□本刊記者 袁可林 特約記者 劉云召

春風(fēng)迎來艷陽天
——來自漯河市圍繞“三早”創(chuàng)新土地執(zhí)法機制的調(diào)查

□本刊記者 袁可林 特約記者 劉云召

讓我們把關(guān)注的目光投向處處生機盎然的河南省漯河市。

近年來，隨著國土資源管理事業(yè)的日益深入，該市的耕地保護出現(xiàn)了日益規(guī)范，土地違法案件呈現(xiàn)連年下降的喜人局面。據(jù)統(tǒng)計，在2009年比2008年在違法占地宗數(shù)、占地面積分別下降了43.2%和89.6%的基礎(chǔ)上，2010年上半年與上年同期相比，全市土地違法宗數(shù)和占地面積分別又大幅下降了67%和47.5%。更為可喜的是，該市的郾城區(qū)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，2010年上半年率先在全市實現(xiàn)了“違法用地零發(fā)生”的創(chuàng)新性目標(biāo)，創(chuàng)造出了令人稱嘆的奇跡！

“問渠哪得清如許，為有源頭活水來?！变鸷邮型恋貓?zhí)法工作為什么能夠取得如此驕人成績？在采訪中，當(dāng)記者問起這其中的奧妙時，市國土資源局局長李新禎介紹說，關(guān)鍵是我們立足一個“早”字大做文章，努力構(gòu)建“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”的土地執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)生了良好的結(jié)果。談起幾年來走過的歷程，他告訴記者——

閃光的經(jīng)驗與沉重的現(xiàn)實引出的話題：建立土地執(zhí)法“三早”機制勢在必行

在漯河市國土資源管理史上，2006年和2007年是一個有著輝煌紀(jì)錄的年份，是值得大樹特樹的年份。因為在這段時間內(nèi)，享譽全國的徹底告別“秦磚漢瓦”的河南省磚瓦窯場整治就發(fā)起于此。

人們至今尚清楚地記得，2006年4月20日上午，在該市的召陵區(qū)，有上千公安干警、武警戰(zhàn)士參加的磚瓦窯整治動員會議上，隨著河南省副省長張大衛(wèi)的一聲令下，一座座高大的窯場煙囪在轟鳴中倒在了地上。據(jù)統(tǒng)計，時至2007年底，該市共拆除各種規(guī)模磚瓦窯場377座。為了拆除這些磚瓦窯場，僅根據(jù)2007年4 6月統(tǒng)計，全市各縣區(qū)就出動國土、公安、法院、紀(jì)檢、環(huán)保、電力等單位人員7000余人次，各種車輛1000余臺次，費力費時之大是顯而易見的。雖然這是件功在當(dāng)代、利在千秋的大好事，但給當(dāng)?shù)禺?dāng)年財政和窯場主造成的直接經(jīng)濟損失不下40億元。執(zhí)法的難度之大和執(zhí)法的成本之高，人們不難想象。另一方面，在2007年該市的查處各類土地違法案件中，其中拆除違法占地建筑27處，涉地26畝，拆除地上建筑物1.9萬平方米。為了拆除這些用大量資金堆積而成的違法建筑，當(dāng)?shù)孛看味紕訂T組織了大量人員和推土機等裝備參加，付出了較大的執(zhí)法成本。

這兩件事，對當(dāng)?shù)卣蛧临Y源部門領(lǐng)導(dǎo)都觸動很大?，F(xiàn)實促使他們在思考這樣一個問題：能否建立這樣一種機制——即把各種土地違法案件盡可能消滅在萌芽狀態(tài)，一方面盡量避免人民群眾產(chǎn)生的不應(yīng)有的損失，另一方面又把執(zhí)法成本降低到最低點？答案顯然是肯定的。根據(jù)市政府領(lǐng)導(dǎo)同志的要求，市國土資源局黨組決定：全市要圍繞“土地違法零發(fā)生”目標(biāo)，努力構(gòu)建“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”的長效執(zhí)法體制。從而，揭開了漯河市國土資源管理新的一頁。

堅持頂層設(shè)計，實行關(guān)口前移，從多個側(cè)面構(gòu)建“三早”執(zhí)法保障體系

漯河市國土資源局黨組一班人的意見，得到了漯河市委、市政府的高度重視與支持。為此，從2008年初開始，該市國土資源局圍繞“三早”（即早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置）和土地違法案件零發(fā)生的創(chuàng)新目標(biāo)，先后采取了四項有效措施。

一是抓隊伍建設(shè)，構(gòu)建執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。為此，漯河市國土資源局先是報請市委、市政府批準(zhǔn)，將市國土資源監(jiān)察大隊由原來的科級升格為副處級的監(jiān)察支隊，人員由原來的編制12人增加到17人。同時，由各縣（區(qū)）局充實與加強了各縣（區(qū)）執(zhí)法監(jiān)察大隊。此外，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所實行“一崗兩責(zé)”，在履行其他職能的同時，行使執(zhí)法監(jiān)察中隊的責(zé)任。

在此基礎(chǔ)上，該市局制定了全市土地執(zhí)法監(jiān)察動態(tài)巡查辦法，建立健全了相關(guān)制度，明確了市、縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)各自的職責(zé)分工。其中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)主要是及時發(fā)現(xiàn)違法苗頭，縣區(qū)局的職責(zé)是制止和查處違法案件的出現(xiàn)，市局的職責(zé)是幫助縣區(qū)局制止和處置土地違法案件。為了將“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”落到實處，市局明確要求，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所在違法用地出地基之前必須發(fā)現(xiàn)，并在1小時內(nèi)報告縣區(qū)局；縣區(qū)局必須24小時內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場制止；市局接到縣區(qū)報告后，必須在24小時內(nèi)與有關(guān)部門一同前往現(xiàn)場制止。否則就被視為失職，就要受到應(yīng)有處理。

二是將執(zhí)法關(guān)口前移，切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所建設(shè)。大量事實證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所是國土資源執(zhí)法的前沿陣地，它的職能發(fā)揮如何，事關(guān)耕地保護大局。為此，他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所建設(shè)上著重做了四件事。其一是千方百計改善各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所的辦公用房條件，為各所配備一至兩輛執(zhí)法用車，以及電腦、照相機等必備用品。其二是改變以往為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所下達(dá)經(jīng)濟罰沒指標(biāo)的做法，鼓勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所把心思集中放在土地執(zhí)法上，努力提高執(zhí)法水平。其三是嚴(yán)格獎懲制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所執(zhí)法任務(wù)完成情況與年終評獎、考核掛鉤。局里明確規(guī)定，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所凡年終責(zé)任目標(biāo)能夠按時完成的，執(zhí)法經(jīng)費全發(fā)；連續(xù)2年完不成目標(biāo)任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所，所長撤職；連續(xù)3年完不成任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所，全體人員待崗半年。其四是按照“局聘所管”的模式，各縣區(qū)普遍建立起了國土資源協(xié)管員隊伍。為使其充分發(fā)揮作用，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所還根據(jù)各自不同情況，建立起了一套行之有效的管理辦法。這些土地協(xié)管員，由于深植廣大百姓之中，與群眾關(guān)系密切，對身邊發(fā)生的土地違法苗頭，往往能及時發(fā)現(xiàn)，并予以勸阻。對于他們不便和不好處理的問題，則報告鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所派人解決，等于為國土資源部門安上了“千里眼”。據(jù)統(tǒng)計，由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所的及時報告，2009年全市有65起土地違法案件在未形成規(guī)模時就及時得以制止，使129.59畝耕地免遭非法占用。

三是建立政府領(lǐng)導(dǎo)下的共同責(zé)任機制，實行部門聯(lián)動。大量事實表明，土地管理涉及方方面面，要做好此項工作，將耕地保護落到實處，必須堅持政府掛帥、國土參與，實行部門聯(lián)動?；谶@一考慮，近年來，遵照漯河市政府領(lǐng)導(dǎo)同志的指示，該市首先是于2008年建立了由公、檢、法、監(jiān)察和國土等部門參加的土地執(zhí)法聯(lián)席會議制度，即根據(jù)各自職責(zé)分工，重申了市政府各部門的責(zé)任。例如，市電力部門按照職責(zé)分工，僅在2010年上半年，就在接到國土資源管理部門土地執(zhí)法通報以后，關(guān)閉了7個違法用地戶的用電。其次是由市委組織部、宣傳部會同國土資源局，對全市縣鄉(xiāng)村干部普遍進(jìn)行了國土資源有關(guān)法律法規(guī)知識的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。最后，為了解決國土資源部門執(zhí)法難的問題，經(jīng)上級批準(zhǔn)，漯河市公安局成立了由7人組成的國土資源公安室。據(jù)介紹，為了配合全國第9次衛(wèi)片執(zhí)法檢查，該公安室先后依法傳訊了27人，并刑拘5人，從而有力促進(jìn)了衛(wèi)片執(zhí)法的順利進(jìn)行。在市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各個部門對土地執(zhí)法齊抓共管，不僅大大提高了土地執(zhí)法的公信力和集合力，使土地由原來的“一人管、大家用”變成了“大家管、大家用”，而且形成了良好的社會氛圍，使國土資源管理步入了良好的發(fā)展軌道。

四是啟動約談、問責(zé)機制，確保“三早”要求實施到位。漯河市政府和市國土資源局的領(lǐng)導(dǎo)從實踐中體會到，建立“三早”的土地執(zhí)法機制再好，也得靠各級干部去落實。如果不狠抓落實，再好的制度也沒有用。為此，該局會同市紀(jì)委、監(jiān)察局于2009年3月，聯(lián)合出臺了《漯河市鄉(xiāng)、村兩級違反土地管理規(guī)定行為責(zé)任追究辦法》。這個《辦法》自實施以來，該市先后約談縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)9人次，約談村黨支部書記20人，在鄉(xiāng)村干部中引起了較大震動。例如，去年年中，該市召陵區(qū)萬金鎮(zhèn)，對在鎮(zhèn)政府所在地的路兩旁私建門面房一度屢禁不止，市區(qū)國土資源部門前去制止未能奏效。為此，市監(jiān)察、公安、國土三部門共同啟動了約談機制，在某日下午約談了當(dāng)時在家主持工作的鎮(zhèn)人大主席，當(dāng)天晚上鎮(zhèn)里便召開了鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員會議，做出了停建決定，第二天亂建門面房的問題便得以解決。與此同時，市國土資源局按照要求啟動了內(nèi)部約談機制。2010年5月，針對所轄兩縣違法占地較多的情況，市局領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員對兩縣局領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了警示性約談，并對兩名工作不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所所長分別給予了撤職和警告處分，有力地促進(jìn)了兩縣工作的進(jìn)展。如今，這種動真的、來硬的約談機制，猶如一股強勁東風(fēng)為當(dāng)?shù)赝恋貓?zhí)法注入了強大動力。當(dāng)?shù)匾恍┼l(xiāng)村干部每談起此，就說：“耕地保護是件嚴(yán)肅的事，再也不能不當(dāng)回事了?！?/p>

漯河市構(gòu)建“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”土地執(zhí)法機制帶給人們的啟示

從2008年起，漯河市圍繞土地執(zhí)法“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”構(gòu)建長效機制，至今已兩年零七個月了。兩年多來，他們通過不斷完善實施細(xì)節(jié)，執(zhí)法框架已愈來愈清晰，方法已愈來愈嫻熟，效果已愈來愈顯著。最突出的一點是，各地土地違法苗頭發(fā)現(xiàn)較快，在尚未有較大資金投入的情況下使之得以處理，且執(zhí)法成本小，社會輿論反應(yīng)較好。另一方面，對改善國土資源部門形象，密切聯(lián)系群眾也產(chǎn)生了良好作用。

顯然，它給人們帶來的啟示是多方面的，但記者認(rèn)為，其中有三點尤其值得人們注意：

其一，無論什么事情都需要創(chuàng)新，同樣，建立土地執(zhí)法長效機制也需要創(chuàng)新。漯河市國土資源局圍繞力爭土地違法案件零發(fā)生的目標(biāo)，以落實“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”的“三早”為著力點，整合各種執(zhí)法手段，力求把各種土地違法苗頭消滅在萌芽狀態(tài)，具有創(chuàng)新性意義。其做法具有較大的推廣價值。

其二，建立約談、問責(zé)機制是做好土地執(zhí)法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。漯河市國土資源局及有關(guān)部門，從實際出發(fā)將約談機制擴展到鄉(xiāng)、村干部之中的做法，不失為對上級有關(guān)規(guī)定的創(chuàng)新與完善。事實充分表明：約談機制是個寶，土地執(zhí)法離不了。

其三，無論何時何地都要堅定執(zhí)法信心。時下，當(dāng)一些人常為土地違法現(xiàn)象大量出現(xiàn)而心存擔(dān)憂的時候，漯河市國土資源局的領(lǐng)導(dǎo)同志卻自我加壓，向市政府承諾了一個創(chuàng)新性目標(biāo)：力爭實現(xiàn)土地違法零發(fā)生。這是一種何等的氣魄和胸懷。他們用自己的實踐向世人宣告：只要從“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”的“三早”著力，整合好各相關(guān)手段，就一定會在實現(xiàn)“土地違法零發(fā)生”目標(biāo)的前進(jìn)中不斷創(chuàng)造出喜人成績！