陳銘

(南寧市規(guī)劃信息技術(shù)中心副主任、博士，廣西 南寧 5 3 0 0 2 2)

信息化背景下我國城市規(guī)劃管理創(chuàng)新發(fā)展思路

陳銘

(南寧市規(guī)劃信息技術(shù)中心副主任、博士，廣西 南寧 5 3 0 0 2 2)

當(dāng)前，我國城市規(guī)劃管理信息化發(fā)展仍面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)，未來我國城市規(guī)劃管理的創(chuàng)新發(fā)展應(yīng)著重從信息化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、創(chuàng)新信息技術(shù)的應(yīng)用以及搭建面向公眾服務(wù)的信息化平臺等多個(gè)方面著手。

信息化；城市規(guī)劃管理；創(chuàng)新發(fā)展

自1980年代末，城市規(guī)劃管理部門率先引入了計(jì)算機(jī)輔助制圖、地理信息系統(tǒng)技術(shù)、衛(wèi)星遙感等信息技術(shù)，[1]并結(jié)合業(yè)務(wù)工作流程、系統(tǒng)學(xué)原理完成了各類規(guī)劃審批、監(jiān)察管理信息的建設(shè)，同步開展了城市規(guī)劃管理業(yè)務(wù)基礎(chǔ)地形數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)遙感數(shù)據(jù)、規(guī)劃設(shè)計(jì)成果專題數(shù)據(jù)、規(guī)劃審批專題數(shù)據(jù)庫建庫、更新與服務(wù)等信息化工作。信息技術(shù)的推廣應(yīng)用以及對信息資源的整合利用促進(jìn)了城市規(guī)劃管理信息化水平的提高，提升了城市規(guī)劃管理公共服務(wù)水平。本文在深入分析信息化時(shí)代背景下的城市規(guī)劃管理發(fā)展現(xiàn)狀以及當(dāng)前所面臨的困難與挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，從城市規(guī)劃管理工作實(shí)際需要出發(fā)，提出了其未來創(chuàng)新發(fā)展思路。

一、我國城市規(guī)劃管理的發(fā)展現(xiàn)狀

在信息化時(shí)代背景下，信息技術(shù)的快速發(fā)展推動(dòng)了城市規(guī)劃管理信息化的高速發(fā)展。規(guī)劃管理、審批決策、規(guī)劃監(jiān)察等多個(gè)環(huán)節(jié)已廣泛應(yīng)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)信息、數(shù)據(jù)庫技術(shù)、地理信息技術(shù)以及遙感等信息技術(shù)，規(guī)劃管理工作效率、規(guī)劃決策科學(xué)性得到大大提高，有效地降低了個(gè)人勞動(dòng)成本和社會成本。當(dāng)前，城市規(guī)劃管理信息化發(fā)展主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）基礎(chǔ)設(shè)施信息化

1990年代初，城市規(guī)劃管理信息化仍處在規(guī)劃文件及報(bào)建資料單機(jī)打印、單機(jī)存儲以及一些簡單查詢檢索為特征的信息化初期階段。隨著規(guī)劃審批業(yè)務(wù)量的逐年遞增，以及對規(guī)劃水平要求的不斷提高，規(guī)劃管理部門逐步實(shí)施了千兆局域網(wǎng)絡(luò)辦公環(huán)境改建，高性能服務(wù)器及存儲設(shè)備升級、遠(yuǎn)程硬件系統(tǒng)接入設(shè)備增設(shè)，以及大幅面專業(yè)彩色打印機(jī)以及大幅面掃面集成系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為信息化快速發(fā)展提供了網(wǎng)絡(luò)硬件環(huán)境。

（二）專題數(shù)據(jù)庫建設(shè)

在“十一五”期間，各城市規(guī)劃管理部門充分應(yīng)用地理信息系統(tǒng)技術(shù)、計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)、虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)以及數(shù)據(jù)庫技術(shù)等手段，全面推進(jìn)了規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了各類城市規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的整合建設(shè)：運(yùn)用數(shù)字化信息技術(shù)，實(shí)施用地規(guī)劃、建筑規(guī)劃、市政工程規(guī)劃等相關(guān)審批數(shù)據(jù)庫建庫工作；運(yùn)用航測數(shù)字化成圖技術(shù)，實(shí)施建設(shè)城市區(qū)域大比例尺的數(shù)字地形圖測量；運(yùn)用衛(wèi)星遙感信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)城市高分辨率正射影像成圖和空間數(shù)據(jù)建庫；運(yùn)用地理信息系統(tǒng)技術(shù)，開展實(shí)施了城市地下綜合管線綜合普查，并建立管線數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)了管線及其屬性數(shù)字化存儲；運(yùn)用空間建庫信息技術(shù)，完成了覆蓋全市范圍內(nèi)城市道路數(shù)據(jù)建庫與更新維護(hù)工作，包括道路紅線、綠線、交叉口、橫斷面標(biāo)高等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（三）業(yè)務(wù)辦公自動(dòng)化

為適應(yīng)城市規(guī)劃管理工作快速發(fā)展需要，信息系統(tǒng)技術(shù)被廣泛應(yīng)用到規(guī)劃管理工作中，為城市規(guī)劃管理工作提供了方便、快捷的技術(shù)手段，同時(shí)提高規(guī)劃管理與決策工作的效率和質(zhì)量，也成為當(dāng)前城市規(guī)劃管理信息化建設(shè)重要內(nèi)容之一。如南寧市規(guī)劃管理局規(guī)劃審批案件與動(dòng)態(tài)規(guī)劃監(jiān)察圖文一體化系統(tǒng)通過對DAP(業(yè)務(wù)基礎(chǔ)平臺)、CAD、GIS功能模塊系統(tǒng)集成建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了局內(nèi)公文自動(dòng)流轉(zhuǎn)辦理無紙化辦公、規(guī)劃業(yè)務(wù)審批網(wǎng)絡(luò)辦公自動(dòng)化以及市局與分局業(yè)務(wù)辦公平臺一體化；運(yùn)用CAD-GIS架構(gòu)模式，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃業(yè)務(wù)審批的帶圖作業(yè)無紙化；運(yùn)用數(shù)據(jù)庫技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃審批業(yè)務(wù)檔案、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)圖形資料以及城市規(guī)劃基礎(chǔ)資料等資料的集中存儲與統(tǒng)一管理。

（四）報(bào)建審查信息化

近年來，為了規(guī)范報(bào)建電子資料，避免報(bào)建資料不全而退件，降低規(guī)劃接待窗口數(shù)據(jù)檢查、掃描報(bào)件材料時(shí)間，有效提升規(guī)劃審批工作效率，全國各城市規(guī)劃管理部門已開展了電子報(bào)建系統(tǒng)以及規(guī)劃指標(biāo)校驗(yàn)系統(tǒng)的研發(fā)建設(shè)。電子報(bào)建系統(tǒng)與規(guī)劃指標(biāo)校驗(yàn)系統(tǒng)，主要是運(yùn)用信息化技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃圖形的設(shè)計(jì)成果規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的自動(dòng)規(guī)整，報(bào)審文件規(guī)劃控制指標(biāo)的自動(dòng)復(fù)核校驗(yàn)，為規(guī)劃方案審批者提供了快速、準(zhǔn)確的技術(shù)手段。

（五）城市空間數(shù)據(jù)采集信息化

遙感信息技術(shù)的飛速發(fā)展、高分辨率的衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)為城市管理提供了豐富的地表信息，同時(shí)也為城市動(dòng)態(tài)變化及規(guī)劃監(jiān)察管理提供了翔實(shí)、可靠、直觀的空間數(shù)據(jù)。城市規(guī)劃管理部門通過多期高分辨遙感衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了城市現(xiàn)狀信息的提取、城市空間變化信息監(jiān)測、規(guī)劃審批數(shù)據(jù)疊加分析、違章建筑信息提取等數(shù)據(jù)采集工作。遙感信息技術(shù)為大范圍城市現(xiàn)狀信息獲取、快速目標(biāo)判別以及規(guī)劃實(shí)施情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測提供了技術(shù)支持。[2]

二、我國城市規(guī)劃管理創(chuàng)新發(fā)展面臨的困難與挑戰(zhàn)

經(jīng)過20多年的發(fā)展歷程，我國城市規(guī)劃管理信息化建設(shè)取得了長足的發(fā)展，大量實(shí)用的專業(yè)信息系統(tǒng)得以建設(shè)使用，海量城市規(guī)劃信息資源得以建庫建設(shè)，促進(jìn)了城市規(guī)劃管理水平的提高，提升了城市規(guī)劃公共服務(wù)水平。但隨著信息化發(fā)展的不斷深入，以及規(guī)劃管理工作對信息技術(shù)的應(yīng)用需求的不斷提升，城市規(guī)劃管理也面臨多方面的困難和挑戰(zhàn)。

（一）信息技術(shù)推廣深度不夠

隨著信息化的發(fā)展，信息技術(shù)在城市規(guī)劃管理、業(yè)務(wù)辦理、規(guī)劃監(jiān)察等重要環(huán)節(jié)得以廣泛地應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了日常業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)無紙化辦公，實(shí)現(xiàn)了帶圖作業(yè)無紙化規(guī)劃業(yè)務(wù)審批，有效地提升了工作效率和服務(wù)品質(zhì)。但是在信息技術(shù)推廣應(yīng)用過程中，仍存在認(rèn)識上的差距，例如報(bào)建方案審批環(huán)節(jié)，還不能完全采用電子信息化手段，仍以紙質(zhì)簽章方案材料為法律有效文件，這在一定程度上影響了規(guī)劃審批工作效率；規(guī)劃建設(shè)用地選址決策往往是規(guī)劃管理者通過簡單空間位置判別以及綜合評價(jià)來實(shí)施的，缺少必要的地理空間分析以及土地價(jià)值評估模型等信息化分析過程。

（二）數(shù)據(jù)資源建設(shè)滯后于系統(tǒng)平臺建設(shè)

以業(yè)務(wù)應(yīng)用為主線，以信息平臺為載體，提升規(guī)劃管理服務(wù)水平是城市規(guī)劃信息化建設(shè)的核心所在。例如，南寧市規(guī)劃管理局已完成了規(guī)劃審批案件與動(dòng)態(tài)規(guī)劃監(jiān)察圖文一體化系統(tǒng)、城市規(guī)劃市民互動(dòng)平臺、城市形態(tài)控制與規(guī)劃方案比較評估系統(tǒng)、城市規(guī)劃用地?cái)?shù)據(jù)庫平臺的建設(shè)，系統(tǒng)功能已基本滿足了當(dāng)前業(yè)務(wù)工作需求。但城市規(guī)劃基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)、社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等城市專題數(shù)據(jù)建庫工作仍還處在初期階段，仍存在數(shù)據(jù)不完整、更新滯后等現(xiàn)象，城市設(shè)計(jì)成果資料、審批成果電子資料的入庫建設(shè)方面，存在信息版本過時(shí)、項(xiàng)目資料不全等問題，導(dǎo)致系統(tǒng)功能應(yīng)用缺少準(zhǔn)確、科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐。數(shù)據(jù)資源建設(shè)的滯后，往往阻礙了系統(tǒng)平臺的推廣應(yīng)用。

（三）信息資源共享機(jī)制不完善

規(guī)劃信息化的必然結(jié)果之一是實(shí)現(xiàn)便捷的信息資源共享。[3]城市規(guī)劃管理工作往往涉及到城市土地、房產(chǎn)、城管、供排水、環(huán)衛(wèi)、園林、市政、公交、燃?xì)?、電力、地質(zhì)、測繪等各個(gè)行業(yè)，彼此之間的數(shù)據(jù)共享顯得尤為重要。但目前在信息化快速發(fā)展、信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于規(guī)劃管理工作中的同時(shí)，仍然經(jīng)常會遇到數(shù)據(jù)不完整、信息不對等、數(shù)據(jù)重復(fù)建設(shè)等諸多問題，歸根到底是因?yàn)槭苄畔①Y源共享的制約。一方面這是由于個(gè)別行業(yè)部門還持著數(shù)據(jù)資源屬于本單位財(cái)富資源的狹隘觀念，堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)資源獨(dú)有獨(dú)享；另一方面是由于各個(gè)行業(yè)部門之間缺少統(tǒng)一的、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)資源共建共享機(jī)制，導(dǎo)致一個(gè)單位一套標(biāo)準(zhǔn)一套數(shù)據(jù)，難以建立規(guī)范的行業(yè)數(shù)據(jù)提取、共享、更新體系。此外，單位信息化建設(shè)過程中，缺少“整體規(guī)劃、分布實(shí)施”建設(shè)策略，采用一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)體系、一套數(shù)據(jù)，獨(dú)立設(shè)計(jì)實(shí)施，各個(gè)系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)存儲標(biāo)準(zhǔn)與格式均不統(tǒng)一，難以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)之間后臺數(shù)據(jù)的共享與同步。

（四）公眾服務(wù)信息化發(fā)展緩慢

城市規(guī)劃管理是政府配置資源、協(xié)調(diào)利益、保障公平、維護(hù)穩(wěn)定的重要公共政策和有效手段。[4]20多年的城市規(guī)劃管理信息化發(fā)展歷程，推動(dòng)了城市規(guī)劃管理辦公網(wǎng)絡(luò)環(huán)境設(shè)施的信息化發(fā)展、業(yè)務(wù)辦公自動(dòng)化發(fā)展以及業(yè)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息化發(fā)展，這在一定程度上提升了規(guī)劃管理工作效率，創(chuàng)造了一定的社會和經(jīng)濟(jì)效益。但是如何更有效地推行政務(wù)公開，促進(jìn)“陽光規(guī)劃”建設(shè)，做好規(guī)劃服務(wù)性工作，創(chuàng)建陽光高效服務(wù)型機(jī)關(guān)，已成為當(dāng)前城市規(guī)劃管理信息化發(fā)展的重要挑戰(zhàn)。

三、我國城市規(guī)劃管理創(chuàng)新發(fā)展思路

當(dāng)前，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以創(chuàng)建“陽光高效、服務(wù)型”政府機(jī)關(guān)為目標(biāo)，積極推進(jìn)信息技術(shù)創(chuàng)新，全面整合共享規(guī)劃數(shù)據(jù)資源，大力推行政務(wù)公開信息化，努力建設(shè)公開、公正、廉潔、高效的政府部門，已成為信息化背景下我國城市規(guī)劃管理創(chuàng)新發(fā)展的方向。

（一）促進(jìn)城市規(guī)劃信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

城市規(guī)劃信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是跨越當(dāng)前信息系統(tǒng)整合、數(shù)據(jù)共享制約的根本保障。信息化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)應(yīng)從規(guī)劃信息標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)研究與標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行制度制定著手，推行信息標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，[1]完善城市規(guī)劃方案審批、業(yè)務(wù)管理、實(shí)施監(jiān)督等業(yè)務(wù)管理流程標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，構(gòu)建通用應(yīng)用平臺及接口，規(guī)范信息資源分類及編碼，制定城市規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)生產(chǎn)、管理、質(zhì)量控制、共享等標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范等，從而清除系統(tǒng)之間、行業(yè)部門之間的信息與技術(shù)共享障礙，擴(kuò)展信息系統(tǒng)的通用性和擴(kuò)展性，促進(jìn)城市規(guī)劃信息資源的共享建設(shè)。

（二）搭建城市規(guī)劃數(shù)據(jù)共享平臺

當(dāng)前，信息化進(jìn)程日益加快，對城市規(guī)劃信息資源暢通無阻地流通和高度共享提出了更高的要求。[5]城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)是信息化發(fā)展基礎(chǔ)工作，而數(shù)據(jù)資源整合建設(shè)則是發(fā)揮基礎(chǔ)作用的核心動(dòng)力。城市規(guī)劃數(shù)據(jù)資源整合應(yīng)基于統(tǒng)一、規(guī)范的信息化標(biāo)準(zhǔn)，充分應(yīng)用GIS技術(shù)及空間數(shù)據(jù)庫等信息技術(shù)，全方位綜合城市規(guī)劃基礎(chǔ)資料及城市地下空間數(shù)據(jù)，建立動(dòng)態(tài)開放的城市空間數(shù)據(jù)庫及信息管理平臺，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)測量數(shù)據(jù)、社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、國土房產(chǎn)數(shù)據(jù)等城市規(guī)劃管理相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù)的綜合集成與共享建設(shè)，既滿足城市規(guī)劃管理工作的實(shí)施，又能服務(wù)于社會公眾以及其他行業(yè)對城市規(guī)劃信息的需要。

（三）推動(dòng)城市規(guī)劃管理決策信息化發(fā)展

城市規(guī)劃管理信息化發(fā)展不應(yīng)僅停留在業(yè)務(wù)流程的信息化階段，更應(yīng)推動(dòng)規(guī)劃管理決策的信息化發(fā)展。這主要包括兩個(gè)方面：一方面是新信息技術(shù)的推廣，另一方面是信息技術(shù)在城市規(guī)劃管理決策中的深入應(yīng)用。新信息技術(shù)的推廣，應(yīng)服務(wù)于規(guī)劃管理、規(guī)劃決策及規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督工作。例如，虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)（VR）以及三維GIS技術(shù)，通過采用三維虛擬的手段，實(shí)現(xiàn)對城市現(xiàn)狀或未來的生動(dòng)直觀展示，并可以運(yùn)用三維瀏覽、三維GIS空間分析、規(guī)劃方案比較調(diào)整、規(guī)劃指標(biāo)計(jì)算、建筑日照分析、水淹分析模擬等方法推動(dòng)城市規(guī)劃管理從傳統(tǒng)二維布局審批到三維城市形態(tài)風(fēng)貌審批的跨越延伸。信息技術(shù)在規(guī)劃管理決策中的深入應(yīng)用則強(qiáng)調(diào)在規(guī)劃管理決策過程中注重城市模型的構(gòu)建、數(shù)據(jù)的分析以及信息的挖掘，為規(guī)劃管理者提供必要的城市合理布局和綜合安排的結(jié)論支撐，或城市工程建設(shè)方案的比選依據(jù)。[6]

（四）搭建面向公眾服務(wù)的信息化平臺

信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用與推廣推動(dòng)了我國規(guī)劃業(yè)務(wù)審批、城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建設(shè)等規(guī)劃管理工作的信息化快速發(fā)展，但規(guī)劃項(xiàng)目審批咨詢公示、規(guī)劃方案成果社會參與、城市規(guī)劃監(jiān)督管理的信息化發(fā)展還相對落后。搭建面向社會公眾服務(wù)的城市規(guī)劃信息化平臺，將是未來城市規(guī)劃管理信息化發(fā)展的重要延伸。[7]面向公眾服務(wù)的信息化平臺建設(shè)將以創(chuàng)建“陽光高效、服務(wù)型”政府機(jī)關(guān)為目標(biāo)，以服務(wù)于公眾參與城市規(guī)劃決策、監(jiān)督城市規(guī)劃管理工作為表現(xiàn)，著力于優(yōu)化城市規(guī)劃管理工作社會環(huán)境，全面推動(dòng)城市規(guī)劃政務(wù)信息公開建設(shè)。例如南寧市規(guī)劃管理局城市規(guī)劃市民互動(dòng)平臺就是通過運(yùn)用一體化應(yīng)用開發(fā)與集成框架技術(shù)，以數(shù)字交互、可視化終端設(shè)備為基礎(chǔ)，集城市規(guī)劃設(shè)計(jì)成果海量信息查詢、規(guī)劃審批業(yè)務(wù)同步更新、三維虛擬城市漫游及城市影像數(shù)據(jù)對比展示于一體，與社會公眾互動(dòng)的“陽光規(guī)劃”服務(wù)信息平臺。

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[3]周建軍.轉(zhuǎn)型期中國城市規(guī)劃管理職能研究[D].上海：同濟(jì)大學(xué)，2008.

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[責(zé)任編輯：潘麗清]

Research on the Innovative Information-Based Development of Urban Planning Administration

CHEN Ming

This article firstly analyzes in depth the achievements as well as the difficulties and challenges with regards to the development of the urban planning and administration in the times of information-based background.And then it illustrates the innovative ideas on the future development of the urban planning and administration from the aspects of the construction of information-based standard,application of innovative technology and information-based platform for the public service.

information-based；urban planning and administration；innovative development

book=115,ebook=177

C931.6

A

1673-8616（2010）06-0115-03

2010-10-08