方 銳

(浙江海洋學(xué)院外國(guó)語(yǔ)學(xué)院,浙江 舟山 316004)

國(guó)家助學(xué)貸款的制度缺陷及對(duì)策
——基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角

方 銳

(浙江海洋學(xué)院外國(guó)語(yǔ)學(xué)院,浙江 舟山 316004)

文章從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角,對(duì)國(guó)家助學(xué)貨款制度的缺陷及其成因進(jìn)行了剖析,著重從健全還款約束機(jī)制、健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、設(shè)計(jì)靈活的貸款償還機(jī)制等方面提出對(duì)策。

助學(xué)貸款;制度缺陷;機(jī)制

作為“科教興國(guó)”戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要舉措,國(guó)家助學(xué)貸款對(duì)于推進(jìn)高等教育體制改革、增加公平教育機(jī)會(huì)、拓展銀行業(yè)務(wù)和建立個(gè)人信用體系等方面有著重要的意義。但國(guó)家助學(xué)貸款工作還不容樂(lè)觀,存在著銀行貸款積極性不高、貸款學(xué)生違約不斷的情況,甚至銀行方面一度叫停,國(guó)家助學(xué)貸款陷入了進(jìn)退兩難的境地。在這一背景下,從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)一步研究分析國(guó)家助學(xué)貸款制度的缺陷、提出對(duì)策就顯得非常必要。

1 國(guó)家助學(xué)貸款制度的主要缺陷

1.1 產(chǎn)權(quán)不夠明晰,交易成本較高

助學(xué)貸款作為一項(xiàng)制度資源,有多個(gè)擁有者,分別是政府、銀行、學(xué)校和學(xué)生。各利益主體都有使用權(quán),且產(chǎn)權(quán)是非對(duì)稱擁有的。這樣一來(lái),趨利避害的本性導(dǎo)致制度運(yùn)行過(guò)程中經(jīng)濟(jì)主體會(huì)利用制度的缺陷來(lái)實(shí)現(xiàn)其效用的最大化。

1.2 運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范,存在委托人的政策性目標(biāo)與代理人的商業(yè)利益難以兩全的悖論

國(guó)家助學(xué)貸款一方面體現(xiàn)了政府公平教育機(jī)會(huì)、擴(kuò)大高等教育規(guī)模、穩(wěn)定社會(huì)的政策性目標(biāo),另一方面它的實(shí)際運(yùn)作為商業(yè)性貸款,政府委托商業(yè)銀行運(yùn)作,主要由商業(yè)銀行承擔(dān)還款拖欠的風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 政府在助學(xué)貸款的推行中存在角色缺位

具體表現(xiàn)為政府在助學(xué)貸款政策設(shè)計(jì)、管理、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等方面的角色缺位。同時(shí)助學(xué)貸款制度本身沒(méi)有充分考慮我國(guó)的社會(huì)信用環(huán)境。它是信用貸款,貸款的償還在很大程度上依賴于學(xué)生的誠(chéng)信,但我國(guó)社會(huì)信用體系還不健全,缺乏一個(gè)完善的個(gè)人信用約束機(jī)制,這就導(dǎo)致一些貸款人利用制度的漏洞,產(chǎn)生惡意逃避債務(wù)現(xiàn)象。

1.4 貸款回收設(shè)計(jì)存在缺陷

貸款歸還設(shè)計(jì)主要包括還款期限和還款方式的確定。我國(guó)目前6年的還款期限,與美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家15～20年的還貸期相比,還款期限明顯較短,另外,還款方式單一,未能根據(jù)學(xué)生的就業(yè)情況和經(jīng)濟(jì)收入制定靈活的還款方式。

2 制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的國(guó)家助學(xué)貸款制度缺陷分析

2.1 基于產(chǎn)權(quán)理論的分析

產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式它包括對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。產(chǎn)權(quán)在助學(xué)貸款的實(shí)際操作中,表現(xiàn)為銀行擁有助學(xué)貸款的債權(quán)所有權(quán),但學(xué)校掌握實(shí)際的控制權(quán),這主要是因?yàn)閷W(xué)校方便對(duì)貸款學(xué)生使用貸款的行為進(jìn)行約束和管理,而銀行對(duì)助學(xué)貸款的管理和發(fā)放由于信息的嚴(yán)重不對(duì)稱,無(wú)法對(duì)學(xué)生貸后的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。目前,學(xué)生欠費(fèi)問(wèn)題導(dǎo)致高校的財(cái)務(wù)壓力不斷上升,而開(kāi)展助學(xué)貸款能使這一壓力間接轉(zhuǎn)嫁給銀行。因此,學(xué)校在給學(xué)生辦理助學(xué)貸款的過(guò)程中,可能會(huì)放寬審核力度,放松控制權(quán),導(dǎo)致助學(xué)貸款運(yùn)行不通暢。另一方面,學(xué)校投入大量人、財(cái)、物去管理助學(xué)貸款卻沒(méi)有收益,鑒于此,學(xué)校方有可能會(huì)放任學(xué)生產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為,銀行方對(duì)此只有從嚴(yán)控制貸款的發(fā)放力度來(lái)降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 基于交易費(fèi)用理論的分析

科斯(Cosas)認(rèn)為,交易費(fèi)用是指企業(yè)在尋找交易對(duì)象、洽談交易、執(zhí)行交易等方面的費(fèi)用支出,主要由以下幾部分構(gòu)成:搜索成本、談判成本和監(jiān)督成本。一般而言,實(shí)現(xiàn)交易必須付出費(fèi)用,費(fèi)用越低,就越容易實(shí)現(xiàn);費(fèi)用過(guò)高,則無(wú)法發(fā)生?，F(xiàn)行助學(xué)貸款有財(cái)政貼息補(bǔ)助,特別是在校期間利息由財(cái)政承擔(dān)全額補(bǔ)貼,這使得這一制度對(duì)非經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生也有很強(qiáng)的吸引力,使一些非經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生出于利用貼息貸款從事其他投資或消費(fèi)的目的,出現(xiàn)捏造貧困假象,騙取貸款等行為。另一方面由于高校沒(méi)有掌握認(rèn)定經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的統(tǒng)一權(quán)威標(biāo)準(zhǔn),造成高校與學(xué)生之間信息不對(duì)稱。這種信息不對(duì)稱,不僅增加了“事后”交易費(fèi)用,也加大了信貸風(fēng)險(xiǎn)。銀行為了盡量規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),必然選擇減少貸款規(guī)模,甚至?xí)和０l(fā)放貸款。

2.3 基于制度約束理論的分析

諾斯(N o rth)認(rèn)為:“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范,它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為”。制度是由非正式約束和正式約束以及實(shí)施機(jī)制兩個(gè)基本因素組成,非正式約束主要包括價(jià)值信念、道德觀念、倫理規(guī)范等因素。正式約束包含政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和各種契約,以及由這一系列的規(guī)則構(gòu)成的等級(jí)結(jié)構(gòu),實(shí)施機(jī)制則是制度結(jié)構(gòu)中不可或缺的一部分。制度約束理論在助學(xué)貸款制度上的應(yīng)用,主要表現(xiàn)為用制度約束貸款學(xué)生。具體而言,非正式約束其核心講的就是誠(chéng)信,要求學(xué)生講誠(chéng)信、及時(shí)履約,然而面臨巨大收益時(shí),這種觀念的約束就顯得非常的“軟”;正式約束顯現(xiàn)出剛性,但在實(shí)際運(yùn)行中,這類機(jī)制又存在這樣那樣的問(wèn)題,如助學(xué)貸款具有主體多、單筆數(shù)量小、學(xué)生畢業(yè)后流動(dòng)性大等特點(diǎn),一旦發(fā)生學(xué)生拖欠貸款時(shí),銀行將耗費(fèi)大量的人、財(cái)、物來(lái)追債且還存在執(zhí)行難的問(wèn)題。

2.4 基于博弈理論的分析

博弈論認(rèn)為,博弈要產(chǎn)生最優(yōu)的均衡解,前提必須是在最有效率的制度的安排下。助學(xué)貸款制度要實(shí)現(xiàn)良好的運(yùn)行狀態(tài)成為“納什均衡”這一目標(biāo),在制度設(shè)計(jì)上就要保證銀行和貸款學(xué)生都有自覺(jué)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)的積極性。由于我國(guó)現(xiàn)今個(gè)人信用體系還不夠完善,大學(xué)生一旦畢業(yè)離校,因?yàn)檫€貸方式、期限以及收入回報(bào)等因素的影響,會(huì)產(chǎn)生失信行為,增加了銀行收回貸款的難度。失信行為達(dá)到一定規(guī)模時(shí)則會(huì)產(chǎn)生“羊群效應(yīng)”,從而造成更大規(guī)模的失信行為,最終導(dǎo)致“大家都擇不守信”這一納什均衡點(diǎn)。

3 完善國(guó)家助學(xué)貸款制度的對(duì)策

3.1 健全還款約束機(jī)制,完善個(gè)人信用征信系統(tǒng)建設(shè)

(1)健全還款約束機(jī)制,加大違約懲罰力度。由于學(xué)生的信用意識(shí)良莠不齊,少數(shù)學(xué)生惡意逃債、拖債,必須健全還款約束機(jī)制。其設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)就是要使學(xué)生因?yàn)檫`約得到的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于損失,使其終身受害,同時(shí)為國(guó)家助學(xué)貸款塑造一個(gè)良好的外部環(huán)境。具體對(duì)策為:一是借款人如出現(xiàn)違約現(xiàn)象,應(yīng)增加其逃債成本,控制其從事各種活動(dòng);二是定期對(duì)貸款違約學(xué)生進(jìn)行媒體公開(kāi)曝光和提供網(wǎng)絡(luò)的查詢;三是各用人單位和銀行、海關(guān)、出入境管理等單位在錄用、發(fā)展新金融業(yè)務(wù)、出入境驗(yàn)放等業(yè)務(wù)時(shí),對(duì)有貸款違約行為的學(xué)生要予以一定的限制,如不予錄用,不予享受消費(fèi)貸款、信用卡等金融服務(wù),不予出入境等;四是情節(jié)嚴(yán)重者將依法追究違約借款人的法律責(zé)任。

(2)建立個(gè)人信用檔案登記機(jī)制和貸后跟蹤機(jī)制,完善個(gè)人信用征信系統(tǒng)建設(shè)。要通過(guò)加強(qiáng)銀校合作,把在校大學(xué)生在銀行的存款與消費(fèi)現(xiàn)金流信息、違約信息,統(tǒng)一歸集到國(guó)家助學(xué)貸款個(gè)人征信系統(tǒng),納入電子化系統(tǒng)管理,形成標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)生個(gè)人信用檔案,便于信用資源共享。高校和放貸銀行要進(jìn)一步把助學(xué)貸款的貸后管理工作落到實(shí)處,加強(qiáng)對(duì)學(xué)生畢業(yè)后個(gè)人情況的定期查詢,明確查詢管理和跟蹤的分工;另對(duì)于就學(xué)地貸款,高校有責(zé)任利用高等院校畢業(yè)生學(xué)歷查詢系統(tǒng),收集貸款學(xué)生的有關(guān)信息,及時(shí)向貸款銀行提供,或接受貸款銀行對(duì)學(xué)生個(gè)人情況的查詢。

(3)建立一個(gè)完備的個(gè)人信用法律體系。高度市場(chǎng)化的社會(huì)必定是信用社會(huì),開(kāi)展個(gè)人信用業(yè)務(wù)需要一整套個(gè)人信用法律體系來(lái)支撐。完善的個(gè)人信用法律體系涵蓋個(gè)人信用的各個(gè)方面,從貸前的審查到貸中的監(jiān)管以及最后收回貸款等都應(yīng)包括在內(nèi),從而為開(kāi)展國(guó)家助學(xué)貸款業(yè)務(wù)及其他個(gè)人信用活動(dòng)提供法律依據(jù),做到有法可依,有章可循,讓那些不守信用、不按期歸還貸款的學(xué)生得到應(yīng)有的懲罰,這樣,既增強(qiáng)了自覺(jué)還貸的約束機(jī)制,也強(qiáng)化了受信者的法律意識(shí)。

3.2 健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制,積極推動(dòng)教育擔(dān)保制度的建立

(1)健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制,完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度。助學(xué)貸款周期較長(zhǎng),存在較大的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。即使在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,同樣存在較高的違約率。助學(xué)貸款可以由商業(yè)銀行運(yùn)作,但不應(yīng)該由商業(yè)銀行完全承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。目前我國(guó)在國(guó)家助學(xué)貸款的制度設(shè)計(jì)方面,國(guó)家所扮演的角色仍然過(guò)于超脫,將自己置于風(fēng)險(xiǎn)之外。然而在美國(guó),美國(guó)在《高等教育法》中專門(mén)制訂了有關(guān)聯(lián)邦政府為鼓勵(lì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)貸款的保險(xiǎn)項(xiàng)目,解決銀行的后顧之憂。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外助學(xué)貸款優(yōu)良的政策制度,采取各級(jí)政府及部門(mén)對(duì)助學(xué)貸款提供擔(dān)保,引導(dǎo)和鼓勵(lì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供貸款保險(xiǎn)項(xiàng)目,改變銀行單方面承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)、單方面追收貸款的缺陷。此外,繼續(xù)完善從政府財(cái)政和各高校學(xué)費(fèi)中計(jì)提國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度,因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金兼具激勵(lì)和約束機(jī)制,從而將商業(yè)銀行從過(guò)去的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者的角色中解放出來(lái),提高其經(jīng)辦助學(xué)貸款的積極性。

(2)政府積極創(chuàng)造條件,組建專門(mén)的教育擔(dān)保公司(或建立專門(mén)的教育擔(dān)?；?,為那些辦理一般商業(yè)性助學(xué)貸款,需要擔(dān)保的學(xué)生提供方便。教育擔(dān)?；鹂梢杂烧畵芸钤O(shè)立,也可以由私營(yíng)企業(yè)捐贈(zèng)設(shè)立。對(duì)于捐贈(zèng)款項(xiàng)建立教育擔(dān)?；鸬钠髽I(yè)可以給予稅收方面的優(yōu)惠,如扣減相應(yīng)的所得稅和營(yíng)業(yè)稅等。這樣,通過(guò)政府、銀行、社會(huì)各界的緊密協(xié)作,既可以支持教育事業(yè)的發(fā)展,又可以幫助積極困難大學(xué)生完成求學(xué)夢(mèng)。

3.3 建立靈活的貸款償還機(jī)制,降低違約風(fēng)險(xiǎn)

(1)制定更加靈活多樣的還貸方式。允許學(xué)生免還部分或者全部助學(xué)貸款是各國(guó)在實(shí)施助學(xué)貸款制度時(shí)的普遍做法。我國(guó)現(xiàn)行的助學(xué)貸款制度規(guī)定只有應(yīng)征入伍、自愿到西部地區(qū)、艱苦行業(yè)工作的借款學(xué)生,才能享受減免國(guó)家助學(xué)貸款本息的優(yōu)惠政策?？傮w來(lái)說(shuō)還貸形式單一、受益面窄。鑒于此,應(yīng)在政策中進(jìn)一步擴(kuò)大受益面和受益力度。

(2)改進(jìn)貸款償還規(guī)定。在還款期限上,現(xiàn)行的助學(xué)貸款制度實(shí)行的是借款學(xué)生畢業(yè)后根據(jù)就業(yè)情況,在1至2年后開(kāi)始還貸、6年內(nèi)還清;在還款方式上,銀行采取的還是普通貸款的還款方式即等額本息還款法和等額本金還款法,未能照顧到助學(xué)貸款的特殊性;在還款次數(shù)上,規(guī)定借款學(xué)生畢業(yè)或終止學(xué)業(yè)后1年內(nèi),可以向銀行提出一次調(diào)整還款計(jì)劃的申請(qǐng),經(jīng)辦銀行根據(jù)實(shí)際情況和有關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整,設(shè)計(jì)得不夠人性化。但現(xiàn)實(shí)是貸款償還預(yù)期與大學(xué)生就業(yè)形勢(shì)以及收入水平反差比較大?，F(xiàn)行的助學(xué)貸款還貸方式無(wú)疑出現(xiàn)了對(duì)大學(xué)生就業(yè)、薪金預(yù)期的理想化以及償還期限設(shè)計(jì)上的不合理,加大了國(guó)家助學(xué)貸款的還貸風(fēng)險(xiǎn)。有必要根據(jù)我國(guó)各地區(qū)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入狀況,進(jìn)一步提高還貸計(jì)劃的調(diào)整次數(shù)、延長(zhǎng)還貸年限。

(3)改進(jìn)財(cái)政貼息方式。目前的國(guó)家助學(xué)貸款主要用于解決經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的就學(xué)問(wèn)題,具有較強(qiáng)的公益性。從我國(guó)財(cái)政貼息的承擔(dān)對(duì)象來(lái)看,愈是貧困地區(qū),貸款越多,貼息量越大。由于人才的流動(dòng),由西部財(cái)政貼息培養(yǎng)的學(xué)生其中一部分會(huì)分流到東部,這將導(dǎo)致部分財(cái)政貼息變向流向東部,加重了西部地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān),無(wú)法更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)政貼息的激勵(lì)機(jī)制,這也從側(cè)面說(shuō)明現(xiàn)行貼息方式還不夠完善。應(yīng)結(jié)合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策,在財(cái)力允許的情況下,在中西部獲得助學(xué)貸款的學(xué)生中推行一定期限、一定比例的定向就業(yè)。同時(shí)實(shí)施分級(jí)貼息辦法,適當(dāng)加大對(duì)農(nóng)林水、石油、礦業(yè)類等艱苦專業(yè)、艱苦地區(qū)院校經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生助學(xué)貸款的貼息力度,切實(shí)發(fā)揮財(cái)政政策的導(dǎo)向作用,從而提高銀行開(kāi)展助學(xué)貸款業(yè)務(wù)的積極性。

[1] 黃建美.國(guó)家助學(xué)貸款風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].云夢(mèng)學(xué)刊,2008(4):57-59.

[2] 張晉超.論國(guó)家助學(xué)貸款中政府行為主體角色的缺位[J].華南理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2008(3):16-19.

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Study on System D efectand M easures of Sta te Educa tiona lL oan: Based on System Econom ics

FANG Rui
(Fo reign L anguages Schoo l,Zhejiang O cean U niversity,Zhejiang 316004,China)

State educational loan is an im po rtan tm easu re to p rom o te the refo rm of higher education system and inc rease the equal educational oppo rtunity,w hich has ob tained g reat effec ts.How ever,because of the system defec t itself,there are som e d ifficu lties du ring the p ractice of educational loan.This paper in troduces the system defect of ou r state educational loan.From the poin t of v iew of system econom ics, the paper p resen ts som e w ays to op tim ize educational loan th rough im p rov ing the system s of repaym en t restric tion and risk com pensation,designing flex ib le system s of pay ing loan back and so on.

educational loan;system defec t;m echanism

G 526.78

A

1671-7880(2010)04-0082-03

2010-05-10

方 銳(1980— ),男,浙江開(kāi)化人,講師,公共管理碩士,主要研究方向?yàn)閷W(xué)生思想政治教育和就業(yè)指導(dǎo)。