張道全

(皖西學(xué)院,安徽 六 安 2 37012)

公共決策的代價(jià)分析

張道全

(皖西學(xué)院,安徽 六 安 2 37012)

對決策的代價(jià)進(jìn)行分析是公共決策的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。要全面分析公共決策的代價(jià),就不僅要分析決策時(shí)所發(fā)生的有關(guān)消耗,而且要分析為了優(yōu)先實(shí)現(xiàn)決策的目標(biāo)我們需要犧牲和放棄哪些有益的價(jià)值目標(biāo),同時(shí)還要分析決策目標(biāo)本身有可能帶來的消極后果和不良影響。公共決策的代價(jià)雖然是難以完全避免的但卻是可以調(diào)控的,人們可以通過提高決策者個(gè)體的素質(zhì)和水平、改革和完善決策機(jī)制、堅(jiān)持正確的決策原則和方法等來控制和減少決策的代價(jià)。

決策;公共決策;決策成本;決策代價(jià)

決策是人類的一種普遍行為,是人們根據(jù)對客觀事物的認(rèn)識,為一定的行為確定目標(biāo)、制定并選擇行動方案的過程。所謂公共決策就是“公共部門中具有決策權(quán)的組織或個(gè)人根據(jù)公共利益的原則,為了有效地實(shí)現(xiàn)公共部門的管理目標(biāo),從多種可能的決策方案中作出選擇或決定的過程”[1](P8)。和一般的決策相比,公共決策的內(nèi)容都是有關(guān)公共領(lǐng)域的事務(wù),因而其決策內(nèi)容是否正確、決策代價(jià)大小如何直接關(guān)系到廣大公眾的切身利益。正因?yàn)槿绱?對公共決策的代價(jià)必須進(jìn)行全面審慎的分析,以期以最小的決策代價(jià)為廣大公眾獲取最大的實(shí)際利益。

一、公共決策的代價(jià)包含決策的成本但不等于決策的成本

對公共決策的代價(jià)進(jìn)行分析是公共決策的一個(gè)重要環(huán)節(jié),決策者總是要選擇那些決策代價(jià)最小而獲益最大的決策方案。但目前在關(guān)于決策代價(jià)的分析中,人們往往止于對決策成本的分析,習(xí)慣于將決策代價(jià)等同于決策成本,這種認(rèn)識應(yīng)該說是不全面的。因?yàn)闆Q策成本只是決策代價(jià)的一個(gè)部分、一個(gè)方面,而決策代價(jià)比決策成本有著更為豐富的內(nèi)容。

關(guān)于決策成本,人們一般都將其理解為決策者為解決某一問題、實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)作出抉擇而發(fā)生的耗費(fèi)。對它的具體內(nèi)容,研究者們從不同的角度給出了不同的劃分。如有的認(rèn)為決策成本包括兩個(gè)方面:一是作決策本身的成本,稱為“內(nèi)部成本”,包括顯性成本和時(shí)間成本;二是實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)需要的成本,稱為“外部成本”,包括機(jī)會成本、風(fēng)險(xiǎn)成本、內(nèi)耗成本、沉沒成本等[2]。有的將公共決策成本分為顯性成本、隱性成本和沉沒成本三個(gè)方面[3]。還有的使用階段劃分法,把決策成本分為事前成本、事中成本和事后成本三大類[4]。

毫無疑問,決策成本應(yīng)該是決策代價(jià)的一個(gè)重要組成部分。制定、選擇和實(shí)施決策方案,當(dāng)然要投入一定的人力、物力、財(cái)力,消耗一定的物質(zhì)、能量、信息和時(shí)間。倘若沒有這些投入和消耗,決策便無從展開,更不可能得到貫徹實(shí)施。但筆者認(rèn)為,決策的代價(jià)應(yīng)遠(yuǎn)不止這些,它還應(yīng)包括另外兩個(gè)十分重要和本質(zhì)的方面,這就是決策的舍棄性代價(jià)和決策的負(fù)作用代價(jià)。對決策的代價(jià)進(jìn)行分析絕不能忽視這兩個(gè)重要方面,否則就很難作出令人滿意的正確決策。

決策的舍棄性代價(jià)是指決策者為了優(yōu)先實(shí)現(xiàn)某個(gè)決策目標(biāo)而不得不犧牲或舍棄的其它一些對自身有益的價(jià)值目標(biāo)。任何一個(gè)決策者要有所為就必然要有所不為,要有所得就必然要有所失。任何一項(xiàng)決策,哪怕是正確的決策都不可避免地會付出一定的舍棄性代價(jià),這是由決策的本質(zhì)所決定的。因?yàn)樗^決策,就是“從多種可能選擇中作出選擇和決定”[5](P179);決策就是決策者“在兩個(gè)或多個(gè)方案中進(jìn)行選擇”[6](P114),選取現(xiàn)實(shí)性“最優(yōu)”的方案而放棄“次優(yōu)”甚至“劣等”的方案。決策的本質(zhì)特征就在于選擇,沒有選擇也就無所謂決策,而任何選擇都意味著是一種舍棄和損失,代價(jià)問題便由此產(chǎn)生了。

決策者之所以不得不進(jìn)行選擇并為此而付出一定的代價(jià),其根本原因在于:

第一,決策目標(biāo)的多樣性和其實(shí)現(xiàn)條件的有限性之間存在著難以避免的矛盾。作為決策者的組織或個(gè)人,其價(jià)值目標(biāo)往往具有多樣性甚至無限性,理想狀態(tài)的最優(yōu)決策應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)人的各種價(jià)值目標(biāo)的決策。然而在實(shí)際生活中,在特定階段,實(shí)施決策的經(jīng)濟(jì)條件、政治條件、社會條件、自然環(huán)境條件和技術(shù)條件總是有限的,決策主體不可能同時(shí)滿足人們的所有需要,實(shí)現(xiàn)人們的所有價(jià)值目標(biāo),而只能優(yōu)先滿足當(dāng)時(shí)最為迫切的需要,追求占主導(dǎo)地位的價(jià)值目標(biāo),使有限的資源集中使用到某一主導(dǎo)性發(fā)展目標(biāo)上,集中力量打“殲滅戰(zhàn)”。但決策主體如此行動必然會造成一個(gè)不可避免的后果,這就是,由于優(yōu)先滿足了某種需要,而往往抑制、排斥乃至否定和犧牲了其它合理的價(jià)值目標(biāo),由此便產(chǎn)生了決策的代價(jià)。

在我國的改革與發(fā)展過程中,我們時(shí)常面臨著這樣的兩難抉擇。一方面,“現(xiàn)代化建設(shè)的任務(wù)是多方面的,各個(gè)方面需要綜合平衡,不能單打一”[7](P250),社會的發(fā)展和進(jìn)步,“不僅經(jīng)濟(jì)要上去,社會秩序、社會風(fēng)氣也要搞好”,兩個(gè)文明都搞好,“才是有中國特色的社會主義”[8](P378),所以理想的發(fā)展?fàn)顟B(tài)應(yīng)該是社會的全面發(fā)展,是經(jīng)濟(jì)、政治、思想文化的全面進(jìn)步。但另一方面,全面發(fā)展又不等于同步發(fā)展,在改革開放之初這一特定歷史條件下,我們依據(jù)唯物史觀的基本原理和當(dāng)時(shí)的中國國情,把人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求和落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾確定為社會的主要矛盾,把經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展生產(chǎn)力確定為一切工作的中心任務(wù),把是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展作為判斷各項(xiàng)工作成敗得失的根本標(biāo)準(zhǔn)。正是這一重大的歷史性決策推動了生產(chǎn)力的不斷發(fā)展,使我國的綜合國力邁上新臺階,人民生活總體上達(dá)到小康水平。然而,這一決策在給我們創(chuàng)造成就和輝煌的同時(shí),又不可避免地會使我們在不斷進(jìn)步中付出一定的代價(jià)。因?yàn)楫?dāng)我們把有限的精力和資源主要投入于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,必然會使其它方面其它領(lǐng)域的發(fā)展,由于缺乏必要的物質(zhì)支持而在一定時(shí)期內(nèi)處于相對滯后狀態(tài)。但在改革和社會轉(zhuǎn)型過程中,社會只能保證創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)一些價(jià)值,而不得不丟失或暫緩實(shí)現(xiàn)其它一些價(jià)值,即付出一定的代價(jià)。如果追求一種沒有任何缺憾、無須付出任何代價(jià)的改革和發(fā)展,只能陷入不切實(shí)際的空想。當(dāng)然,一定代價(jià)的不可避免性并不說明任何代價(jià)的付出都是必要的和合理的。如果代價(jià)的付出超過了合理的限度,就會得不償失,就意味著我們的決策有重大失誤。

第二,某些決策目標(biāo)相互之間存在著難以克服的矛盾。決策者之所以要作出“痛苦”的抉擇,犧牲和否定一些價(jià)值目標(biāo),還因?yàn)橛行﹥r(jià)值目標(biāo)相互之間本來就存在著一定的矛盾和沖突,具有一定的排斥性和不相容性,使得決策主體不得不忍痛割愛,作出種種艱難的選擇。亨廷頓在談到社會發(fā)展的目標(biāo)時(shí)就曾探討過這個(gè)問題。他說,一個(gè)完整的社會發(fā)展目標(biāo)應(yīng)該是增長、公平、民主、穩(wěn)定、自主的統(tǒng)一。但“這些目標(biāo)在短期內(nèi)很可能會相互沖突,我們也設(shè)想或希望它們終究會相互增進(jìn)。不過,至少在不很長的時(shí)間內(nèi),這顯然是個(gè)幻想”[9](P337),所以任何一個(gè)政府都不能平均分?jǐn)偭α客瑫r(shí)追求所有五項(xiàng)目標(biāo),而必須對發(fā)展目標(biāo)的先后順序作出合理的安排和選擇,或堅(jiān)持民主目標(biāo)優(yōu)先,經(jīng)濟(jì)目標(biāo)次之,或?qū)嵭邢扔薪?jīng)濟(jì)發(fā)展后有民主政治,或先安排增長和效率,然后才有平等,或選擇先有公平分配,然后才會有經(jīng)濟(jì)高速增長等等。亨廷頓的這些具體看法也許值得商榷,但有一點(diǎn)是應(yīng)該肯定的,這就是發(fā)展是一個(gè)過程,是一個(gè)由片面發(fā)展到全面發(fā)展的過程。在這一過程中,一些發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往是以另一些發(fā)展目標(biāo)的暫時(shí)犧牲為代價(jià)的。

我國的公共決策也面臨著大量的與此類似的問題。例如,我們既要保持社會穩(wěn)定,又要深化改革,加快發(fā)展;既要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,提高綜合國力,又要改善人民生活;既要注重效率,又要追求公平;既要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化,又要保護(hù)資源和環(huán)境;既要發(fā)展生產(chǎn)力,又要注重人的全面發(fā)展;既要充分發(fā)揮市場機(jī)制對優(yōu)化資源配置的作用,又要加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控;既要讓一部分人先富起來,又要防止兩極分化,堅(jiān)持共同富裕;既要重視物質(zhì)文明建設(shè),又要加強(qiáng)精神文明、政治文明和生態(tài)文明建設(shè);既要擴(kuò)大對外開放,又要堅(jiān)持自力更生等等。上述各種目標(biāo)之間往往既相互依存、相互促進(jìn),又相互沖突、相互限制。要正確處理好這些目標(biāo)之間的相互關(guān)系,就必須做到統(tǒng)籌兼顧,堅(jiān)持全面性,力戒片面性,在各種目標(biāo)的相互作用中尋找最佳結(jié)合點(diǎn)和平衡點(diǎn)。但統(tǒng)籌兼顧不等于“平均使用力量”,辯證法的兩點(diǎn)論是包含有重點(diǎn)的兩點(diǎn)論。由于各種目標(biāo)在社會發(fā)展中的地位和作用不同,如果它們難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)的話,我們在特定時(shí)期往往不得不對它們的先后順序、輕重緩急作出合理的安排和選擇,有時(shí)甚至以暫時(shí)抑制和犧牲某一或某些發(fā)展目標(biāo)為代價(jià)而換取另一個(gè)或另一些更為重要的發(fā)展目標(biāo)。就如奧肯在談到平等和效率的關(guān)系時(shí)所說的那樣,假如二者不可兼得,那么,“在有些時(shí)候,為了效率就要放棄一些平等;另一些時(shí)候,為了平等,必須犧牲一些效率,但無論哪一方作出犧牲,必須以另一方的增益為條件?！盵10](P122)

決策代價(jià)的最后一個(gè)重要方面是決策的負(fù)作用代價(jià),即決策本身所產(chǎn)生的消極后果和不良影響。這是因?yàn)槭澜缟先魏问挛锒际抢捉y(tǒng)一體,完美無缺、十全十美、有百利而無一害的決策方案是不存在的。當(dāng)人們選擇了一種制度或一種目標(biāo)時(shí),也就同時(shí)選擇了附著其上的代價(jià)方式。當(dāng)一個(gè)決策方案的價(jià)值目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)時(shí),決策主體往往又不得不承認(rèn)和接受價(jià)值目標(biāo)本身所帶來的一些對主體生存和發(fā)展沒有意義的消極因素和不良影響,因?yàn)檫@些消極因素和決策的目標(biāo)之間具有某種內(nèi)在聯(lián)系,完全拒絕了它,也就等于否定了決策所追求的目標(biāo),決策者只能是“兩害相權(quán)取其輕,兩利相權(quán)取其大”。例如,改革開放后,我們的重大決策之一就是把構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)能夠通過利益驅(qū)動、利潤刺激、市場競爭、商品交換來優(yōu)化資源配置,推動生產(chǎn)力發(fā)展,提高經(jīng)濟(jì)效率。但市場經(jīng)濟(jì)體制也不是完美無缺的,利益驅(qū)動能夠調(diào)動勞動者的積極性,但卻容易產(chǎn)生利己主義;利潤刺激會使企業(yè)和勞動者注重經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而忽視社會效應(yīng);市場競爭必然會犧牲一部分弱者的利益;商品交換容易使人們只注重功利而忘記道義;增加物質(zhì)財(cái)富容易滋長人們的物欲和貪欲而使人喪失精神追求;提高經(jīng)濟(jì)效率需要犧牲一定的平等,拉開人們的收入差距。也許我們能夠通過主觀努力把這種消極后果和負(fù)面影響控制在最小的限度內(nèi),但我們卻很難將其完全消除;我們在享受市場經(jīng)濟(jì)的積極成果時(shí),往往又不得不吞下市場經(jīng)濟(jì)所帶來的這些“苦果”。

全面認(rèn)識公共決策的代價(jià),明確公共決策的代價(jià)包含有多方面的內(nèi)容,對于決策者來說具有十分重要的意義。它告訴我們,衡量一個(gè)決策的優(yōu)劣與成敗,不能僅看制定和實(shí)施決策方案所要消耗的成本,而且要分析實(shí)施這個(gè)方案我們需要犧牲和放棄哪些價(jià)值目標(biāo),同時(shí)還要全面預(yù)測決策方案出臺后可能引起的種種后果特別是它的負(fù)面效應(yīng)。只有這樣,我們才能對一個(gè)決策的好壞作出全面客觀公正的評價(jià)。

二、公共決策的代價(jià)是不可避免的但卻是可以調(diào)控的

決策代價(jià)是客觀存在的,然而存在的并非都是合理的;決策代價(jià)的不可避免性并不等于說任何決策代價(jià)都具有合理性。決策者在決策代價(jià)面前也不是無能為力,無所作為的。人們可以通過多種途徑和措施來控制決策的代價(jià),直至把決策代價(jià)降低到最小限度,使我們在取得最為理想的決策效果時(shí)僅僅付出了最起碼和最有效的決策代價(jià)。

第一,提高決策者個(gè)體的素質(zhì)和決策水平。任何公共決策都是由一個(gè)個(gè)具體的個(gè)人做出的,決策代價(jià)付出的多少首先是與決策者個(gè)體的素質(zhì)狀況密切相關(guān)的。決策主體的個(gè)體素質(zhì)高,決策失誤少,就能在決策過程中節(jié)約成本性代價(jià),減少舍棄性代價(jià),控制負(fù)效應(yīng)代價(jià),避免失誤性代價(jià),從而使決策付出較小的代價(jià)。反之,如果決策主體的個(gè)體素質(zhì)差,決策失誤多,就會使決策過程付出更多更大的代價(jià)。在我國,各級領(lǐng)導(dǎo)干部是公共決策的主要決策者,他們素質(zhì)的高低直接關(guān)系到能否作出既合規(guī)律性又合目的性的正確決策,因而提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)和決策水平對于控制和減少決策的代價(jià)具有特別重要的意義。

第二,改革和完善決策機(jī)制,推動決策的科學(xué)化、民主化。決策者個(gè)體素質(zhì)的高低固然對控制決策代價(jià)有著十分重要的作用。然而,與個(gè)人相比,“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[7](P333),“過去我們發(fā)生的各種錯(cuò)誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至走向反面?！盵7](P333)要控制和減少決策代價(jià),就必須加強(qiáng)決策的制度建設(shè)。要完善重大決策的規(guī)則和程序,通過多種渠道和形式廣泛集中民智,使決策真正建立在科學(xué)、民主的基礎(chǔ)之上。對涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的重大事項(xiàng),要廣泛征詢意見,充分進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào);對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng),要認(rèn)真進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢、決策評估;對同群眾密切相關(guān)的重大事項(xiàng),要實(shí)行公示、聽證等制度,擴(kuò)大人民群眾的參與度。要建立決策失誤責(zé)任追究制度,健全糾錯(cuò)改正機(jī)制。要有組織地廣泛聯(lián)系專家學(xué)者,建立多種形式的決策咨詢機(jī)制和信息支持系統(tǒng)。

第三,堅(jiān)持主導(dǎo)性和全面性相結(jié)合的決策方法。一般說來,決策主體在決策時(shí)所面臨的決策目標(biāo)是多種多樣的,但由于資源的稀缺性和實(shí)施條件的限制,在各種決策目標(biāo)相互沖突而不能共存,或雖相容但不能兼得時(shí),決策主體必然會有所舍棄,優(yōu)先滿足主導(dǎo)性的價(jià)值目標(biāo)。因?yàn)橹鲗?dǎo)性的價(jià)值目標(biāo)往往對我們的生存、發(fā)展和社會的進(jìn)步具有決定性的意義。另一方面,任何一種其它的合理需求和價(jià)值目標(biāo)得不到實(shí)現(xiàn),對決策主體和社會來說也都是一種損失和代價(jià)。所以,決策者在進(jìn)行決策時(shí),在優(yōu)先追求和滿足主導(dǎo)性價(jià)值目標(biāo)的同時(shí),還要注意兼顧和實(shí)現(xiàn)那些相對次要的價(jià)值目標(biāo),如此,才能最大限度地減少舍棄性代價(jià)。毛澤東同志所說的“談鋼琴”的工作方法實(shí)際上就包含有這一思想。為此,我們在決策過程中既不能搞“四面出擊”、“平均使用力量”,也不能顧此失彼,搞“單打一”,而應(yīng)該圍繞一個(gè)中心,全面開展各項(xiàng)工作。反觀社會現(xiàn)實(shí),許多決策代價(jià)的付出都是因?yàn)槲覀冊跊Q策過程中沒能正確地處理好主導(dǎo)性和全面性的關(guān)系。諸如,把“發(fā)展是硬道理”簡單地理解為“只有經(jīng)濟(jì)增長是硬道理”,把“發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)”變成“經(jīng)濟(jì)增長是執(zhí)政興國的唯一要?jiǎng)?wù)”,把“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”等同于“以增長速度為中心”,片面追求GDP的增長;重經(jīng)濟(jì)指標(biāo),輕社會效益;重物質(zhì)成果,輕精神建設(shè);重眼前利益,輕長遠(yuǎn)利益;沒有做到物質(zhì)文明、精神文明和政治文明的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

第四,加強(qiáng)對決策后果的預(yù)測性。為了更好地控制決策的代價(jià),還必須對公共決策所引起的各種后果加強(qiáng)預(yù)測,這種預(yù)測應(yīng)該是全面的,而不是片面的,既要看到?jīng)Q策有可能帶來的各種積極后果,又要正視它有可能產(chǎn)生的一些負(fù)面效應(yīng)和不良影響。特別是一些重大的公共決策,它的出臺所引起的后果往往是十分復(fù)雜的。有的是利大于弊,有的是弊大于利,有的是利弊參半,有的暫時(shí)是有害的,長遠(yuǎn)看是有利的,有的暫時(shí)是有利的,長遠(yuǎn)看是有害的,有的對局部有利,對整體卻有害,有的對整體有利,但卻損害了局部利益。凡此種種,決策者都應(yīng)當(dāng)做到“胸中有數(shù)”,并提前做好各種防范措施,防患于未然。

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An Analysis of the Price of Public Decision-Making

ZHANG Dao-quan
(W est A nhui University,L u’an 237012,China)

Analysis of the p rice of decision isone the impo rtant part of public decision-making.In o rder to analyze the p rice of public decision-making comp letely,consump tion of decision-making should be analyzed.Moreover,the analysis of useful value target that we sacrifice and give up in o rder to achieve the p rior goal of decision as well as negative consequences and harmful influences that brought by goal of decision-making itself should be analyzed.The p rice of public decision-making is difficult to be avoided but can be regulated and controlled.Peop le can control and reduce the p riceof decision-making through enhancing decision-makers’quality and level,refo rming and perfecting mechanism of decision-making,and insisting on right p rinciple and method of decision-making,etc.

decision-making;public decision-making;cost of decision-making;p rice of decision-making

C934

A

1009-9735(2010)04-0001-04

2010-04-10

張道全(1963-),男,安徽六安人,皖西學(xué)院教授,博士;研究方向:社會發(fā)展理論、公共決策理論。