陳霜

人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的創(chuàng)建與思考

陳霜

人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)。新形勢(shì)和新情況下如何深化代表工作，更好地發(fā)揮代表密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮代表在閉會(huì)期間的作用，是基層人大工作的重要課題。2008年6月，深圳市人大常委會(huì)辦公廳發(fā)文要求推廣和加強(qiáng)人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站（以下簡(jiǎn)稱(chēng)代表聯(lián)絡(luò)站）。本文以龍崗區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為藍(lán)本，對(duì)代表聯(lián)絡(luò)站的建設(shè)作一個(gè)初步探討。

2008年9月，龍崗全區(qū)13個(gè)街道共設(shè)立了28個(gè)代表聯(lián)絡(luò)站，同時(shí)，組織人大代表進(jìn)“站”參加活動(dòng)，把全區(qū)各級(jí)人大代表與人民群眾聯(lián)系起來(lái)，把人大代表的作用充分發(fā)揮出來(lái)，使基層人大工作充滿(mǎn)生機(jī)活力。2009年4月，省人大常委會(huì)副主任陳用志在深圳調(diào)研時(shí)，充分肯定了龍崗區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站“很有生命力，是新平臺(tái)、新經(jīng)驗(yàn)、新探索?！?/p>

一、代表聯(lián)絡(luò)站的理論基礎(chǔ)、實(shí)踐要求和合法性

根據(jù)人民代表大會(huì)制度理論，人大代表是由選民選舉產(chǎn)生，因此，代表回歸選區(qū)和選民當(dāng)中，是民主的應(yīng)有之意。只有回歸到選區(qū)和選民，代表才能真正發(fā)揮作用，真正接受選民監(jiān)督。選民與代表保持一種緊密的聯(lián)系，才能夠有效地發(fā)揮好民主選舉的功能，使得基層的民主參與有序進(jìn)行。進(jìn)一步而言，在目前的民主參與情況下，公民與政府的互動(dòng)往往采取一種非程序化、非對(duì)等的方式，這種方式難以有效地舒緩民眾的情緒，也難以使政府?dāng)[脫無(wú)休止的上訪工作。通過(guò)人大代表的參與，能真正發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的代言、代議功能，也能通過(guò)人大代表的權(quán)威性參與，起到一定的社會(huì)整合作用。

但是，代表如何回歸選民和選區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)并沒(méi)有一個(gè)完善的機(jī)制。

按照目前的制度框架，人大代表是相對(duì)被動(dòng)的工作方式。比如，組織代表視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查等，都由常委會(huì)發(fā)起。如果常委會(huì)不啟動(dòng)，而由代表主動(dòng)開(kāi)展工作，又缺少系統(tǒng)的組織性。加上目前的選舉制度與實(shí)踐存在重安排、輕競(jìng)爭(zhēng)的局面，代表也缺乏主動(dòng)深入基層的動(dòng)力。為此，發(fā)揮代表聯(lián)絡(luò)站的組織作用，對(duì)代表在基層的工作采取規(guī)范化管理，有利于使人大代表的功能發(fā)揮到最大化。

從法律層面上看，盡管代表法、組織法等國(guó)家法沒(méi)有提到代表聯(lián)絡(luò)站，但是，無(wú)論是憲法、組織法還是代表法，都對(duì)保障人大代表發(fā)揮作用，給人大代表提供便利作出了原則性規(guī)定。為代表設(shè)立一個(gè)固定場(chǎng)所開(kāi)展工作，是民主國(guó)家的一個(gè)基本做法。為此，從憲政層面上考量，代表聯(lián)絡(luò)站的法律地位是毫無(wú)疑問(wèn)的。當(dāng)然，如果有關(guān)法律法規(guī)能夠進(jìn)一步確定其法律地位，則將更加完善。

二、龍崗區(qū)創(chuàng)建代表聯(lián)絡(luò)站的實(shí)踐

區(qū)人大常委會(huì)制定了代表聯(lián)絡(luò)站實(shí)施方案，將創(chuàng)建工作分為試點(diǎn)、推廣、檢查等三個(gè)階段。去年5月，確定了橫崗、南灣、龍城、葵涌四個(gè)街道為代表聯(lián)絡(luò)站試點(diǎn)，8月六約社區(qū)聯(lián)絡(luò)站掛牌，這是深圳市推廣后的首個(gè)代表聯(lián)絡(luò)站。接著，其它街道也積極行動(dòng)，精心安排，全面推廣，設(shè)好代表聯(lián)絡(luò)站，配好人大代表和聯(lián)絡(luò)員。區(qū)人大代表以選區(qū)為單位設(shè)立聯(lián)絡(luò)站，全國(guó)、省、市人大代表則由區(qū)人大常委會(huì)安排掛靠在某個(gè)選區(qū)。經(jīng)過(guò)廣泛征詢(xún)意見(jiàn)和民主推選，121名素質(zhì)較高的人大代表和聯(lián)絡(luò)員及時(shí)到位。同時(shí)，組織代表參加接訪、走訪、調(diào)研、座談等活動(dòng)，廣泛聽(tīng)取社區(qū)居民、基層單位和組織的意見(jiàn)。去年底，常委會(huì)召開(kāi)街道人大工作聯(lián)系會(huì)議，對(duì)各代表聯(lián)絡(luò)站開(kāi)展活動(dòng)情況進(jìn)行檢查，促進(jìn)了工作水平的提高。

為保證代表聯(lián)絡(luò)站工作的開(kāi)展，龍崗區(qū)積極協(xié)調(diào)各種關(guān)系，做到場(chǎng)所、人員、經(jīng)費(fèi)“三個(gè)基本保障”。一是場(chǎng)所設(shè)備保障。為各代表聯(lián)絡(luò)站解決了辦公室和辦公設(shè)備，并進(jìn)行資源整合，做好日常管理、來(lái)訪登記、工作分解和處理等。二是人員保障。各聯(lián)絡(luò)站都有2名以上代表，設(shè)站長(zhǎng)1人，全區(qū)共有各級(jí)人大代表87人參加聯(lián)絡(luò)站工作，選配了工作能力較強(qiáng)的34人為代表聯(lián)絡(luò)員。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)人大代表和聯(lián)絡(luò)員的指導(dǎo)培訓(xùn)，舉辦了全區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站工作培訓(xùn)班。三是經(jīng)費(fèi)保障。代表聯(lián)絡(luò)站開(kāi)展活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)與補(bǔ)貼，街道自籌與區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合，在代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)中單獨(dú)列支代表聯(lián)絡(luò)站工作經(jīng)費(fèi)。

代表聯(lián)絡(luò)站大力宣傳黨的路線方針政策和國(guó)家的法律法規(guī)，傾聽(tīng)群眾呼聲，了解群眾意愿，反映群眾訴求，按照“不直接處理、有限受理、依法疏導(dǎo)、答復(fù)公示”四項(xiàng)工作原則，受理人民群眾反映的問(wèn)題，依法督促相關(guān)單位辦理。加強(qiáng)制度建設(shè)是代表聯(lián)絡(luò)站積極有效發(fā)揮作用的重要保證。龍崗區(qū)在工作實(shí)踐中建立和完善了代表聯(lián)系選民辦法、代表聯(lián)絡(luò)站工作職責(zé)等一系列規(guī)章制度，對(duì)接訪群眾作出具體明確的規(guī)定，工作程序做到公開(kāi)、有序，工作機(jī)制做到規(guī)范、有效。各代表聯(lián)絡(luò)站統(tǒng)一制作了“五個(gè)上墻制度”：公開(kāi)代表聯(lián)絡(luò)站的工作機(jī)構(gòu)設(shè)置；公開(kāi)代表聯(lián)絡(luò)站的工作內(nèi)容；公開(kāi)代表聯(lián)絡(luò)站的工作程序；公開(kāi)代表聯(lián)絡(luò)站的工作原則；公開(kāi)人大代表接訪時(shí)間和聯(lián)絡(luò)站開(kāi)放時(shí)間。

三、創(chuàng)建過(guò)程中遇到的問(wèn)題和改進(jìn)思考

代表聯(lián)絡(luò)站成立以來(lái)，開(kāi)展了卓有成效的活動(dòng)，搭建起了一個(gè)有利于代表履職、更好為選民服務(wù)、加強(qiáng)與選民聯(lián)系以及提升代表自身素質(zhì)的通暢渠道和廣闊平臺(tái)。但是在工作中面臨三個(gè)問(wèn)題：一是代表聯(lián)絡(luò)站的法律地位不明確?，F(xiàn)有法律法規(guī)尚未對(duì)代表聯(lián)絡(luò)站作出明確的規(guī)定，社會(huì)各方面有不同看法，群眾對(duì)其功能作用了解也不多。二是代表聯(lián)絡(luò)站的功能定位容易傾向信訪部門(mén)。人大代表和聯(lián)絡(luò)站不具有解決具體問(wèn)題的職權(quán)，但群眾反映問(wèn)題時(shí)往往寄予厚望，在實(shí)際運(yùn)作中容易變?yōu)樾旁L站。三是個(gè)別代表參加聯(lián)絡(luò)站活動(dòng)的積極性不高，代表聯(lián)系群眾的深度和廣度還不夠。如何改進(jìn)探索代表聯(lián)絡(luò)站工作，從龍崗的實(shí)踐來(lái)看，還可以從以下方面推進(jìn)：

一是解決法律地位問(wèn)題，增強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)站依法辦事的能力。法律地位是代表聯(lián)絡(luò)站的基石，是在法律法規(guī)范圍內(nèi)開(kāi)展工作的基礎(chǔ)和保障。盡管人大代表開(kāi)展活動(dòng)的形式得到了代表法、組織法等法律的肯定，但是還需要從立法層面上推進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站工作的規(guī)范化和長(zhǎng)效化。按照代表法第四條、二十五條的有關(guān)規(guī)定，代表必須經(jīng)常主動(dòng)地聯(lián)系選民，更多更全面地反映選民的意見(jiàn)和要求。目前，可把代表聯(lián)絡(luò)站一些行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)用立法的形式固定下來(lái)，對(duì)代表聯(lián)系選民的時(shí)間、方式、手段、保障等作出明確的規(guī)定，通過(guò)法定性的規(guī)范和鼓勵(lì)性的機(jī)制，使代表聯(lián)絡(luò)站具有更大的普遍性和穩(wěn)定性，不僅可以為選民提供一個(gè)依法有序反映意見(jiàn)的場(chǎng)所，有利于選民的訴求在法律法規(guī)程序內(nèi)合理得到疏導(dǎo)和表達(dá)；還可以加強(qiáng)人大代表與人民群眾的橋梁紐帶作用，形成人大代表密切聯(lián)系選民的有效機(jī)制，較好解決代表履職中存在的“掛名代表”等問(wèn)題。建議上級(jí)人大在進(jìn)一步總結(jié)完善的基礎(chǔ)上，考慮通過(guò)地方立法予以規(guī)范代表聯(lián)絡(luò)站。

二是提高人大代表履職的積極性，增強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)站的作用。代表聯(lián)絡(luò)站為人大代表聯(lián)系選民提供了渠道和平臺(tái)，代表參與的積極性越高，主體作用發(fā)揮越充分，聯(lián)絡(luò)站的運(yùn)作就越有成效。人大代表要進(jìn)一步增強(qiáng)履職的主動(dòng)性和積極性，更廣泛地接觸民眾，更好地代表民意，正確處理好本職工作與參加活動(dòng)的關(guān)系，以聯(lián)絡(luò)站為陣地，積極開(kāi)展“代表向選民述職”和“接待選民”等活動(dòng)，知曉民情民聲，征集議案建議，真正發(fā)揮好代表聯(lián)絡(luò)站的作用，避免流于形式。

三是擴(kuò)大宣傳，增強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)站的影響。進(jìn)一步拓寬宣傳的渠道，充分發(fā)揮好媒體的作用，廣泛地宣傳代表法、監(jiān)督法等，著力提高社會(huì)各界對(duì)代表聯(lián)絡(luò)站的認(rèn)識(shí)。進(jìn)一步創(chuàng)新豐富宣傳的內(nèi)容，多角度地對(duì)聯(lián)絡(luò)站的運(yùn)行情況進(jìn)行報(bào)道，及時(shí)公布工作動(dòng)態(tài)，特別是接訪批次、接訪內(nèi)容、辦理情況等，讓更多的選民全面了解其作用、職能、接訪時(shí)間等，使代表聯(lián)絡(luò)站深入人心，得到社會(huì)各方面的積極支持，引導(dǎo)群眾通過(guò)正常渠道表達(dá)利益訴求，促進(jìn)社會(huì)和諧。

四是提高工作實(shí)效，增強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)站的吸引力。代表聯(lián)絡(luò)站要加強(qiáng)群眾意見(jiàn)的督辦工作，做到事事有答復(fù)。對(duì)群眾反映的問(wèn)題，要及時(shí)整理和督辦，做好信息反饋。重點(diǎn)抓好三個(gè)環(huán)節(jié)：一是初步審查。對(duì)群眾反映的問(wèn)題，由人大代表簽署意見(jiàn)，交由街道進(jìn)行初步審查。如問(wèn)題屬于街道職權(quán)范圍內(nèi)的，由街道處理；超出街道職權(quán)范圍的，轉(zhuǎn)交區(qū)人大常委會(huì)辦公室處理。二是分類(lèi)處理。群眾反映的問(wèn)題屬于信訪類(lèi)別的，按信訪渠道處理；反映具有一定普遍性的問(wèn)題，適用于閉會(huì)期間人大代表建議辦理規(guī)定。三是重點(diǎn)督辦。對(duì)于群眾反映集中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，要作為督辦的重點(diǎn)，采取代表調(diào)研、執(zhí)法檢查等監(jiān)督方式，推動(dòng)問(wèn)題的解決。

五是充分利用社會(huì)資源，增強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)站服務(wù)選民的功能。在我國(guó)兼職制下的人大代表不配備專(zhuān)門(mén)的工作班子和助手，代表個(gè)人往往忙于本職工作，而群眾反映的問(wèn)題涉及到各個(gè)方面，其解決需要法律知識(shí)的積累、政策信息的掌握、處理糾紛的技巧等，這不是每個(gè)代表都能做到的。因此，要充分利用各種社會(huì)資源，為代表做好工作提供服務(wù)與支持。利用現(xiàn)有的社區(qū)工作站和居委會(huì)的資源，充分發(fā)揮社團(tuán)組織、協(xié)會(huì)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)和作用。借鑒新加坡議員向社會(huì)公開(kāi)招募志愿者的做法，聘請(qǐng)金融、司法、勞動(dòng)、城管、民政等方面的專(zhuān)業(yè)人士作為代表聯(lián)絡(luò)站的顧問(wèn)，發(fā)揮代表作用與發(fā)揮社會(huì)資源作用相結(jié)合，更好地為選民辦實(shí)事、解難事，切實(shí)提高代表聯(lián)絡(luò)站在選民中的地位。

（作者：深圳市龍崗區(qū)人大常委會(huì)辦公室副主任）