○姚 麗 （浙江大學(xué)計(jì)財(cái)處 浙江 杭州 310058）

論科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)下的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度創(chuàng)新

○姚 麗 （浙江大學(xué)計(jì)財(cái)處 浙江 杭州 310058）

科學(xué)發(fā)展觀是我國(guó)新的發(fā)展階段最具針對(duì)性、最能解決實(shí)際問題的科學(xué)理論。財(cái)政在科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)下大力推進(jìn)各項(xiàng)改革，改革傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)制度，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政要求的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度是其中一項(xiàng)重要的改革。本文試圖通過對(duì)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度在理論基礎(chǔ)和實(shí)踐要求的分析，闡述推行現(xiàn)代國(guó)庫(kù)集中管理的必然性，并提出了現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的努力方向。

科學(xué)發(fā)展 現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度 創(chuàng)新

“以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀，是我們黨在深刻總結(jié)長(zhǎng)期以來經(jīng)濟(jì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，吸收現(xiàn)代文明進(jìn)步成果的基礎(chǔ)上提出來的，是對(duì)執(zhí)政興國(guó)第一要?jiǎng)?wù)全面的要求，對(duì)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)至關(guān)重要?？茖W(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。科學(xué)發(fā)展觀對(duì)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的創(chuàng)新帶來機(jī)遇的同時(shí)也帶來了挑戰(zhàn)。我們必須在科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)下，改革傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)管理制度，創(chuàng)新和發(fā)展現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政府職能發(fā)生了深刻的變化，為了適應(yīng)這一變化，財(cái)政在科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)下大力推進(jìn)各項(xiàng)改革。改革傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)制度，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政要求的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度是其中一項(xiàng)重要的改革。與傳統(tǒng)的國(guó)庫(kù)制度相比，現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度無(wú)論是在理論上還是在操作方法上都是一個(gè)全新的制度，它不可能在傳統(tǒng)的制度體系中作簡(jiǎn)單的調(diào)整和局部修補(bǔ)而能完成的，必須進(jìn)行制度的創(chuàng)新?，F(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的創(chuàng)新不僅是一項(xiàng)管理技術(shù)的創(chuàng)新，同時(shí)也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建立公共財(cái)政框架的要求。

一、現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的理論基礎(chǔ)

1、公共財(cái)政理論

公共財(cái)政是指建立在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，從市場(chǎng)失靈出發(fā)，來界定公共部門即政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍和職能的政府財(cái)政。公共財(cái)政要用公共管理的辦法管理財(cái)政，確保財(cái)政資金使用中的公開、透明，保證財(cái)政資金的高效使用，預(yù)算執(zhí)行就是屬于這一范疇，以預(yù)算執(zhí)行管理為核心的現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度是構(gòu)建公共財(cái)政管理框架的重要組成部分。

公共財(cái)政理論對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的指導(dǎo)意義在于：公共財(cái)政理論為財(cái)政國(guó)庫(kù)集中管理制度改革提供了科學(xué)的理論基礎(chǔ)；公共財(cái)政理論是我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中管理制度改革的重要“指示器”；公共財(cái)政理論強(qiáng)調(diào)的效率和公平正是財(cái)政國(guó)庫(kù)集中管理制度改革的重要目標(biāo)；財(cái)政國(guó)庫(kù)集中管理制度有利于實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政理論強(qiáng)調(diào)的“公共性”準(zhǔn)則。

2、公共選擇理論

公共選擇理論是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光考察政治生活領(lǐng)域的事件，以利益分析的方法來透析政府機(jī)制的全部過程。公共選擇理論對(duì)官僚行為的研究表明，盡管官僚行為普遍存在導(dǎo)致政府膨脹的趨勢(shì)，合適的公共選擇方式可以約束官僚的行為。公共選擇理論提出人、集團(tuán)、公共部門等都是“經(jīng)濟(jì)人”，以追求最大利益為根本出發(fā)點(diǎn)，這給政府資金管理帶來了直接沖擊和危害，影響政府財(cái)力的集中統(tǒng)一管理和政府預(yù)算行為效率。因此，這從反面又說明了建立國(guó)庫(kù)集中支付制度的必要性。

公共選擇理論對(duì)我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中管理制度改革的理論指導(dǎo)意義在于：公共選擇理論所關(guān)注的政府財(cái)政機(jī)制中的利益沖突問題也是我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中管理制度改革面臨的現(xiàn)實(shí)環(huán)境；公共選擇理論部分地解答了在我國(guó)實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)集中管理制度的必要性；公共選擇理論強(qiáng)調(diào)的“政府失靈”對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中管理制度改革的深化心臟配套具有重要指導(dǎo)意義。

3、委托代理理論

委托代理理論是研究經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各種委托關(guān)系的理論。通常，委托人想使代理人按照委托人的利益選擇行動(dòng)，但委托人不能直接觀測(cè)到選擇了什么活動(dòng)，能觀測(cè)是不完全信息和變量，即委托人對(duì)代理執(zhí)行規(guī)定職責(zé)的信息是很不完全的。在傳統(tǒng)的財(cái)政資金管理模式以及財(cái)政國(guó)庫(kù)集中管理收付制度的實(shí)際執(zhí)行過程中，從納稅人到政府、從中央到地方、從財(cái)政到各政府部門、從國(guó)庫(kù)部門到銀行部門，這些關(guān)系都無(wú)可避免地存在著委托代理關(guān)系。

委托代理理論對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中管理制度的改革的啟發(fā)我們需要相應(yīng)的制度安排來解決委托代理關(guān)系中出現(xiàn)的如信息不對(duì)稱機(jī)制下效率改進(jìn)問題、設(shè)計(jì)激勵(lì)相容約束機(jī)制問題。

4、制度演進(jìn)和制度創(chuàng)新理論

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)主要運(yùn)用“創(chuàng)新收益—?jiǎng)?chuàng)新成本”、“制度創(chuàng)新理論需求現(xiàn)制度創(chuàng)新供給”等分析方法來探討制度變遷和制度創(chuàng)新問題。這些理論與方法對(duì)解釋歷史和現(xiàn)實(shí)中的各種制度變遷做出了重要的貢獻(xiàn)，與傳統(tǒng)的管理制度相比，在我國(guó)建立財(cái)政國(guó)庫(kù)集中管理制度是一種制度上的創(chuàng)新。這種創(chuàng)新中有一定的實(shí)施成本，但也有相當(dāng)大的優(yōu)越性，能實(shí)現(xiàn)原有管理制度所不能實(shí)現(xiàn)的巨大創(chuàng)新收益。

建立現(xiàn)代國(guó)庫(kù)集中管理制度不僅要分析需求方面，也要分析供給方面。

先進(jìn)信息技術(shù)的迅速發(fā)展為實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)集中管理創(chuàng)造了條件；財(cái)政國(guó)庫(kù)集中管理制度的創(chuàng)新節(jié)約了財(cái)政資金，提高了財(cái)政資金的使用效率，創(chuàng)造出了原有管理模式所不具備的創(chuàng)新收益。

二、現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度——財(cái)政制度科學(xué)發(fā)展的必然選擇

1、財(cái)政國(guó)庫(kù)分散收付制度的弊端

財(cái)政國(guó)庫(kù)收付分散制度就是將預(yù)算確定的各部門、各單位年度支出總額按期撥付到銀行賬啟錨上，由各單位根據(jù)情況自主使用。這種分散型的支付制度暴露出種種弊端，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面；財(cái)政資金撥付繁瑣化，不能及時(shí)到位；“尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重，財(cái)政資金分配不公平；政府預(yù)算編制不規(guī)范，財(cái)政資金分配比較混亂；財(cái)政下?lián)苜Y金的具體流向不明，支出信息反饋遲緩；預(yù)算單位的財(cái)政資金使用隨意，財(cái)政無(wú)法對(duì)其加以事前監(jiān)督；分散支付不利于劃清財(cái)政資金和信貸資金的界限，不利于國(guó)家貨幣政策的實(shí)施；分散支付不能真實(shí)反映財(cái)政資金的實(shí)際支出數(shù)，財(cái)政部門難以對(duì)財(cái)經(jīng)形勢(shì)做出及時(shí)準(zhǔn)確的判斷。

2、實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度的必要性

從財(cái)政國(guó)庫(kù)弊端中，不難看出，這種財(cái)政資金收付方式已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)下加強(qiáng)預(yù)算管理的需要，必須從根本上進(jìn)行改革；改革的方向和最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)就是要實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度。實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度的必要性在于以下幾個(gè)方面。

（1）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度是我國(guó)構(gòu)建公共財(cái)政體系的客觀要求。政府職能的轉(zhuǎn)變必然要求財(cái)政職能也要做出相應(yīng)的改變，政府將遵循有所為有所不為的原則，逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，將建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)變成為滿足社會(huì)需要的公共財(cái)政，確保政府能夠?yàn)閲?guó)民提供必要的、良好的社會(huì)公共服務(wù)。現(xiàn)代公共財(cái)政理論堅(jiān)持所有的財(cái)政收支活動(dòng)必須附合公平和效率兩大原則。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度的意圖就是實(shí)行資金收付的公平、公正和效率。公共財(cái)政也需要加強(qiáng)和完善監(jiān)督。過去，在財(cái)政職能的發(fā)揮中，重調(diào)控輕監(jiān)督，財(cái)政資金管理不力，缺乏監(jiān)督，損失浪費(fèi)嚴(yán)重。實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度能克服過去財(cái)政無(wú)法進(jìn)行事前監(jiān)督的弊病，將財(cái)政監(jiān)督由事后監(jiān)督變成事前監(jiān)督。

由此可見，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度不僅僅是一項(xiàng)財(cái)政管理改革創(chuàng)新，同時(shí)也體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展的要求，這項(xiàng)改革創(chuàng)新是同構(gòu)建公共財(cái)政體系的要求是一致的。

（2）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度是轉(zhuǎn)變政府職能、提高資源配置的要求。財(cái)政作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府宏觀調(diào)控的基本手段之一，要求政府轉(zhuǎn)變職能，提高資源配置效率。雖然政府配置與市場(chǎng)配置在內(nèi)容、手段等方面有根本的不同，但政府配置也應(yīng)該追求效率。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革正是出于提高政府配置資源效率這樣一個(gè)目的。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度之后，預(yù)算單位財(cái)政資金都集中到國(guó)庫(kù)，正是體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的這種要求。因?yàn)樨?cái)政資金由分散管理轉(zhuǎn)為集中管理，政府部門的支出就能變得更透明、更規(guī)范、也更有利于監(jiān)督管理，從而提高了政府工作效率。

（3）實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度是嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法規(guī)、促進(jìn)和加強(qiáng)廉政建設(shè)的要求。過去，有些部門和單位為了自身利益，鉆財(cái)政管理體制的空子，擠占、挪用、截留財(cái)政資金，甚至私設(shè)“小金庫(kù)”。建立國(guó)庫(kù)集中收付制度后，財(cái)政部門內(nèi)部實(shí)行預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，可以從機(jī)制上杜絕違法違紀(jì)現(xiàn)象，從而有效防范營(yíng)私舞弊行為的發(fā)生。

3、實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度的意義

財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付是財(cái)政管理的重要內(nèi)容，也是公共財(cái)政重要組成部分。推行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付，不僅僅是財(cái)政收付方式的轉(zhuǎn)變，而且是財(cái)政管理方式的轉(zhuǎn)變，有利于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)依法理財(cái)，增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控能力。推行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付，有利于建設(shè)穩(wěn)固、不穩(wěn)、強(qiáng)大的政府財(cái)政；推行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付，有利于加強(qiáng)財(cái)政管理；推行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付，有利于國(guó)庫(kù)資金調(diào)度，提高財(cái)政資金的使用效益；推行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付，有利于增強(qiáng)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力；推行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付，是保障國(guó)家財(cái)政性資金安全與完整的一項(xiàng)重要舉措；推行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付，有利于加強(qiáng)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理。

科學(xué)發(fā)展觀是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要指導(dǎo)方針，也是人民銀行履行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能的行動(dòng)指南。社會(huì)在發(fā)展，任務(wù)在變化，國(guó)庫(kù)管理制度在操作方法上操作程序上及操作理念上也必須與時(shí)俱進(jìn)。我們都必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)黨的十七大精神，遵循科學(xué)發(fā)展的規(guī)律做好國(guó)庫(kù)工作。科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，我國(guó)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)集中管理制度的努力方向是要實(shí)現(xiàn)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”。

三、科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下現(xiàn)代國(guó)庫(kù)集中管理制度的努力方向

1、努力實(shí)現(xiàn)由核算型向管理型的轉(zhuǎn)變

“重核算、輕管理”的觀念已明顯不適應(yīng)目前國(guó)庫(kù)職能的要求。當(dāng)前國(guó)庫(kù)工作要摒棄“重核算、輕管理”的觀念，不僅要懂業(yè)務(wù)，更要懂管理、會(huì)管理。要加強(qiáng)制度管理，加強(qiáng)人員管理，加強(qiáng)系統(tǒng)管理。進(jìn)一步建立健全國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)急機(jī)制，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理體系，確保國(guó)庫(kù)資金的安全完整和高效運(yùn)行。

2、努力實(shí)現(xiàn)由封閉型向開放型的轉(zhuǎn)變

人民銀行各級(jí)國(guó)庫(kù)要加大對(duì)經(jīng)理國(guó)庫(kù)工作的宣傳力度，使地方政府部門、金融機(jī)構(gòu)、人民銀行其他職能部門，乃至社會(huì)公眾進(jìn)一步了解國(guó)庫(kù)工作，擴(kuò)大國(guó)庫(kù)的社會(huì)影響，使國(guó)庫(kù)工作得到社會(huì)和有關(guān)部門更多的重視、支持、配合。

3、努力實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)型向主動(dòng)型的轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和改革的日新月異，要求我們要做好國(guó)庫(kù)工作，就必須不等不靠，主動(dòng)出擊。要增強(qiáng)工作的前瞻性，加大財(cái)政收入管理力度，提升國(guó)庫(kù)管理水平；要拓展新的服務(wù)領(lǐng)域；要探索國(guó)庫(kù)庫(kù)存管理。

4、努力實(shí)現(xiàn)由單純服務(wù)向服務(wù)與監(jiān)管并重的轉(zhuǎn)變

國(guó)庫(kù)職能從總體上講是服務(wù)，但服務(wù)中又有監(jiān)管職責(zé)。國(guó)庫(kù)服務(wù)和監(jiān)管兩者是相互依賴、相互促進(jìn)，且不可替代的。服務(wù)是基礎(chǔ)，是國(guó)庫(kù)工作的立足點(diǎn)。監(jiān)管不僅是提高服務(wù)水平的手段，而且是防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)、確保國(guó)庫(kù)資金安全、樹立國(guó)庫(kù)形象和提高地位的重要手段。要進(jìn)一步拓展監(jiān)管領(lǐng)域，要進(jìn)一步創(chuàng)新國(guó)庫(kù)監(jiān)管方式方法。

5、努力實(shí)現(xiàn)由“單干型”國(guó)庫(kù)向“合作型”國(guó)庫(kù)的轉(zhuǎn)變

國(guó)庫(kù)工作具有政策性強(qiáng)、牽涉面廣、服務(wù)對(duì)象多的特點(diǎn)，離不開方方面面的理解、支持、協(xié)調(diào)、配合，如果只埋頭于國(guó)庫(kù)自身業(yè)務(wù)，不講究協(xié)調(diào)配合，國(guó)庫(kù)工作就難以有效開展，就會(huì)寸步難行，國(guó)庫(kù)資金安全也得不到有效保障。是要密切與財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行、信用社的聯(lián)系，建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，加強(qiáng)溝通，為改善國(guó)庫(kù)服務(wù)和強(qiáng)化國(guó)庫(kù)管理創(chuàng)造良好的外部條件；是要探索建立與同級(jí)人大、審計(jì)等專職監(jiān)督部門的協(xié)作機(jī)制，形成國(guó)庫(kù)監(jiān)管合力；要建立人民銀行內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，以促進(jìn)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能的完整履行。

[1]馬海濤：國(guó)庫(kù)集中收付制度問題研究[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004.

[2]財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度研究[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004.

[3]詹靜濤：實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)制度創(chuàng)新[J].中國(guó)財(cái)政，2008（10）.

[4]賀光明：經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度的演進(jìn)及中國(guó)模式選擇[M].中國(guó)金融出版社，2008.