政收支狀況進行的審計中發(fā)現，截至2001年底，累計債務163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。對縣鄉(xiāng)級政府債務，有的專家估計有1萬億元的顯性債務，財政部認可的數額是4000億元。在山東省2004年9月對全省17個縣市區(qū)所轄245個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、15865個村的調查統計來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級負債總額47.35億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債1932.7萬元，債權債務相抵后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均凈負債1359.4萬元。安徽省人大常委會2003年上半年對全省50個縣125個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經過大范圍的調查后初步統計，截至2003年底，該省縣鄉(xiāng)政府負債約313億元，幾乎所有的縣鄉(xiāng)都有負債，且逾期不能償還的現象突出。

2、縣級地方債務種類繁多，結構復雜

表現之一是債務類別多。根據相關的統計數據，2002年重慶市直接顯性債務規(guī)模超過200億，其中內債規(guī)模達到150億。一是重慶市縣（市、區(qū)）累計拖欠工資達到19億元左右，平均每個縣（市、區(qū)）拖欠工資近4750萬元。二是基層地方政府存在大量負債，負債非常普遍，其中很多成為死賬壞賬。三是基層財政承擔的糧食虧損掛賬、糧食風險基金、制度性支出負擔十分沉重，轉嫁的可能性很大。

表現之二是舉債主體多。在各地，縣級地方政府的債務為何借、如何借、借多少，并非全部由財政部門來決定，政府各部門都有舉債的權力，造成“債出多門”。一般的情況是政府有關部門借債，財政算賬和“兜底”，這也導致了財政部門無法對政府債務實行全方位的管理和監(jiān)控，造成財政部門在債務管理方面的“缺位”現象。

表現之三是債務投向多種多樣。縣級地方政府債務按照其形成的來源，可以分為因借款而形成的債務和因欠款而形成的債務兩類。對于前者，使用方向主要是用于改善當地的基礎設施、教育、公共衛(wèi)生等社會民生事業(yè)；對于后者，政府債務則有受地方政府財力局限而形成的對個人（如拖欠國家統一規(guī)定的工資津貼等）和對企業(yè)單位（如拖欠建筑工程款）的欠款。

3、縣級或有債務問題突出，極易產生財政風險

（1）項目多。主要包括外國政府貸款、國債轉貸資金、地方政府擔保、核實的糧食企業(yè)虧損掛賬、公益性國有企業(yè)的救助、政府性基金的收支缺口、地方金融機構的不良資產、一般競爭性國有企業(yè)虧損的債務最后的清償、對非公共部門債務的清償、下級政府的財政收支缺口和債務。這些政府或有債務有的是政府的直接經濟行為引起的，有的是由其他市場主體行為轉化而來的。

（2）規(guī)模大。盡管由于或有債務的不確定性，目前還沒有任何一個部門能夠說清我國地方政府債務的具體規(guī)模，但是從一些統計數據中能夠看出地方政府或有債務的基本情況。以河南省為例，截至2004年底，已經有外國政府貸款項目106個，承諾金額18.5億美元。

（3）結構不均衡。首先，不同級次的政府或有負債規(guī)模差別很大。總體而言，越到基層，政府或有負債引發(fā)財政風險越突出。其次，或有負債與當地的經濟發(fā)展水平和市場化程度關系密切?？傮w來看，經濟基礎和政府財力薄弱的地區(qū)，政府的或有負債規(guī)模較大。

4、縣級財政償債能力低，違約率高

一些處于困境中的縣級政府償債能力低下，違約情況嚴重。負債運行的縣級基層財政一般經濟基礎比較薄弱，還債缺乏經濟支撐。一方面，各種達標升級活動、形象工程導致債務持續(xù)增長；另一方面，因為債務不能按期償還，本息不斷堆積，市場融資能力下降，還債能力下降。另外，隨著農業(yè)稅和農業(yè)特產稅的取消，縣鄉(xiāng)的財政能力有所削弱，在目前財政轉移支付制度尚不完善的情況下，債務的償還會受到影響也是自然結果。

二、產生縣級財政債務問題的原因分析

1、不同類別的債務有其不同的存在依據

縣級地方政府的債務按照我們的分類，共包括直接顯性債務、直接隱性債務、顯性或有債務和隱性或有債務四類，不同類別債務的形成有其不同的原因。

（1）直接顯性債務的存在是地方資本性公共產品的融資需要。為了滿足地方資本性公共產品的需要，地方政府必須具有適當的債務融資權，進而地方債務的存在也就成為必然。特別是中國的縣級政府面臨推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的現實壓力，其在基礎設施建設等方面的支出相應也比較大，這在一定的程度上要求縣級地方政府擁有舉借中長期債務以籌集基礎設施建設資金的權利。

（2）直接隱性債務存在原因。地方政府出于公眾期望等因素考慮，極可能會承擔包括公共投資項目未來的經常性支出、非法定的未來社會保障支出等開支，從而形成直接隱性債務。對于非法定的社會保障項目，如企業(yè)主辦的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，如果未來出現收支缺口，地方政府出于社會穩(wěn)定和社會公平等方面的考慮，往往也會承擔其中的部分甚至是全部開支。

（3）地方政府的顯性或有債務主要是由地方政府的擔保引起。地方政府提供的擔保，一方面是出于經濟社會的客觀需要，一方面是由擔保自身的特點所決定的。此外，擔保方式的靈活性也是顯性或有債務存在的重要原因。為了達到一定的目的，地方政府通過擔保方式來承擔顯性或有債務，相對于直接的支出而言，在實施上具有較大的靈活性。

（4）隱性或有債務存在的依據是政府充當最后支付人角色。系統性的公共風險如金融危機、自然災害、突發(fā)事件等，通常會對整個經濟社會運行造成嚴重損害。對此，地方政府必須承擔最后“兜底”的職責，運用公共資源來應對系統性公共風險的暴發(fā)，從而造成隱性或有債務的存在。

2、經濟體制轉軌不到位導致縣級政府債務和企業(yè)債務不分

我國正處于由傳統的計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的時期，舊的體制正在被打破，新的體制尚未完全建立，這種復雜的經濟體制背景使我國地方政府債務帶有明顯的轉軌性特征，突出的表現就是由于政府與市場以及政府與企業(yè)的關系尚未調整到位而帶來的地方政府債務風險。

隨著以放權讓利為特征的漸進式改革，地方政府一方面擁有了自己獨立的經濟利益；另一方面，中央政府逐步下放的權限，使地方政府獲得了前所未有的發(fā)展區(qū)域經濟的能力。在強烈的利益動機的驅使下，地方政府必然要追求本地區(qū)經濟的高速增長。然而在這一過程中，地方政府大多熱衷于“替代市場”，而非“服務市場”，以致形成一方面政府該退出的領域沒有及時退出，政府作用仍然突出，另一方面政府該進入的領域和重點扶持的領域還必須盡可能地進入和予以保證。表現在財政上，就是不僅原有的財政支出負擔無法減輕，而且又有了新的財政支出重點，地方政府被迫通過各種融資渠道籌集資金，導致地方政府的債務負擔不斷加重。

就地方政府與地方國有企業(yè)的關系來說，由于原有政企合一的管理模式，使地方政府一直有一種“準企業(yè)”傾向?！捌髽I(yè)興則城市興、地區(qū)興，企業(yè)衰則城市衰、地區(qū)衰”，所以，雖然我國對國有企業(yè)改革的目標是要實現政企分離，但是目前地方政府與其企業(yè)的關系顯然還遠未達到這一目標。其表現就是從地方政府的償債職責來看，不僅要責無旁貸地承擔起地方政府貸款的償債責任，而且還可能要連帶承擔起地方國有企業(yè)債務的償還責任，包括經過地方政府擔保的和未經地方政府擔保的債務。在目前我國地方政府擔保的債務中，存在著大量對企業(yè)，特別是地方國有企業(yè)的擔保債務。

3、債務管理制度改革滯后

（1）債務管理體制分散，難以進行有效的債務風險量化管理。目前我國各級地方政府除了對各種轉貸性的債務資金實施了較為統一的管理以外，地方政府其他大量的債務融資分散于眾多的職能部門及其所屬的企事業(yè)單位。名目繁多的公司、企業(yè)舉債或項目融資，多數具有地方政府提供的擔保，是地方政府的一種間接和或有的債務。但是，這些債務卻長期游離于政府和人大的監(jiān)督管理之外，致使債務融資總量難以把握。由于債務融資的總額無法量化，控制債務風險的各種量化指標，如負債率、償債率等也就無法操作，財政部門也就不可能將有關政府債務的償還納入年度預算，及早安排償債資金，

（2）債務資金的籌集與使用缺乏科學性和規(guī)范化，加大了債務風險的強度。一是債務資金的籌集與使用缺乏整體規(guī)劃和科學翔實的項目論證。債務融資的多部門分散管理，使地方政府債務在總體上缺乏科學合理的規(guī)劃。二是債務融資的償債責任不明確，約束軟化。如前所述，目前地方政府大量的債務融資主要是依托于地方商業(yè)銀行或各職能部門所屬的信托投資公司運作的，這些機構本身具有商業(yè)屬性，但同時又不得不兼顧地方政府的政策性投資需求，力求體現社會效益，所以債務融資的決策主體和投資主體之間在責、權、利等關系的界定上十分模糊，從而在一定程度上加大了地方政府的債務融資風險。

（3）直接融資渠道的缺位，客觀上增加了債務風險的隱蔽性。一般來說，地方政府以債務融資方式獲取一定的資金是當地方政府的經常性資金來源難以滿足其提供地方公共品的需要時的一種補充形式。由于目前我國中央政府不允許地方政府以直接的融資方式獲取資金，地方政府為了彌補資金的不足，就以分散在各部門或機構的各種借款和為其他單位或項目提供擔保的方式籌集資金，這種做法的直接后果就是增加了地方政府債務風險的隱蔽性，不利于對債務風險進行控制和防范。

三、縣級財政債務制度改革的政策建議

1、加強縣級債務管理的基礎制度建設

第一，要進行縣級政府會計和預算基礎的改革。傳統的政府會計和預算一般采取收付實現制，它在財政管理方面顯示出多方面的不足，可以考慮在政府會計與預算中分階段引入權責發(fā)生制，以全面反映債務風險信息。第二，編制縣級財政風險預算。國際貨幣基金組織修訂的《財政透明度手冊》就指出：財政預算所依據的一些估計結果和經濟預測常常面臨各種風險，這包括宏觀經濟預測與項目估計的假設和參數發(fā)生變化的影響以及具體支出承諾的成本的不確定性。最好的做法是在政府文件中包括有關財政風險的說明，以便評估預算的可行性，確保預算的有效實施。第三，要建立完整的縣級政府綜合財務報告制度。財政資產負債是一種可以有效監(jiān)督、控制和預測財政風險的重要手段，而編制和公布政府廣義的資產負債表是財政資產負債管理的重要內容，因此必須建立完整的政府綜合財務報告制度。

2、加強對當前縣級政府債務的清理與整頓工作

在近期要組織財政、審計等部門，對與形成縣級政府債務相關的部門、機構的債務狀況進行徹底清查，準確把握縣級政府債務的總體規(guī)模。對應該由地方政府負責的債務，要做好償還資金的準備工作。對于純商業(yè)性的、政府沒有介入的債務融資項目，要由企業(yè)負責，政府不予承擔償債責任。對一些企業(yè)因無力歸還而形成的不良債務，應按照國家有關政策法規(guī)進行處理，或轉為金融部門債權或讓企業(yè)破產。在此基礎上，建立健全統一的縣級政府債務管理體制。鑒于財政部門是政府債務的直接擔保者和承貸者，對政府債務的借、用、還全過程都負有無法推卸的責任，所以，建議加強財政對地方政府債務的集中統一管理的力度，以改變目前由于地方政府債務的分散管理所造成的弊端。

3、盡快建立并完善縣級政府債務管理的各項制度

第一，要建立嚴格的債務投資決策責任制，明確項目負責人應承擔的管理和償債責任。第二，要建立健全地方政府擔保機制。對于市場競爭性項目，要采取借款單位與貸款機構借貸直對的方式，財政不予擔保。對于確需財政擔保的項目，地方政府可根據項目的性質和特點，建立健全分級擔保、反擔保和實物擔保等擔保制度。第三，要建立地方財政償債機制。地方各級財政部門應通過年度預算安排、財政結余調劑以及債務投資項目效益的一定比例的劃轉等途徑，建立財政償債基金，專項用于各種地方政府債務的償還，以保證財政償債有穩(wěn)定的資金來源。第四，要盡快建立地方政府債務風險的預警系統。根據我國地方政府債務的現狀，盡快研究確定相對科學合理的債務監(jiān)控指標體系，以保證地方政府債務與當地經濟發(fā)展水平和財政承受能力相適應，防止發(fā)生債務危機。

4、加快地方政府職能的轉變和財政體制的完善，從體制上消除地方政府債務融資的壓力

具體而言，就是要適應市場經濟條件下政府職能的轉變，盡快建立起與市場經濟相適應的公共財政模式，地方政府要按照公共財政模式的要求，逐步退出競爭性的生產領域，盡快解決地方財政的“越位”問題，并且要根據市場經濟的發(fā)展，重新界定財政的供給范圍，遏制目前行政事業(yè)性經費開支日益增長的勢頭，減少地方財政不必要的債務負擔。與此同時，要進一步明晰中央政府與地方政府以及各級地方政府之間的事權范圍和支出職責，減少各級政府間的“侵權”行為，重新明確各級政府的償債責任，增強各級地方政府的償債意識，為規(guī)范各級地方政府的舉債行為創(chuàng)造條件。此外，要加快目前正在進行的“費改稅”步伐，進一步完善地方稅收體系，改善地方財政收入的來源結構，并要不斷減少非規(guī)范的稅收返還等轉移支付形式，相應增大均等化轉移支付的力度，以減輕地方政府特別是基層財政和欠發(fā)達地區(qū)因無足額、穩(wěn)定的財政收入來源而導致的債務融資壓力。

5、在一定前提條件制約之下給予地方政府適當舉債權

由于資本性支出形成的準公共服務的性質，使得政府有通過公債籌集收入的必要。在高度集中的財政管理體制下，中央政府集中統一管理下級各地方政府的財政收支，地方各級政府的相對獨立性很弱，中央政府完全可以以自己的名義發(fā)行債券并將所籌資金撥給地方政府使用。前些年的轉軌過程中，由于地方政府存在管理機制中的欠缺，為了保證政府的信譽和金融市場的穩(wěn)定，也只能由中央政府代地方政府發(fā)行債務。但隨著分稅制財政體制改革的深化，地方政府將有逐步清晰、相對獨立的事權與財權，統籌本級政府收支的能力將有所增強。相應地，也應該具有一定的選擇本級政府收入來源與收入結構的權利，同時承擔相關的責任。因此，可以考慮在一定前提條件制約之下，謹慎進行賦予地方政府舉債權的試點。至少在第一步，可試行將地方政府從項目債、公司債名義變相舉債的行為改為規(guī)范、透明的地方市政債舉借行為，使其可以根據本地區(qū)支出要求與發(fā)展規(guī)劃在公共財政框架下籌集所需資金。同時，要周密設計、嚴格執(zhí)行地方政府舉債的程序和規(guī)模，使地方政府的舉債行為能夠做到內部自律和外部有效監(jiān)管。

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