高升升

(棗莊市 市中區(qū)委黨校,山東 棗莊 277100)

一、政府形象的涵義

政府形象又稱為行政組織形象,即公眾在對(duì)政府加以綜合認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上形成的關(guān)于政府的整體印象和基本評(píng)價(jià),是政府行為在公眾心目中的客觀反映 (詹文都)。從定義中我們看出,形象表現(xiàn)的主體是政府機(jī)關(guān),簡(jiǎn)單說(shuō)就是政府機(jī)關(guān)及其活動(dòng)中所表現(xiàn)的自身形象。三個(gè)層次:理念層,政府的價(jià)值觀、精神等;結(jié)構(gòu)和制度層,即政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制體制等;器物層,即形象直觀表現(xiàn),如公務(wù)員行為,建筑物等,三個(gè)層次有內(nèi)在邏輯關(guān)系,構(gòu)成統(tǒng)一有機(jī)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)。

二、政府形象塑造動(dòng)力因素

1.新公共管理理論及政府再造活動(dòng)的推動(dòng)力。

在傳統(tǒng)治理模式的失靈和新公共管理理論強(qiáng)烈沖擊下,政府陷入了前所未有的困境,公共管理理論為了解決這些問(wèn)題就不斷的創(chuàng)新,新公共管理理論是在對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的批判和繼承的基礎(chǔ)上應(yīng)運(yùn)而生。20世紀(jì) 90年代,公共管理理論確立了以戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)并重,側(cè)重于外部管理取向;強(qiáng)調(diào)管理方法、定量分析技術(shù)等“硬”知識(shí),又重視管理的政治環(huán)境、價(jià)值等“軟”知識(shí);給公共性下更廣泛的定義,關(guān)注理論和規(guī)范的研究?jī)?nèi)容。[1]在公共管理理論的推動(dòng)下各國(guó)掀起了政府再塑的浪潮和影響著政府管理模式轉(zhuǎn)變。撒切爾夫人以“一致性”理念的英國(guó)政府重塑活動(dòng);美國(guó)隨后也以戈?duì)柕摹秶?guó)家績(jī)效評(píng)述》和奧斯本的《重塑政府—企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門》為標(biāo)志的再造政府工程。[2](P549)公共管理理論的價(jià)值取向已轉(zhuǎn)向以社會(huì)公正、民主、人權(quán)、回應(yīng)性和關(guān)注政府績(jī)效并重,新價(jià)值取向的確立為政府執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變提出新的要求。從上述我們看出政府在新公共管理理論、新價(jià)值和再塑活動(dòng)浪潮中正面臨著變革自我,適應(yīng)新環(huán)境的境地。正如尼古拉斯·亨利確認(rèn)為:政府在新公共管理活動(dòng)中正被重塑,以至于在組織結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)了分權(quán)、授權(quán)和權(quán)威的轉(zhuǎn)移……。無(wú)數(shù)歷史變革的例子表明,政府在這猛烈的大潮中變則興、不變則亡。

2.我國(guó)政府自身處境的拉力。

中國(guó)政府前幾次改革的思考:為了適應(yīng)社會(huì)和政府自身管理的需要,自從 20世紀(jì) 80年代后,我國(guó)政府進(jìn)行了歷史上少有的四次大規(guī)模的變革。對(duì)改革的成果的評(píng)價(jià),筆者想引用張成福等人的觀點(diǎn)“首先社會(huì)取得了政府改革的共識(shí),不改難以同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革相持續(xù),機(jī)構(gòu)擴(kuò)張的趨勢(shì)得到一定程度的遏制,在理順關(guān)系上,政企關(guān)系效果較好,政府致力從人治向法制轉(zhuǎn)變等”。冷靜地分析改革的誤區(qū)主要有:改革的被動(dòng)性,視角太狹隘,缺乏改革的理論指導(dǎo)和反思,政府改革孤立于政治和社會(huì)系絡(luò)等。[3](P365,354)筆者認(rèn)為政府之所以改革成效不大,主要原因是改革僅僅還是停留在機(jī)構(gòu)、制度的層面,尚未觸及傳統(tǒng)的政府理念,理念變革才是從根本上的變革,才能走出當(dāng)前政府改革的盲區(qū)。

我國(guó)政府目前的面臨的問(wèn)題:(1)政府自身機(jī)構(gòu)和職能膨脹,從建國(guó)以來(lái)實(shí)行計(jì)劃體制取得了巨大成果,但是近幾十年的發(fā)展“大政府,小社會(huì)”模式已不適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境,作為上層建筑的政府在變革中有滯后性的特點(diǎn),因此尚未適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變革。雖然政府本身想多管、管好,但政府治理能力未能達(dá)到公眾滿意的標(biāo)準(zhǔn),加之社會(huì)問(wèn)題還是層出不窮,勢(shì)必引發(fā)人民對(duì)政府能力質(zhì)疑。(2)外部壓力:在信息化和自由化的趨勢(shì)下,政府也面臨著國(guó)際化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的壓力,特別在中國(guó)加入W TO后,不僅要求在經(jīng)濟(jì)上同世界接軌,還要在政府管理和政策制定上同國(guó)際相協(xié)調(diào),否則難以立足于世界之林。(3)目前政府素質(zhì)低。主要表現(xiàn)官僚主義,官員講排場(chǎng)、大搞政績(jī)工程,腐敗盛行,只對(duì)上不問(wèn)下現(xiàn)象,政府門難進(jìn)、臉難看諸如此類的行為嚴(yán)重?fù)p害政府形象,挫傷了老百姓對(duì)政府的公信力和公平感,惡化下去,后果可想而知。

3.政治文明為政府形象再塑奠定了思想基礎(chǔ)。

政治文明是人們對(duì)政治現(xiàn)象和政治規(guī)律的深層次的認(rèn)識(shí),它對(duì)政治制度、國(guó)家管理制度和機(jī)制起著決定性作用,因此政治文明的進(jìn)步必將推進(jìn)政府改革和政府形象的塑造。

目前我國(guó)政治文明建設(shè)已經(jīng)形成較為完善的體制。黨的十六大把發(fā)展社會(huì)主義,建設(shè)社會(huì)主義政治文明寫入大會(huì)報(bào)告,很快又將政治文明寫入《憲法》,這些舉措有力地推進(jìn)我國(guó)民主政治建設(shè)的進(jìn)程。政治理念的重新定位:近年來(lái)我國(guó)政治文明發(fā)展的最大成果就是確立了繼續(xù)發(fā)揚(yáng)民主,和諧社會(huì),以人為本,健全民主制度、責(zé)任、法治等價(jià)值理念。政治制度和措施的構(gòu)建,推進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè),建立法治化社會(huì),民主社會(huì),責(zé)任政府,公眾參與管理,協(xié)調(diào)發(fā)展思路等政治文明的理念和制度成果為我國(guó)政府形象的再塑奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。為此我們要借政治文明的成果積極地推進(jìn)政府改革、更新政府形象。

4.社會(huì)自治能力的提升為我國(guó)政府形象再塑奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。

社會(huì)自治能力的提升主要表現(xiàn)有兩個(gè)方面,一是公眾自身素質(zhì)的提升。主要表現(xiàn)我國(guó)社會(huì)目前公眾教育和政治素質(zhì)的提升:受教育水平、自身素質(zhì)的提高以及參與社會(huì)管理的能力增強(qiáng)也表現(xiàn)社會(huì)自治能力的提升。公民社會(huì)、社會(huì)自治、公民自由和人民主權(quán)等觀念深入人心,人們對(duì)民主顯得更加渴望,參與社會(huì)意識(shí)更強(qiáng)烈。二是第三部門興起和能力提升:由于政府和市場(chǎng)對(duì)社會(huì)事務(wù)管理的失靈,凸現(xiàn)第三部門的作用。第三部門在提供公共服務(wù)比政府的優(yōu)勢(shì)是:更容易接近服務(wù)對(duì)象;更靈活地對(duì)服務(wù)對(duì)象的需求做出反應(yīng);更適合處理高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)問(wèn)題。[4](P265)由于社會(huì)自治能力的提升,政府對(duì)一些自身不變處理,處理不好的社會(huì)問(wèn)題可以還政于民。一方面可以節(jié)約政府有限資源,集中力量辦大事,擺脫包袱;另一方面獲得公眾支持和贊賞,讓公眾感受到民主和平等,集中社會(huì)力量和資源解決社會(huì)問(wèn)題。社會(huì)自治能力的提升為政府理念轉(zhuǎn)變、組織機(jī)構(gòu)變革提供了社會(huì)基礎(chǔ)。

三、目前政府形象塑造的路徑選擇

政府形象系統(tǒng)的塑造,是政府對(duì)自身形象理念、組織結(jié)構(gòu)和制度、和外在具體形象表現(xiàn)實(shí)施的全面系統(tǒng)管理,是觀念層、制度層和器物層的統(tǒng)一體,所以要塑造政府形象要從這三個(gè)方面著手。

1.政府理念重新的確立和轉(zhuǎn)變。政府理念反應(yīng)一個(gè)組織的基本價(jià)值觀念,是驅(qū)動(dòng)組織成員行為的精神力量,在政府形象形成過(guò)程中具有核心的地位,包括政府的價(jià)值取向、精神追求、政府宗旨、政府精神和政府道德等。

(1)政府形象意識(shí)確立:是使政府及公務(wù)員將政府形象地塑造呈現(xiàn)一種自覺(jué)地、有目的的活動(dòng)。明確政府形象的重要性,良好的政府形象是政府的一項(xiàng)重要的資源和無(wú)形的財(cái)富,增強(qiáng)自身權(quán)威性、公信力和民眾認(rèn)同感等。將形象管理納入政府自身建設(shè)中,有意識(shí)培養(yǎng)政府形象,積極探索政府形象管理的新途徑,可以借鑒企業(yè)組織形象建設(shè)的新理念。政府形象建設(shè)公務(wù)員起著決定性的作用,他們不僅直接是建設(shè)政府形象的主體,還是政府形象表現(xiàn)的載體,所以公務(wù)員要深刻認(rèn)識(shí)自身在建設(shè)政府形象中的責(zé)任感和使命感,增進(jìn)建設(shè)和維護(hù)政府形象的自覺(jué)性。

(2)確立服務(wù)理念,也就是為人民服務(wù)和人民公仆意識(shí)。建國(guó)以來(lái),我國(guó)政府確立了計(jì)劃的管理體制,政府扮演的更多是生產(chǎn)者、監(jiān)督者和控制者的角色,政府的職責(zé)是負(fù)責(zé)人、財(cái)、物的統(tǒng)一調(diào)配,而不是提供服務(wù),“大政府,小社會(huì)”的理念和模式模糊了政府為公眾服務(wù)理念及辦事方式。公共管理新理論的發(fā)展是人們重新定位政府存在的目的性和公共服務(wù)精神探討,因此顧客至上,服務(wù)公眾等服務(wù)性理念不斷涌現(xiàn),并作為各國(guó)政府施政新的理念,我國(guó)政府是社會(huì)主義、人民政府,憲法規(guī)定我們一切權(quán)力愿與人民。因此建立為人民服務(wù)的政府、確立服務(wù)理念是政府形象塑造的核心理念。

(3)民主理念,民主的行政典范是當(dāng)前公共管理新的主張,民主國(guó)家的基石在于民主原則與民主行政,并使民主哲學(xué)能滲入其行政機(jī)制之中。政府是經(jīng)人民的共識(shí)建立的,政府是手段,而人民是目的,“將人民放在事物的中央”,是民主行政的基本出發(fā)點(diǎn)。[5](P368)我國(guó)政府是人民的政府,所以政府更應(yīng)該有義務(wù)確立民主的理念,為人民群眾辦事,政府轉(zhuǎn)變自身的理念,在保證政府公正性和權(quán)威性的前提下,還要不斷的強(qiáng)調(diào)政府的開(kāi)放意識(shí)、親民意識(shí)、公眾參與意識(shí),在對(duì)外活動(dòng)中政府應(yīng)更多鼓勵(lì)和主張社會(huì)多元化管理,善于吸納公眾意見(jiàn)、建議以及公民參與社會(huì)管理,實(shí)現(xiàn)從主導(dǎo)角色向與他人共享管理權(quán)角色的轉(zhuǎn)變。真正地做到溫總理所說(shuō)的那樣“親民政府”。

(4)法治理念確立。九屆人大二次會(huì)議將依法治國(guó)寫入憲法,這標(biāo)志著我國(guó)政府治理理念和模式從人治到法治的轉(zhuǎn)變。法治政府崇尚秩序、要求法律具有普遍性、法治政府要求體現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義、法治政府的核心在于政府受法律的約束和控制。只有政府行為的法制化、規(guī)范化,才能有效地制約政府行政權(quán)力,杜絕行政人員腐敗、濫施不法行為,真正地做到權(quán)力依法實(shí)施,權(quán)力為民所用。

2.政府形象行為識(shí)別的建設(shè)。政府行為是政府理念外在的表現(xiàn),是政府組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)功能運(yùn)轉(zhuǎn)狀況和政府的對(duì)外關(guān)系的綜合體現(xiàn)。包括,政府的組織管理、決策活動(dòng)、人事財(cái)政活動(dòng)、政府的利益和風(fēng)尚、政府領(lǐng)導(dǎo)行為和人員的服務(wù)方式和效率以及培訓(xùn)、政府行為、政策等政府產(chǎn)品被社會(huì)公眾的認(rèn)同度,公關(guān)活動(dòng)等。

(1)確立以效率為導(dǎo)向的政府行為模式。政府之所以建立的目的就是為了更有效地維護(hù)社會(huì)管理,所以效率是永遠(yuǎn)不變的追求。目前我國(guó)政府效率不高的表現(xiàn)為政府自身消耗成本太大,辦事推諉搪塞,濫用行政資源等,究其原因主要是沒(méi)有建立一條合理的效率評(píng)價(jià)機(jī)制。所以政府推行全面質(zhì)量管理勢(shì)在必行,據(jù)系統(tǒng)理論質(zhì)量體系包括:明確質(zhì)量目標(biāo)和計(jì)劃;嚴(yán)格的質(zhì)量責(zé)任制;設(shè)置專職質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)和靈敏高效的信息反饋系統(tǒng);設(shè)立科學(xué)的全員品質(zhì)量管理系統(tǒng)。據(jù)體系要求政府在事先提出活動(dòng)的質(zhì)量目的和階段計(jì)劃,保證政府活動(dòng)的目的性,也就是政策、活動(dòng)的預(yù)測(cè)工作。在工作中落實(shí)責(zé)任,做到“人人有責(zé),責(zé)責(zé)到人”,對(duì)行政人員的質(zhì)量觀念、質(zhì)量水平、質(zhì)量行為加以管理,建立全員質(zhì)量管理體系并設(shè)立合理的考核機(jī)制給予獎(jiǎng)勵(lì)。保證政府活動(dòng)中的信息靈活性,保持良好的溝通,使信息發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(2)公務(wù)員形象建設(shè)。公務(wù)員是政府管理工作的具體實(shí)施者,固公務(wù)員形象是政府形象的具體化。公務(wù)員形象建設(shè)有兩個(gè)方面:政府領(lǐng)導(dǎo)人形象,他們代表著一級(jí)政府或一個(gè)職能部門,對(duì)政府形象有示范和指引作用,領(lǐng)導(dǎo)形象就是旗子,方向和威信,具有莫大的指引力,感召力和影響力,塑造領(lǐng)導(dǎo)形象時(shí)把握德才兼?zhèn)?、親和力、權(quán)威性等重要領(lǐng)導(dǎo)素養(yǎng)。普通公務(wù)員是政府形象具體載體,其行為直接接觸公眾,直接決定政府形象。形象塑造時(shí)著重素質(zhì)培養(yǎng)和行為規(guī)范性。素質(zhì)是形象的內(nèi)容,形象是素質(zhì)的外現(xiàn),所以要在學(xué)習(xí)和培訓(xùn)中提高素質(zhì);實(shí)施規(guī)范化管理,用規(guī)范化的行為、語(yǔ)言、服務(wù)塑造形象;加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè),確立勤政廉政為核心的工作原則;形象反饋機(jī)制建設(shè),對(duì)公眾的回應(yīng)要做到及時(shí),有效的答復(fù),目前很多政府設(shè)立了熱線服務(wù),網(wǎng)站投票等多反饋機(jī)制對(duì)政府形象的自省自查起到了重要的作用。

(3)對(duì)外活動(dòng)中形象塑造。政府傳媒形象,即政府及代表在傳媒中的形象?！熬葡悴慌孪镒由睢钡挠^念已經(jīng)落伍了,酒香也要做廣告塑形象,否則就會(huì)被公眾所忽視、誤解。樹(shù)立傳媒形象意識(shí)、時(shí)刻保持對(duì)外宣傳;注意宣傳手段選擇,適時(shí)適事的選擇傳媒工具;注重傳宣的技巧和藝術(shù),在宣傳中運(yùn)用美學(xué)和心理學(xué)知識(shí)。政府對(duì)外工作形象,主要表現(xiàn)為政府機(jī)關(guān)辦事方法和效率,工作人員的服務(wù)水平和態(tài)度。政府在對(duì)外辦事活動(dòng)中要以效率和服務(wù)為基本原則。形象是無(wú)形的,只有以具體行為為載體才能表現(xiàn),所以要規(guī)范政府及人員的辦事行為,以規(guī)范性、效率性和顧客至上為工作原則。

(4)特定環(huán)境中的形象塑造。危急環(huán)境中政府行為的塑造,直接反映政府能力,處理的效果也直接影響政府形象。我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期,危急、突發(fā)事件難以預(yù)料,加強(qiáng)政府危機(jī)管理意義重大。政府要發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)能力,控制局面;團(tuán)結(jié)公眾,整合資源統(tǒng)一行動(dòng);溝通社會(huì),以誠(chéng)實(shí),懇切地態(tài)度去的人們諒解。在危急的環(huán)境中能贏得人民支持的政府才是真正的親民、愛(ài)民的政府,才能得到人民的長(zhǎng)久擁護(hù)。大型活動(dòng)、會(huì)議的形象塑造,在活動(dòng)中,要充分顯示政府的理念和目的,做好活動(dòng)的準(zhǔn)備和總結(jié)工作,有意識(shí)塑造政府形象。

3.政府視覺(jué)系統(tǒng)的重塑。政府形象的視覺(jué)系統(tǒng)是政府理念和政府行為具體的呈現(xiàn)和表現(xiàn)。主要有政府的特定名稱 (或別名)標(biāo)志、圖案文案、政府的標(biāo)志建筑物、政府建設(shè)目的的思路和標(biāo)語(yǔ)、政府的辦公用品和環(huán)境、工作人員形象和服飾、紀(jì)念物、文化刊物,戶外廣告等為載體,所能表現(xiàn)政府形象的視覺(jué)要素。

(1)優(yōu)化政府機(jī)關(guān)的門面和建筑形象。政府機(jī)關(guān)建筑是其形象表現(xiàn)最直觀的地方,根據(jù)政府理念和價(jià)值觀,首先確立權(quán)威性、公眾性、莊嚴(yán)性和正規(guī)性的建筑形象,使人們?cè)趦?nèi)心里映現(xiàn)政府理念。還要有親和力,親民政府的形象,給百姓一種平等感覺(jué),與民溝通、與民同在、同樂(lè)的氣氛而不是居高臨下、盛氣凌人的壓勢(shì)。但是必須杜絕浮華,浪費(fèi),面子工程建筑。

(2)政府標(biāo)志符號(hào)、圖案等標(biāo)志物的建設(shè)。即是政府象征性文化符號(hào)建設(shè),政府標(biāo)志雕塑、政府對(duì)外宣傳的標(biāo)語(yǔ)、文化刊物、宣傳冊(cè)、政府紀(jì)念品、禮品等等表現(xiàn)政府形象標(biāo)志性的綜合體,對(duì)這些要素的表現(xiàn)遵循以下原則:莊嚴(yán)性原則,表現(xiàn)政府的公正性;統(tǒng)一性整體性原則,避免出現(xiàn)濫用亂用現(xiàn)象;實(shí)事求是、務(wù)實(shí)的原則,“有一說(shuō)一”,杜絕虛假浮夸行為;團(tuán)結(jié)、開(kāi)放原則,這是政府活力的所在,對(duì)外表現(xiàn)出政府積極進(jìn)取,開(kāi)拓創(chuàng)新的精神。

(3)政府具體部門的外在標(biāo)志。著重加強(qiáng)管理與外間聯(lián)系密切部門的行為及美譽(yù)度,如車站,公交,公安,稅務(wù)等領(lǐng)域。他們的設(shè)點(diǎn)位置,服務(wù)種類,工作效率以及服務(wù)方式,內(nèi)容和態(tài)度在某種程度上直接影響著政府外在形象。部門設(shè)立應(yīng)該本著為民、便民、親民的宗旨,讓公眾到政府辦事,少走點(diǎn)路,少耽誤時(shí)間,少些氣憤,使公眾在實(shí)際的辦事中切切實(shí)實(shí)的體會(huì)到。

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