周超

（合肥工業(yè)大學(xué)，安徽 合肥 230009）

小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)中的公眾參與
——從小城鎮(zhèn)居民的角度

周超

（合肥工業(yè)大學(xué)，安徽 合肥 230009）

在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，小城鎮(zhèn)環(huán)境問題凸顯。小城鎮(zhèn)居民作為小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)和治理的主體，其參與小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)是環(huán)境權(quán)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主社會(huì)的必然反映。小城鎮(zhèn)居民參與環(huán)境保護(hù)存在諸多制度障礙，有必要從信息公開、責(zé)任機(jī)制和環(huán)境權(quán)的確立及權(quán)利救濟(jì)手段的完善等方面切實(shí)保障小城鎮(zhèn)居民有效參與小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)。

小城鎮(zhèn)；環(huán)境保護(hù)；公眾參與

黨的十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)。而城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要前提，發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的重要途徑。2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議已經(jīng)把城鎮(zhèn)化提高到2010年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心位置。推進(jìn)城鎮(zhèn)化、發(fā)展小城鎮(zhèn)，不僅能增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民素質(zhì)，還能帶動(dòng)投資，擴(kuò)大內(nèi)需，刺激消費(fèi)，拓寬城鄉(xiāng)市場(chǎng)，更能優(yōu)化國民經(jīng)濟(jì)整體結(jié)構(gòu)，推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)的快速增長。目前，全國各地正在積極加快小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的步伐。但與此同時(shí)，在工業(yè)污染、生活污染、農(nóng)業(yè)污染以及城市污染轉(zhuǎn)移的共同作用下，我國農(nóng)村（包括小城鎮(zhèn)）生態(tài)環(huán)境被破壞的范圍和程度不斷擴(kuò)大和惡化，已經(jīng)成為新農(nóng)村建設(shè)中的一個(gè)極大的障礙。從我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程來看，目前我國很多小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特征是亦農(nóng)亦工，生活方式是亦土亦洋，面源污染和生活污染嚴(yán)重，小城鎮(zhèn)居民的生活方式和生產(chǎn)方式對(duì)環(huán)境的影響非常大。在這樣的城鎮(zhèn)化背景之下，積極調(diào)動(dòng)公眾，尤其是小城鎮(zhèn)居民，參與小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)，其重要性是不言而喻的。

一、公眾參與小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的理論基礎(chǔ)

（一）公眾參與小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的權(quán)利基礎(chǔ)

二十世紀(jì)六十年代，環(huán)境權(quán)理論被提出。美國密執(zhí)安大學(xué)教授約瑟夫·薩克斯提出了環(huán)境的“共有”和“公共信托”的理論。他認(rèn)為，環(huán)境資源就其自然屬性和對(duì)人類社會(huì)的重要性來說，應(yīng)該是全體國民的“共享資源”，即“共通財(cái)產(chǎn)”。為了合理支配和保護(hù)這一“共通財(cái)產(chǎn)”，共有人作為委托人將其委托給國家來進(jìn)行管理，國家作為受托人，必須對(duì)受益人（全體國民）負(fù)責(zé)，不得濫用委托權(quán)。全體國民（公眾）作為委托人當(dāng)然有權(quán)自己處理環(huán)境事務(wù)，也可以在國家處理環(huán)境事務(wù)過程中要求了解相關(guān)情況、行使監(jiān)督的權(quán)利。[1]

在“共有說”和“公共信托說”的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了環(huán)境權(quán)理論。作為一種新型人權(quán)，環(huán)境權(quán)是指公民享有的在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利。從具體內(nèi)容來看，環(huán)境權(quán)包括環(huán)境資源利用權(quán)、環(huán)境情況知情權(quán)、環(huán)境事務(wù)參與權(quán)、環(huán)境侵害請(qǐng)求權(quán)。[2]從權(quán)利主體來看，環(huán)境權(quán)包括個(gè)人（自然人）環(huán)境權(quán)、單位（法人）環(huán)境權(quán)、國家環(huán)境權(quán)、代際環(huán)境權(quán)、自然體環(huán)境權(quán)。[3]小城鎮(zhèn)居民對(duì)其生活和生產(chǎn)的中心地——小城鎮(zhèn)的環(huán)境有著自己的利益訴求，作為自然人，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)享有利用自然資源和環(huán)境從事生產(chǎn)生活活動(dòng)、了解國家環(huán)境管理狀況和自身環(huán)境狀況、參與國家和地方環(huán)境政策和法律的制定實(shí)施的權(quán)利以及在自己的環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí)向有關(guān)部門請(qǐng)求保護(hù)的權(quán)利。

（二）公眾參與小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

依據(jù)馬克思主義的基本原理，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)決策的兩種不同方式，從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的角度看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的決策權(quán)更為分散，各類市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體都有一定的話語權(quán)。各種利益主體通過自己的行為影響經(jīng)濟(jì)生活。經(jīng)濟(jì)生活的民主化帶來了政治生活中的民主化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，越來越多的社會(huì)公眾參與到社會(huì)公共事務(wù)的管理過程中來。而在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家決定經(jīng)濟(jì)生活的方方面面。全國的生產(chǎn)、消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，無論大小、巨細(xì)都依賴政府的指令性計(jì)劃。高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與中央高度集權(quán)的管理體制相適應(yīng)。公眾在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)經(jīng)濟(jì)政治生活的內(nèi)容、方式更多的是被動(dòng)的接受，公眾參與公共事務(wù)的機(jī)會(huì)和空間都很小?？梢?，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮帶來了民主制度的完善，為公眾參與經(jīng)濟(jì)政治生活提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

我國改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，在農(nóng)村構(gòu)建了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)民獲得了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體資格，有了自己的利益訴求。農(nóng)民階級(jí)內(nèi)部也產(chǎn)生了分化，形成農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、農(nóng)村基層管理者、農(nóng)村集體企業(yè)勞動(dòng)者、農(nóng)村集體企業(yè)管理者、農(nóng)村雇傭工人、農(nóng)村私營企業(yè)主、農(nóng)村個(gè)體勞動(dòng)者、城鎮(zhèn)農(nóng)民工等8個(gè)階層。[4]在城鎮(zhèn)化的過程中，小城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)民不斷遷入小城鎮(zhèn)，再加上小城鎮(zhèn)原有的居民、異地打工者等,小城鎮(zhèn)居民的組成越來越多樣化。隨著利益的多元化、利益主體的多樣化，利益主體之間的競(jìng)爭性矛盾層出不窮，利益差距也在不斷變化。這些變化促進(jìn)了小城鎮(zhèn)居民利益意識(shí)（包括環(huán)境利益）和自主意識(shí)的形成，為他們參與包括環(huán)境事務(wù)在內(nèi)的一切公共事務(wù)提供了最現(xiàn)實(shí)可靠的動(dòng)力。

（三）公眾參與小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)基礎(chǔ)

現(xiàn)代意義上的市民社會(huì)理論強(qiáng)調(diào)市民社會(huì)和政治國家的二元結(jié)構(gòu)。黑格爾認(rèn)為，市民社會(huì)是處于家庭與國家之間的地帶，市民社會(huì)的所有活動(dòng)追求的是以個(gè)人私欲為目的的特殊利益，是人們依憑契約性規(guī)則進(jìn)行活動(dòng)的私域，個(gè)人于此間的身份是市民；而國家關(guān)心的則是公共的普遍利益，是人們依憑法律和政策進(jìn)行活動(dòng)的公域，個(gè)人于其中的身份是公民。[5]

新中國成立后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制決定了社會(huì)的高度政治化，公共權(quán)力成為維系整個(gè)社會(huì)的核心。個(gè)體利益被抹殺，社會(huì)個(gè)體的主體性不強(qiáng)，在這種情況下，市民社會(huì)是難以存在的。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，多元化產(chǎn)權(quán)開始出現(xiàn)，從而帶來市場(chǎng)利益主體的多元化，為市民社會(huì)的萌芽奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。市民社會(huì)的一個(gè)重要特征就是高度自治，表現(xiàn)在公共事務(wù)領(lǐng)域就是公共管理的社會(huì)化。環(huán)境事務(wù)作為一種重要的公共事務(wù)，應(yīng)當(dāng)吸收所有公眾參與環(huán)境事務(wù)的處理。

小城鎮(zhèn)的建設(shè)為分散生活在廣袤土地上的農(nóng)民提供了聚居的條件，也為他們團(tuán)體化組織化地參與公共事務(wù)的管理奠定了基礎(chǔ)。在城鎮(zhèn)化的過程中，小城鎮(zhèn)居民的獨(dú)立意識(shí)和自主意識(shí)都有了很大提高。自下而上的環(huán)境利益訴求也很強(qiáng)烈。由不同階層農(nóng)民和城鎮(zhèn)原居民等組成的小城鎮(zhèn)居民有著豐富的鄉(xiāng)土知識(shí)和鄉(xiāng)土經(jīng)驗(yàn)，這些知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)可能是領(lǐng)導(dǎo)、專家和精英們未曾掌握或熟知的。所以也可以說，吸收小城鎮(zhèn)居民參與小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)是當(dāng)今社會(huì)的客觀需要。

（四）公眾參與小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的政治基礎(chǔ)

發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，調(diào)動(dòng)廣大人民的積極性，是我國政治體制改革的目標(biāo)之一。美國學(xué)者科恩認(rèn)為，所謂民主，就是一種社會(huì)管理體制，在該體制中，社會(huì)成員大體能夠直接或間接地參與到影響其成員的決策。[6]可以說，參與是民主的核心概念。我國憲法第2條第3款規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”明確了人民參與管理國家相關(guān)事務(wù)的權(quán)利。

公眾參與原則，作為環(huán)境法的基本原則之一，是民主主義在環(huán)境管理及其相關(guān)事務(wù)中的延伸，是環(huán)境民主的重要內(nèi)容。2002年第九屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議上通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》首次以法律形式在我國環(huán)境立法中使用“公眾”一詞，明確了公眾在環(huán)境保護(hù)中的法律地位。小城鎮(zhèn)居民參與環(huán)境事務(wù)的組織形式除了NGO之外，在現(xiàn)階段最有效的參與形式應(yīng)是通過居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)來實(shí)現(xiàn)對(duì)小城鎮(zhèn)環(huán)境事務(wù)的管理。我國《憲法》第111條規(guī)定“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”。設(shè)立基層群眾性自治組織的目的就是發(fā)展基層民主，保障人民享有更切實(shí)的民主權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督。在城鎮(zhèn)化的過程中，無論是原有的村民委員會(huì)，還是小城鎮(zhèn)建成后設(shè)立的社區(qū)居民委員會(huì)，都是小城鎮(zhèn)居民自我管理小城鎮(zhèn)環(huán)境事務(wù)的重要組織形式。

二、公眾參與小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的制度困境

中國環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)編制的“中國公眾環(huán)保指數(shù)（2008）”顯示，中國公眾的環(huán)保意識(shí)總體得分為44.5分，環(huán)保行為得分為37.0分，環(huán)保滿意度得分為45.1分。農(nóng)民和農(nóng)民工的環(huán)保意識(shí)得分僅為42.38分和42.60分，兩者的環(huán)保行為得分均為36分左右。由此可見，中國公眾的環(huán)保意識(shí)目前依然處于較低的水平，環(huán)保參與度也還不高，環(huán)保滿意度并不十分理想。公眾的環(huán)保意識(shí)低和相關(guān)制度的欠缺是造成公眾環(huán)保參與度低的重要原因。尤其在小城鎮(zhèn)地區(qū)，居民環(huán)保意識(shí)比城市居民更為薄弱，環(huán)保相關(guān)制度的欠缺就使得小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)中的公眾參與度更低。

小城鎮(zhèn)居民參與環(huán)境保護(hù)的制度困境有多個(gè)方面，從法律制度角度來看主要在于：小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)法律闕如，小城鎮(zhèn)居民參與環(huán)境保護(hù)的法律依據(jù)缺失。目前我國的環(huán)境保護(hù)法律多是針對(duì)城市的環(huán)境保護(hù)和治理，并不能完全適應(yīng)小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的需要。與此同時(shí)，我國尚未在法律中規(guī)定公民享有完整的環(huán)境權(quán)，因此公民的環(huán)境參與權(quán)在法律上也未得到全面確立，參與的內(nèi)涵和范圍、參與的程序構(gòu)建等諸多問題都沒有明確，權(quán)利救濟(jì)手段尚有欠缺。公眾的環(huán)境情況知情權(quán)在現(xiàn)行的法律和政府工作中也未能得到有效體現(xiàn)。在政府主導(dǎo)型的小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，如何避免重蹈城市環(huán)境危機(jī)的覆轍，是一個(gè)當(dāng)務(wù)之急的課題。加大小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)立法進(jìn)程、在法律中授予公眾環(huán)境權(quán)并構(gòu)建具體的權(quán)利實(shí)現(xiàn)和權(quán)利救濟(jì)制度才是應(yīng)對(duì)之策。

三、公眾參與小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的制度保障

中國城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制，可簡化為自上而下和自下而上的二元理論模式。自上而下型指國家（主要是中央政府）有計(jì)劃投資建設(shè)新城或擴(kuò)建舊城以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村—城市轉(zhuǎn)型；自下而上型以鄉(xiāng)村集體或個(gè)人為投資主體，通過鄉(xiāng)村工業(yè)化實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村城市化。在小城鎮(zhèn)環(huán)境事務(wù)的處理過程中，也存在這樣兩種模式：政府自上而下的吸收公眾參與環(huán)境管理，公眾自下而上的主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)。無論采用哪種模式，都需要一系列的具體制度予以支持。下文擬從政府和公眾兩個(gè)角度入手討論公眾參與小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的制度構(gòu)建。

（一）政府為公眾參與小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)提供的制度保障

1.信息公開

公眾參與小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的前提條件是政府公開相關(guān)環(huán)境信息，使公眾及時(shí)、完整地獲得與自己切身利益密切相關(guān)的環(huán)境信息，促使公眾參與環(huán)境事務(wù)的處理，有力維護(hù)自己的環(huán)境利益。2007年國家環(huán)境保護(hù)總局公布了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，這是繼《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》之后，第二部有關(guān)公眾參與環(huán)境保護(hù)方面公眾參與環(huán)境保護(hù)的政府立法，也是我國第一部有關(guān)環(huán)境信息公開的綜合性部門規(guī)章?！董h(huán)境信息公開辦法（試行）》明確了環(huán)保部門公開政府環(huán)境信息的范圍、公開的方式和程序。《環(huán)境信息公開辦法（試行）》將縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)保部門和企業(yè)作為環(huán)境信息公開的義務(wù)主體。考慮到小城鎮(zhèn)的環(huán)保監(jiān)管力量薄弱，有必要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府納入為環(huán)境信息公開的主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層環(huán)保部門應(yīng)根據(jù)本地小城鎮(zhèn)環(huán)境工作的實(shí)際情況確定環(huán)境信息的公開范圍，編制政府環(huán)境信息公開目錄。

考慮到小城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活方式的特點(diǎn)以及面源污染嚴(yán)重的特性，公開的內(nèi)容應(yīng)包括小城鎮(zhèn)環(huán)境狀況；轄區(qū)內(nèi)的主要河流水質(zhì)和環(huán)境空氣質(zhì)量；小城鎮(zhèn)重點(diǎn)污染源環(huán)境管理情況；漁業(yè)養(yǎng)殖水面占用率、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)污水排放達(dá)標(biāo)率；小城鎮(zhèn)環(huán)境行政管理行為；小城鎮(zhèn)綠色創(chuàng)建活動(dòng)的進(jìn)展情況等與群眾生活密切相關(guān)的問題。環(huán)境公開的方式和程序應(yīng)當(dāng)考慮小城鎮(zhèn)居民獲取信息的特點(diǎn)，設(shè)置小城鎮(zhèn)政府環(huán)境信息公示專欄，安排鎮(zhèn)長接待日，配置群眾意見箱，隨時(shí)接受群眾的監(jiān)督；編印多種宣傳資料，散發(fā)到社區(qū)、村組、學(xué)校和企業(yè)；利用電臺(tái)、電視、報(bào)紙、網(wǎng)站等媒體報(bào)道和公示小城鎮(zhèn)的環(huán)境狀況。

2.責(zé)任機(jī)制

我國現(xiàn)行法律中對(duì)于缺失公眾參與的環(huán)境決策和環(huán)境管理的后果及責(zé)任未作出相應(yīng)的規(guī)定，從而使“公眾參與”在很多時(shí)候只是走走過場(chǎng)，成為一種“擺設(shè)”。應(yīng)明確公眾參與的法律責(zé)任。比如，凡是法律要求某類環(huán)境決策或環(huán)境行政立法必須有公眾參與的，行政機(jī)關(guān)沒有提供公眾參與的機(jī)會(huì)和條件，未經(jīng)公眾參與的，該環(huán)境決策不應(yīng)予以執(zhí)行或該行政立法無效。

（二）公眾主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)所需的制度保障

1.明確公眾的環(huán)境權(quán)

首先在憲法層面上將環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)予以明確規(guī)定。再在環(huán)境特別法中具體規(guī)定環(huán)境權(quán)的基本內(nèi)容包括環(huán)境資源利用權(quán)、環(huán)境情況知情權(quán)、環(huán)境事務(wù)參與權(quán)、環(huán)境侵害請(qǐng)求權(quán)。

公眾參與應(yīng)包括預(yù)案參與（指公眾在環(huán)境政策、規(guī)劃制定中和開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施之前的參與），過程參與（指公眾對(duì)環(huán)境法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、計(jì)劃及開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中的參與）、行為參與（指公眾“從我做起”自覺保護(hù)環(huán)境的參與）以及末端參與（指對(duì)“三同時(shí)和期限治理項(xiàng)目的驗(yàn)收、對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的信訪辦理以及對(duì)環(huán)境糾紛的處理等活動(dòng)的參與）。[7]?，F(xiàn)今對(duì)環(huán)境參與權(quán)作出具體規(guī)定的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，僅僅對(duì)公眾的預(yù)案參與階段的內(nèi)容作出規(guī)定。除此以外，基本上是對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)生之后的檢舉、控告式的末端參與。應(yīng)逐步建立健全環(huán)境保護(hù)的公眾全過程參與制度。

在小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)中，目前討論較多的是小城鎮(zhèn)居民參與小城鎮(zhèn)規(guī)劃。筆者認(rèn)為，公眾參與小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的范圍應(yīng)足夠廣，包含上文提到的預(yù)案參與、過程參與、行為參與、末端參與。公眾參與程序應(yīng)盡可能的包含所有階段，比如在公眾參與小城鎮(zhèn)規(guī)劃的過程中，公眾參與應(yīng)滲透到小城鎮(zhèn)規(guī)劃的各個(gè)階段，包括規(guī)劃的編制階段、修改階段、實(shí)施階段和監(jiān)督檢查階段。公眾參與的時(shí)間應(yīng)盡可能的早，在小城鎮(zhèn)規(guī)劃過程中，公眾應(yīng)在規(guī)劃的編制階段就參與其中，如果將公眾參與的時(shí)間設(shè)置在規(guī)劃審批前甚至規(guī)劃批準(zhǔn)后，這樣的公眾參與意義就不大了，公眾的意見和利益訴求很難表達(dá)出來，更談不上實(shí)現(xiàn)了。

2.環(huán)境權(quán)救濟(jì)手段的完善

沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利。公民環(huán)境權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)離不開權(quán)利救濟(jì)手段的完善。在訴訟救濟(jì)機(jī)制中，應(yīng)盡快構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度，使得任何社會(huì)成員在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，無論其是否為具體的受害人，都可以為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，而向法院提起訴訟。環(huán)境公益訴訟取消了原告資格的限制，為吸收更多的公眾參與小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)掃除了障礙。在環(huán)境私益訴訟中，受害人多處于相對(duì)較弱的地位。而且與城市居民相比，小城鎮(zhèn)居民的法律意識(shí)和法律知識(shí)都更為欠缺。所以應(yīng)將環(huán)境糾紛納入到法律援助的范圍。各級(jí)司法部門和司法行政機(jī)關(guān)，尤其是基層司法所、法律服務(wù)所應(yīng)積極主動(dòng)地為環(huán)境糾紛受害人提供相關(guān)法律援助。

除訴訟救濟(jì)之外，在小城鎮(zhèn)地區(qū)，應(yīng)重視具備成本低、迅速、便利優(yōu)勢(shì)的非訴訟救濟(jì)機(jī)制在解決環(huán)境糾紛中的作用?，F(xiàn)階段我國小城鎮(zhèn)社會(huì)仍處于農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的過渡階段，居民多數(shù)是由當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民轉(zhuǎn)化而來，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)管理模式對(duì)他們的影響很大，習(xí)俗為法、以禮為法的觀念使得人們大多數(shù)時(shí)候仍然習(xí)慣求助于非訴訟解決的私力救濟(jì)。此外,環(huán)境糾紛的復(fù)雜性和利益沖突的多元化也需要多種糾紛解決機(jī)制的綜合運(yùn)用?，F(xiàn)今，我國已經(jīng)形成了民間調(diào)解、行政調(diào)解、環(huán)境仲裁等多種非訴訟形式，建立了人民調(diào)解委員會(huì)、仲裁委員會(huì)等民間調(diào)解機(jī)構(gòu)。但是，從當(dāng)前環(huán)境糾紛解決的現(xiàn)狀上看，運(yùn)用這些已有的非訴訟解決方式還存在一定的障礙，相關(guān)的制度設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步完善。

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[4]劉祖云.社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)分層——三論當(dāng)代中國社會(huì)的階層分化[J].社會(huì)科學(xué)研究，2002，（6）:96.

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（責(zé)任編輯：徐 忠）

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2010-07-24

周 超（1978-），女，安徽銅陵人，合肥工業(yè)大學(xué)人文經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，法學(xué)碩士，主要從事法學(xué)教育與研究。

安徽省社科聯(lián)2009年資助課題《安徽小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境創(chuàng)新機(jī)制研究——以銅陵市大通鎮(zhèn)為例》（編號(hào)：A2009050）成果。