賈 康,于長革

(1.財政部 科研所,北京 100036;2.中國社會科學(xué)院 經(jīng)濟研究所,北京 100836)

早在 2005年 6月,溫家寶總理就在全國農(nóng)村稅費改革工作會議上指出:“具備條件的地方,可以推進‘省直管縣’的試點”。2008年 10月黨的十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確要求:“推進省直接管理縣(市)財政體制改革,優(yōu)先將農(nóng)業(yè)下縣納入改革范圍。有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制”。2009年初,中央一號文件(即《中共中央國務(wù)院關(guān)于 2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》)再次強調(diào):“穩(wěn)步推進擴權(quán)強縣改革試點,鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制”。在黨中央、國務(wù)院的大力推動下,近年來部分地區(qū)先后進行了類似于“省直管縣”財政改革試點。在實踐過程中,改革試點工作為“省直管縣”財政體制的全面實施積累了廣泛的經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上,近日財政部印發(fā)了《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》,明確提出 2012年底前,力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革,近期首先將糧食、油料、棉花、生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。這標(biāo)志著試點多年的“省直管縣”財政改革開始提速并有了下一階段的時間表?！笆≈惫芸h”的財政改革與落實省以下分稅制、轉(zhuǎn)變政府職能、降低行政成本、促進全局配套改革,有密切的內(nèi)在聯(lián)系。從目前來看,大多數(shù)人對“省直管縣”財政改革持肯定態(tài)度,并達成了共識,但仍有一部分人存在不同的見解,需要進一步深化認識,促進“省直管縣”財政改革的實施。

一、“省直管縣”財政改革是適應(yīng)市場經(jīng)濟要求建立統(tǒng)一規(guī)范的分稅分級財政體制的重要制度創(chuàng)新與保障

我國現(xiàn)行政府財政層級有五級,相應(yīng)形成了中央對省、省對市、市對縣、縣對鄉(xiāng)四對財政關(guān)系。雖然《預(yù)算法》規(guī)定“一級政府、一級預(yù)算”,各級政府是獨立的利益主體,但現(xiàn)實中這四對財政關(guān)系是由行政隸屬關(guān)系決定的,上級政府對下級政府的行政權(quán)力體現(xiàn)為具備決定下級的收入分配和支出責(zé)任的經(jīng)濟權(quán)力,于是下級就不可避免地扮演著上級的“代理人”角色,形成一種委托 -代理關(guān)系。從最一般的關(guān)系來看,中央決定對省的財政體制,形成第一重委托 -代理關(guān)系;從上至下依此類推,形成了省對市、市對縣、縣對鄉(xiāng)的二、三、四重委托 -代理關(guān)系,委托-代理層次偏多,代理成本很高。從信息傳遞機制來看,層級越多,自上而下的信息傳遞就可能延滯和失真,從而加劇信息的不對稱。更為關(guān)鍵的是,四重委托 -代理關(guān)系的前三層代理者都具有雙重身份:相對于前一層次的委托人來說,它是代理者;相對于后一層次的代理者來說,它又是委托者。這樣,上級政府往往缺乏足夠的積極性去監(jiān)督下級政府,后者就可能出現(xiàn)“道德風(fēng)險”。信息不對稱和“道德風(fēng)險”的問題,構(gòu)成了簡化政府財政層級必要性的理論基礎(chǔ)。

1994年,我國開始實施分稅制財政體制,搭建了市場經(jīng)濟條件下規(guī)范我國政府與企業(yè)、中央與地方財政分配關(guān)系的基本制度框架。在其后十余年的運行中,分稅制發(fā)揮了一系列正面效應(yīng),同時也逐漸顯露和積累了一些問題,最為典型的就是基層財政困難問題,并引發(fā)了不少懷疑和詰難。其中,有一種意見認為,分稅制只適宜于中央和省級之間,而省以下不宜提倡都搞分稅制,主張區(qū)分發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū),后者不搞分稅制。我們認為,這種觀點十分值得商榷,它忽略了市場經(jīng)濟體制所要求的基于統(tǒng)一市場的總體配套,背離了配套改革中“治本為上”的思路和原則,實際上屬于一種使財政體制格局重回“條塊分割”、“多種形式包干”的思維方向,是很不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

分稅制的本質(zhì)要求之一是合理劃分事權(quán)前提下合理的財權(quán)分割和稅基配置(進而再配之以自上而下合理、有力的轉(zhuǎn)移支付),也就是說,有幾級政府就應(yīng)按稅種劃分方法配置幾級稅基,并各自具有獨立運轉(zhuǎn)能力。我國有五級政府層級,是世界上政府層級最多的國家。政府層級越多,則要求有更多的稅種與之匹配。但是,一個國家的稅種數(shù)量是受多種因素決定的,其中最主要的是公眾對稅收負擔(dān)的承受能力,國家不可能不考慮增加稅種數(shù)量對整個社會公平與效率的影響,通過任意設(shè)置稅種來適應(yīng)政府級次的需求顯然是不明智的選擇。我國現(xiàn)有 20個左右的稅種,將這 20個左右的稅種在 5級政府之間分配,在實踐中已可作出“無解”判斷。從稅收的屬性和各稅種的不同特點來看,借鑒國際經(jīng)驗將稅源在三級政府間劃分,相對容易可行。

我國現(xiàn)行分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅,明確了中央財政收入來源,但沒有規(guī)定地方稅如何在省以下四級地方政府間劃分。由于各個稅種收入的不均衡,如果硬要完整地按稅種劃分收入,勢必造成各級政府間收入分配不均衡。為了在復(fù)雜的政府級次之間分配財政資源,在稅種數(shù)量有限的情況下,只能走共享收入的道路。1994年分稅制改革將增值稅、資源稅作為共享稅,其后金融系統(tǒng)的營業(yè)稅、證券交易稅等也實行中央、地方共享。從2002年起又將企業(yè)所得稅和個人所得稅作為共享稅。這樣,為數(shù)不多的大稅種已全部共享,這在過渡狀態(tài)下是一種權(quán)宜性選擇,但一味擴大共享部分又反過來影響分稅分級財政基本框架的穩(wěn)定。從長期來看應(yīng)逐步將若干共享稅分解、融合到國稅和地方稅之中,以穩(wěn)定分稅制基本框架。即便如此,還是難以將“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規(guī)定性,貫徹到一個五級政府的架構(gòu)中去。換言之,這一架構(gòu)使分稅制在收入劃分方面缺乏最低限度的可行性。地方四級間,實際上已落入了五花八門、復(fù)雜易變、討價還價色彩十分濃重的“分成制”與“包干制”狀態(tài),并形成“事權(quán)重心下移,財權(quán)重心上移”的演變,使分稅制在省以下難以落實,并引發(fā)縣鄉(xiāng)基層財政困難。90年代以來,地方財政所反映的困難,在一定程度上正是由于政府層次過多,大大降低了分稅制收入劃分的可行性所致。

有鑒于此,在中國財政體制改革進一步深化的關(guān)鍵時期,政府財政層級改革顯得越來越迫切,其核心措施之一便是推行“省直管縣”體制,省和縣兩級政府之間直接搭建財力分配框架,并適時輔之以“鄉(xiāng)財縣管”體制,逐步將政府財政層級從五級簡化為三級?！吧街厮畯?fù)疑無路,柳暗花明又一村”,這是中國財政體制改革進一步深化的重要制度創(chuàng)新和必然選擇,也是下一階段力求建立統(tǒng)一規(guī)范、上下貫通的分稅分級體制之關(guān)鍵所在。

二、“省直管縣”財政改革是加快縣域經(jīng)濟發(fā)展、緩解縣級財政困難的重大創(chuàng)新舉措

改革開放以來,縣域經(jīng)濟較快發(fā)展很大程度上得益于制度創(chuàng)新的推動。20世紀 80年代初期實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,極大地調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性,促進了農(nóng)村經(jīng)濟大發(fā)展。20世紀 90年代初中期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起,農(nóng)村經(jīng)濟又一次得到了快速發(fā)展。當(dāng)前,伴隨著全面建設(shè)小康社會的推進,縣域經(jīng)濟制度創(chuàng)新又進入活躍期,以“省直管縣”財政改革為代表的政府管理體制的創(chuàng)新和公共資源配置的變化,將對縣域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要的影響力。

縣域經(jīng)濟是我國區(qū)域經(jīng)濟的基本單元。據(jù)統(tǒng)計,目前我國有 2070個縣域經(jīng)濟體,占國土面積的95%,占人口的 74%,占地區(qū)生產(chǎn)總值的 60%。全國已轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力,縣域經(jīng)濟吸納了近 70%。對于我國來說,如果縣域經(jīng)濟不能較快發(fā)展,會直接影響到城鄉(xiāng)一體化進程,也會直接影響到“三農(nóng)”問題的解決。近年來,我國縣域經(jīng)濟發(fā)展活力不足的一個重要原因就在于縣級政府權(quán)責(zé)不對等、經(jīng)濟管理較弱、自主發(fā)展的空間較小?！笆≈惫芸h”財政改革的實施,重要目的之一就是推進縣域經(jīng)濟的發(fā)展,推動城鄉(xiāng)一體化。

回顧與總結(jié)近年來部分地區(qū)進行的“省直管縣”財政改革試點,其在促進縣域經(jīng)濟發(fā)展方面的成效是顯而易見的:一方面,“省直管縣”財政改革增強了縣域經(jīng)濟的財力?？h級財政由省級統(tǒng)籌,加大了省對縣的財政轉(zhuǎn)移支付力度,增強了一些經(jīng)濟基礎(chǔ)較弱的農(nóng)業(yè)大縣的財政實力。隨著一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付直接對縣,提高了縣級財政對資金的分配使用效率,“市管縣”體制帶來的資金分配中“市卡縣”、“市刮縣”等突出問題得到了有效解決。另一方面,“省直管縣”財政改革強化了縣域經(jīng)濟發(fā)展的動力。隨著各種經(jīng)濟與社會管理權(quán)力下放到縣,提升了縣域經(jīng)濟的完整性和綜合性,增強了縣級政府的調(diào)控能力,有力推動了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

三、“省直管縣”財政改革將為行政上的“省直管縣”改革和降成本、提效率創(chuàng)造條件、鋪平道路

改革開放之前,縣之上的行政管理層級是地區(qū)行政公署。地區(qū)行政公署是省政府的派出機構(gòu),不是實體層級,其管理機構(gòu)不設(shè)“五大班子”。改革開放以后,隨著中心城市作用的增強,一些發(fā)達地區(qū)率先試行撤地設(shè)市,探索“市管縣”體制。1982年 2月,黨中央、國務(wù)院專門頒發(fā)文件,提出要積極試行地、市合并,逐步實行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制。當(dāng)年這一體制的意圖,在于發(fā)揮中心城市的輻射功能,帶動所轄縣(市)的發(fā)展。但是,隨著我國市場化、城市化、工業(yè)化進程的加快,“市管縣”體制的弊端逐步顯現(xiàn):一是“市管縣”體制從行政、財政等方面確立了市一級的領(lǐng)導(dǎo)與中心地位,各種管理權(quán)限集中于市級,削弱了縣級的自主權(quán);二是縣級的資金和資源由市級政府集中管理和配置,在一些地方出現(xiàn)了資源和資金向城市聚集的傾向,相應(yīng)減少了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村社會事業(yè)的投入,嚴重制約了縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展;三是在當(dāng)時撤地設(shè)市的過程中,一些地級市是因政策的原因被推上了中心城市的位置,而實際上,這些地級市的經(jīng)濟實力與所轄縣(市)相差不大甚至還弱,不僅不能對縣域經(jīng)濟起到輻射、帶動作用,往往還會限制和掣肘所轄縣(市)的發(fā)展,產(chǎn)生了一些問題和矛盾;四是行政成本隨之顯著增加。

為了克服上述弊端,進入 21世紀以后,一些地區(qū)逐步推行“省直管縣”財政改革試點。財政體制上一直堅持“省管縣”的浙江省率先出臺了政策,擴大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等縣(市)部分經(jīng)濟管理權(quán)限,江西、吉林、山東、安徽、河南等省也陸續(xù)推出了“擴權(quán)強縣”和省直接管理縣(市)的財政體制改革試點,進一步擴大縣級政府經(jīng)濟管理與社會管理的權(quán)限,以加快縣域經(jīng)濟的發(fā)展?！笆≈惫芸h”財政改革雖然僅僅限于財政體制,但它是“省直管縣”行政改革邁出的重要的先導(dǎo)步驟,為行政上的“省直管縣”體制奠定了基礎(chǔ)、創(chuàng)造了條件。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展,在有條件的地方,“省直管縣”將向減少行政層級的行政體制改革深化。2008年,中央十七屆三中全會文件對此已作出了明確要求。可以預(yù)期,這個方向上的改革,將對于推進我國行政運行成本的降低和行政效率的提高,產(chǎn)生巨大而深遠的正面影響。

四、認真總結(jié)試點經(jīng)驗,積極穩(wěn)妥地推進“省直管縣”財政改革和行政改革

從理論與實踐來看,“省直管縣”財政改革可以優(yōu)化政府財政層級,有利于政府間事權(quán)和財權(quán)的合理配置,從而化解目前財政分權(quán)改革面臨的難題,為財政體制改革的進一步深化掃除障礙。同時,通過近年來的改革試點,“省直管縣”財政體制可以真正實現(xiàn)“還財于縣”,特別是隨著一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付資金直接到縣,市級政府在資金上“上截省、下拿縣”等突出問題可以得到有效解決,從而提高財政分配效率,有效緩解縣級財政困難,促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。另外,“省直管縣”財政改革將為行政上的“省直管縣”改革創(chuàng)造條件,逐步構(gòu)建財政與行政上統(tǒng)一的中央、省、縣三級政府架構(gòu)。

當(dāng)然,我們也要看到,“省直管縣”改革在近年來部分地區(qū)的試點過程中也暴露出一些矛盾和問題:一是省級政府經(jīng)濟社會管理權(quán)限下放不夠。一些地區(qū)擴大試點縣管理權(quán)限,將原來屬于設(shè)區(qū)市的管理權(quán)限下放到縣,但自身的管理權(quán)限并未下放。試點縣應(yīng)有的權(quán)限并未到位,政府間事權(quán)與財權(quán)不相匹配的現(xiàn)狀沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。二是配套措施不到位。“省直管縣”財政體制實行后,在現(xiàn)行中央和省里的財政轉(zhuǎn)移支付中,有的項目資金只對縣,致使經(jīng)濟實力弱的“窮市”就得不到優(yōu)惠政策,自身發(fā)展受到影響。同時,上級安排給縣里的項目需要市里配套資金,而“窮市”因自身財力有限,配套資金根本無法到位。三是工作程序尚待進一步規(guī)范?！笆≈惫芸h”財政體制實行后,省、市、縣三級政府運行方式、工作方法、規(guī)章制度等還不能完全適應(yīng)新的管理體制,試點縣有的項目應(yīng)直接報到省直部門,但現(xiàn)實中仍要通過市再上報審批;而一些市直部門認為試點縣應(yīng)由省直管,有時不愿再為縣里服務(wù),有的權(quán)限雖下放到縣里,資金分配等卻仍按原程序運作。四是管理體制有待理順?！笆≈惫芸h”財政體制實行后,試點縣在財政上實行省直接管理,市、縣財政平行對省級財政,但其他權(quán)限仍實行省管市、市管縣體制,致使人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)配置不一致,產(chǎn)生了一些摩擦,市里尷尬,縣里為難。

值此改革開放的關(guān)鍵時期,“省直管縣”改革是大方向,也是大勢所趨。改革試點中暴露出一些新情況和新問題是新老體制磨合過程中產(chǎn)生的“摩擦”現(xiàn)象,必須予以正確認識,并逐步通過改革認真加以解決。

第一,“省直管縣”改革應(yīng)分步實施。我們認為,我國的“省直管縣”改革可分三步走:第一步是像目前各省的改革試點那樣,省對有條件的縣的財政進行直管,并適當(dāng)下放經(jīng)濟管理權(quán),但仍維持市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位,市縣行政不同級,但“財政同級”;第二步是把財政省直管縣擴大到本省轄區(qū)全部縣;第三步是市和縣分治,相互不再是上下級關(guān)系,統(tǒng)一由省直管,重新定位市和縣的功能;市需合理調(diào)整機構(gòu)和人員,總的方向應(yīng)當(dāng)是撤銷傳統(tǒng)意義上的管縣的市(人員級別可保留),市縣同級、分置,財政和行政省的直管縣都到位。

第二,“省直管縣”改革不宜“一刀切”。鑒于我國地域遼闊,地區(qū)間差異較大,“省直管縣”改革不宜采取同一模式,而應(yīng)因地制宜,區(qū)別對待。具體模式選擇如下:一是在形成區(qū)域經(jīng)濟中心和積極構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟中心的發(fā)達地區(qū),如北京、上海、天津、重慶4個直轄市和廣州、深圳、南京、武漢、青島、大連等計劃單列市,可加大推進“撤縣建區(qū)”的力度;特別發(fā)達和比較發(fā)達的地級市也可擴大管轄范圍,改近郊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣為市轄區(qū),為市的發(fā)展留下空間。二是在西部面積比較大的欠發(fā)達地區(qū),如青海、新疆、西藏、內(nèi)蒙古等省區(qū),在區(qū)劃沒有調(diào)整的情況下,仍維持目前的行政管理格局,但可向縣級單位下放一些權(quán)力。三是在上述兩種情況外的大部分區(qū)域,特別是經(jīng)濟比較發(fā)達的區(qū)域,積極推進“省直管縣”改革,條件成熟時盡快全面實施。

第三,要切實轉(zhuǎn)變政府職能。首先,要明確各級政府的職責(zé)與權(quán)限,實行“省直管縣”的重要前提,就是要明確劃分、確定各級政府的權(quán)責(zé)利。其次,實行“省直管縣”后,省級管理機構(gòu)要面對大量的縣級機構(gòu),管理事務(wù)倍增,因而不斷地下放權(quán)力必然成為改革的一項重要內(nèi)容。第三,省、市向縣大量下放權(quán)力之后,縣級政府體制改革尤為突出,縣級政府要加快建設(shè)服務(wù)型政府,減少行政干預(yù),防止新的區(qū)域分割。

第四,改革方案需要進一步完善。從目前來看,試點地區(qū)的改革方案還具有明顯的過渡性色彩。以河北省為例,該省現(xiàn)行“省直管縣”改革方案在財政收入劃分、財政支出責(zé)任界定和體制基數(shù)核定等方面均嚴格貫徹了“維持各級既得利益”的原則,新體制框架中包含了舊的利益格局。其作為過渡方案,在改革試點和起步階段為減小改革阻力、確保新的改革順利出臺是可以理解和可以接受的,但這種過渡形式的改革方案又不宜長久維持,要隨著改革的推進及時加以調(diào)整和完善,使“省直管縣”改革逐步深化,落到實處。