鄺元成 查振祥

環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系及對策研究

鄺元成 查振祥

2009年12月，聯(lián)合國氣候大會在丹麥哥本哈根舉行，包括中國在內(nèi)的各個(gè)國家在會上認(rèn)真討論了全球氣候變化問題。培育以低碳排放為特征的新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，加快建設(shè)以低碳排放為特征的工業(yè)、建筑、交通體系，是今后中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。作為中國經(jīng)濟(jì)增長極之一的深圳、珠三角地區(qū)有責(zé)任也有必要盡快采取行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)向低碳發(fā)展模式的歷史性轉(zhuǎn)型。

一、環(huán)境資源是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要素

（一）環(huán)境作為一種資源已逐步被認(rèn)識

在國家大力推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的形勢下，環(huán)境資源作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素已經(jīng)被越來越多的人所接受。在人類社會發(fā)展的過程中，環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系是逐步被認(rèn)識的。環(huán)境問題也是逐步被認(rèn)識、重視和解決的。自20世紀(jì)后半葉，由于工農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展，大量開采水資源，過量使用化石燃料，向水體和大氣中排放大量的廢水廢氣，造成大氣圈和水圈的質(zhì)量惡化，從而引起全世界的關(guān)注，使得環(huán)境保護(hù)事業(yè)開始出現(xiàn)，環(huán)境資源也成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。到目前為止，環(huán)境作為一種資源，已經(jīng)進(jìn)入制度設(shè)計(jì)層面，引入產(chǎn)權(quán)管理方式，這在各個(gè)國家都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。環(huán)境資源的制度設(shè)計(jì)包括以下方面：

行政管制手段。加強(qiáng)立法和執(zhí)法，用行政管制手段通過國家權(quán)力強(qiáng)制執(zhí)行，以禁止、限制或要求經(jīng)濟(jì)主體的特定行為，如最低技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、排污限額或指標(biāo)。

推行以市場為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)手段。主要通過創(chuàng)造一定的刺激方式，將環(huán)境資源的成本納入各經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)分析和決策過程，從而間接地改變經(jīng)濟(jì)主體的行為，如排污收費(fèi)、污染稅、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償稅、財(cái)政補(bǔ)貼、排污權(quán)交易等等。

引入產(chǎn)權(quán)管理方式。環(huán)境資源有經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)營，使用環(huán)境資源要付費(fèi)。最先是水資源有經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)營，使用水資源要付費(fèi)。土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)在都有經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)營，使用這些資源都要付費(fèi)。

（二）環(huán)境資源不合理利用降低了經(jīng)濟(jì)增長速度

在其他經(jīng)濟(jì)資源不變的情況下，環(huán)境資源的不合理利用帶來社會資源的綜合利用率下降，降低了整個(gè)社會GDP的增長速度。環(huán)境污染形成的原因是企業(yè)對環(huán)境資源的不合理使用，從主觀上看，每一個(gè)企業(yè)利用環(huán)境資源越多，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長速度就越快。但從客觀上看，整個(gè)社會環(huán)境資源是一個(gè)既定的量，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長速度受到社會的資源綜合利用率制約。

據(jù)英國公司對發(fā)達(dá)國家大城市交通狀況的分析，交通擁塞使交通資源綜合利用率下降，經(jīng)濟(jì)增長付出的代價(jià)約占國民生產(chǎn)總值的2%，交通事故的代價(jià)約占GDP的1.5～2%，交通噪音污染的代價(jià)約占GDP的0.3%，汽車空氣污染的代價(jià)約占GDP的0.4%，轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)的汽車空氣污染的代價(jià)約占GDP的1～10%。

（三）治理大面積的環(huán)境污染所花費(fèi)的成本遠(yuǎn)大于單個(gè)企業(yè)對環(huán)境污染的防范和治理成本之和

單個(gè)企業(yè)治理環(huán)境污染的投入是不大的。但在對社會形成了大面積污染的情況下，治理環(huán)境污染的投入就大了，越是污染面積大、污染程度高的地區(qū)治理投入就越多。北京市大氣環(huán)境從1995年開始逐步惡化，1998年環(huán)境質(zhì)量達(dá)到歷史最低點(diǎn)，各項(xiàng)監(jiān)測指標(biāo)均超過歷史最高水平。北京市下決心全面治理污染的1998年，國家批準(zhǔn)北京實(shí)施總投資為379.3億元的27項(xiàng)城市環(huán)境污染治理工程，實(shí)施時(shí)間為5年。上海市自2000年起開始滾動(dòng)實(shí)施“環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃”，至2006年底，已投入環(huán)保資金1466億元，完成治理項(xiàng)目399個(gè)。目前，上海正在實(shí)施的第三輪“環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃”將實(shí)施256個(gè)項(xiàng)目，固定資產(chǎn)投資約400億元。廣東省每年環(huán)保投入更達(dá)到600億元。深圳從1980年建市到“十五”結(jié)束，共投入600多億元用于治理環(huán)境污染。

（四）“先污染，后治理”是不經(jīng)濟(jì)的

“先污染后治理”付出的成本更大。這不僅因?yàn)樵S多污染所造成的損失是不可逆的，是毀滅性的，還在于我們的資源供給能力、污染物排放總量、環(huán)境自凈能力以及必須保持較高的經(jīng)濟(jì)增長速度的基本國情，不允許我們?nèi)ブ氐赴l(fā)達(dá)國家的覆轍。

深圳市由于早期在來料加工階段對環(huán)境污染治理力度不夠，導(dǎo)致現(xiàn)在補(bǔ)課任務(wù)很重?！渡钲谑兄挝郾嵐こ绦袆?dòng)計(jì)劃(2006-2010年)》提出了294項(xiàng)任務(wù)，主要工程總投資約為300億元。不僅治理環(huán)境污染總投入越來越大，單項(xiàng)污染項(xiàng)目治理費(fèi)用也越來越高。

（五）先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)證明加大對環(huán)境資源的開發(fā)利用能加快社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展

環(huán)境是資源，環(huán)境也是資本，有價(jià)值并運(yùn)作得好就有可能實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出平衡，就可以從環(huán)境投入中獲得社會效益和直接的經(jīng)濟(jì)效益。

無錫市治理太湖水域無錫五里湖地區(qū)，確立“環(huán)境即資源、環(huán)境有價(jià)值”的理念，實(shí)施環(huán)境投入新模式，實(shí)現(xiàn)環(huán)境優(yōu)勢與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢互為依托、互相轉(zhuǎn)化、良性循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展路子。無錫市2003年開始大舉投入治理太湖水域無錫五里湖地區(qū)，通過綜合治理，太湖水域無錫五里湖地區(qū)的水環(huán)境明顯改善，環(huán)境價(jià)值、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益初步顯現(xiàn)。五里湖地區(qū)水質(zhì)改善提升了周邊環(huán)境質(zhì)量，優(yōu)化了生態(tài)和人居環(huán)境，旅游景觀、旅游內(nèi)容都大大改善，帶動(dòng)餐飲、賓館等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。探索出了一條環(huán)境治理投入——生態(tài)環(huán)境改善——土地資源增值——城市發(fā)展加快——再投入改善環(huán)境的良性循環(huán)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)與城市發(fā)展的“雙贏”。

二、深圳的環(huán)境污染狀況

深圳環(huán)境污染主要存在形式是水污染、固體廢棄物污染和大氣污染。從污染的形成過程看，分為三個(gè)階段：

第一階段：初級污染階段，時(shí)間是80年代。這個(gè)階段主要是城市大氣中存在二氧化硫、硫酸鹽污染，源于發(fā)電廠和工業(yè)窯爐排放的二氧化硫，在大氣中發(fā)生化學(xué)作用氧化成硫酸鹽。由于珠三角城市三來一補(bǔ)等小型企業(yè)密集，工業(yè)窯爐多，二氧化硫、硫酸鹽污染在一些地方很嚴(yán)重。企業(yè)規(guī)模越小，治污能力越弱，對環(huán)境破壞越嚴(yán)重。

第二階段：中度污染階段，時(shí)間是90年代。這個(gè)階段隨著工業(yè)企業(yè)大量增加，吸引了大量外來人口，由此帶來服務(wù)業(yè)大力發(fā)展，而城市地下管網(wǎng)在城市發(fā)展過程中沒有統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，排污管道沒有與雨水管道分開，大量的工業(yè)污水、生活污水一起排入河中，造成水污染嚴(yán)重。幾百萬人口和幾十萬家工業(yè)企業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)尤其餐飲企業(yè)每天都一齊向河里排放污水，全市污水排放總量年達(dá)到10多億噸，由于污水處理設(shè)施建設(shè)滯后，生態(tài)補(bǔ)水不足，自凈能力差。

在水污染發(fā)展同時(shí)，幾百萬人口和幾十萬家工業(yè)企業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)也帶來了大量固體廢棄物及各種各樣的垃圾污染。深圳市年產(chǎn)垃圾量達(dá)到200萬噸，其中80%沒有經(jīng)過適當(dāng)處理。

第三階段：深度污染階段。時(shí)間是本世紀(jì)以來。這個(gè)階段隨著汽車普及，光化學(xué)煙霧、細(xì)粒子的復(fù)合大氣污染問題上升，灰霾天氣出現(xiàn)。深圳汽車擁有量是130萬輛，每天十多萬輛的過境貨柜車。2007-2009年，深圳每年灰霾天氣達(dá)200多天。目前面臨的最大問題已不是二氧化硫，而是光化學(xué)煙霧、細(xì)粒子的復(fù)合大氣污染問題。交通源排放的尾氣對大氣污染的“貢獻(xiàn)”現(xiàn)在已經(jīng)超過工業(yè)排放，占到了第一位。

三、加快推進(jìn)深圳環(huán)境管理制度改革

（一）改進(jìn)排污管理制度

盡快改變廉價(jià)購買排污權(quán)的不正常狀況，按照排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)略高于污染治理成本原則，逐步提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。積極推行排污權(quán)交易制度，允許環(huán)保治理效率較高的企業(yè)獲得一定的經(jīng)濟(jì)效益。對各企業(yè)的排污總量予以限制，治污效率較高的企業(yè)可以將剩余的排污量賣給排量超標(biāo)企業(yè)，獲得收益。該舉措可促使企業(yè)以較小的經(jīng)濟(jì)成本獲得較大的治理效果，最終達(dá)到減少排污總量的目的。企業(yè)為了追求利潤會設(shè)法改進(jìn)技術(shù)和設(shè)施，最大限度地控制二氧化硫的排放量。所以實(shí)施排污權(quán)交易制度有利于企業(yè)自覺減排。

（二）完善執(zhí)法機(jī)制

深圳市要加大環(huán)保工作人員執(zhí)法權(quán)力，允許環(huán)保工作人員有權(quán)對企業(yè)進(jìn)行查證，一旦確證違法，便可參照交通違規(guī)開出罰單方式實(shí)行檢控和處罰。屬罰款的由銀行代收，屬刑事的，交由司法部門處理。我國《刑法》第六章第六節(jié)已有“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”規(guī)定，由于人們對“環(huán)境犯罪”的認(rèn)識不足等原因，我國至今仍未能得到真正實(shí)施。應(yīng)把企業(yè)、個(gè)人的污染物偷排、直排、超標(biāo)排放、虛假環(huán)評和不實(shí)環(huán)評、非法采礦采砂、亂開墾、破壞景區(qū)等列為“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”，提出量刑方法和強(qiáng)度，用刑法保護(hù)環(huán)境資源，做好環(huán)境保護(hù)工作。

（三）建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度是一種環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略,指生產(chǎn)者對產(chǎn)品有形責(zé)任或者經(jīng)濟(jì)責(zé)任應(yīng)延伸到產(chǎn)品生命周期的消費(fèi)后階段，旨在降低產(chǎn)品的環(huán)境影響目標(biāo)。它通過使產(chǎn)品制造者對產(chǎn)品的整個(gè)生命周期,特別是對產(chǎn)品的回收、循環(huán)和最終處置負(fù)責(zé)來實(shí)現(xiàn)。

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的執(zhí)行方式可以規(guī)定為兩種:共用產(chǎn)品回收體系和專用產(chǎn)品回收體系。在共用回收體系中,生產(chǎn)企業(yè)或進(jìn)口商通過市場合約形式將自己的產(chǎn)品回收責(zé)任委托給提供具體服務(wù)的回收企業(yè)，這種執(zhí)行方式適合于回收品可以用做生產(chǎn)者的原料并且回收處置和利用過程通用性較強(qiáng)的情況,如玻璃、紙類、金屬、塑料。專用產(chǎn)品回收體系是指由商品制造企業(yè)建立自己獨(dú)立的產(chǎn)品回收體系。采用專用產(chǎn)品回收體系的企業(yè)高度縱向一體化,集商品制造、流通為一身,回收品可以作為生產(chǎn)者的零部件使用且回收品和回收處置的專用性較強(qiáng)的情況，如電子電器產(chǎn)品、專用設(shè)備等。

（四）建立反映資源環(huán)境價(jià)值的價(jià)格機(jī)制

長期以來，人們通常認(rèn)為資源環(huán)境是自然天成的，沒有凝聚人類的勞動(dòng)，而且“取之不竭，用之不盡”，從而認(rèn)為資源環(huán)境沒有價(jià)值，也沒有市場價(jià)格。實(shí)踐中就是對資源環(huán)境的浪費(fèi)，最終導(dǎo)致資源耗竭，環(huán)境惡化。隨著可持續(xù)發(fā)展思想的產(chǎn)生和發(fā)展，深圳需要高度重視資源環(huán)境的有償開采使用，建立全面真實(shí)反映資源環(huán)境價(jià)值的價(jià)格機(jī)制。

（五）建立社會參與性的管理新機(jī)制和新模式

大力推進(jìn)污染治理市場化。當(dāng)前應(yīng)把城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營作為推進(jìn)市場化的重點(diǎn)，積極推行新建污水處理廠、垃圾處理廠等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用BOT方式建設(shè)，直接吸收民營企業(yè)資金和技術(shù)（包括外方企業(yè)）建設(shè)該項(xiàng)目，運(yùn)營該項(xiàng)目，在特許期結(jié)束時(shí)，將該項(xiàng)目無償轉(zhuǎn)讓當(dāng)?shù)卣\(yùn)營。

（六）推進(jìn)環(huán)保管理部門改革

深圳環(huán)保部門參與綜合決策能力不足，也缺乏有效配置環(huán)境資源的政策手段。2009年，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，深圳市組建了人居環(huán)境委員會，將環(huán)境保護(hù)局、建設(shè)局、水務(wù)局的有關(guān)職能整合劃入該委員會。在市級環(huán)境行政管理體制改革實(shí)施后，下一步要打破行政區(qū)劃限制，進(jìn)行跨環(huán)保區(qū)域垂直監(jiān)管。

（七）建立廢棄物收集、運(yùn)輸、處置系統(tǒng)

發(fā)展垃圾分類回收處理業(yè)務(wù)，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。建立廢棄物收集、運(yùn)輸、處置的全過程環(huán)境監(jiān)督管理體系。建立廢物交換中心，建立廢舊家電及電子產(chǎn)品回收中心，完善再生資源回收利用體系，實(shí)現(xiàn)廢舊電子電器的規(guī)?；?、無害化綜合利用。形成以城市社區(qū)回收站點(diǎn)為基礎(chǔ)，集散市場為核心，點(diǎn)面結(jié)合，加工利用為目的的三位一體的再生資源回收網(wǎng)絡(luò)體系。

（八）降低深圳汽車日使用量

在目前條件下，限制汽車用量是解決大氣污染問題的現(xiàn)實(shí)途徑。深圳要大力降低汽車日使用量，鼓勵(lì)選用環(huán)保、節(jié)能、小排量的經(jīng)濟(jì)型轎車，控制小汽車在中心城市交通結(jié)構(gòu)中所占比例。嚴(yán)格執(zhí)行在用車環(huán)保合格證分類標(biāo)志制度，落實(shí)排氣超標(biāo)車輛強(qiáng)制報(bào)廢制度。逐步控制城市中心區(qū)交通流量，鼓勵(lì)居民使用公共交通進(jìn)出，提高出行效率，減少汽車尾氣污染。

（作者單位：鄺元成，深圳市羅湖區(qū)環(huán)保局；查振祥，深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院）