吳佳俊,曹翠萍,趙 婷,付 雯,王 赫

(1.中國(guó)動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心,北京朝陽(yáng)100125;2.農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局)

2009年3月,由我國(guó)農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局組織的學(xué)習(xí)培訓(xùn)團(tuán),赴美開展“突發(fā)動(dòng)物疫情應(yīng)急管理”培訓(xùn)活動(dòng)。在美學(xué)習(xí)期間, 培訓(xùn)團(tuán)在二個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)——美國(guó)農(nóng)業(yè)部動(dòng)物衛(wèi)生與流行病中心和國(guó)家野生動(dòng)物研究中心及相關(guān)州、縣政府、高校及實(shí)驗(yàn)室、獸醫(yī)診療機(jī)構(gòu)進(jìn)行了考察和觀摩。通過(guò)學(xué)習(xí)、座談與參觀,對(duì)美國(guó)獸醫(yī)體系及突發(fā)動(dòng)物疫情的應(yīng)急管理、運(yùn)行方式等有了進(jìn)一步的了解。

1 美國(guó)畜牧業(yè)、寵物業(yè)的發(fā)展及動(dòng)物疫病防控體系

美國(guó)是畜牧業(yè)生產(chǎn)大國(guó),牛肉產(chǎn)量占世界首位,豬肉產(chǎn)量居世界第2位,也是世界第2大禽肉生產(chǎn)國(guó),其雞蛋產(chǎn)量?jī)H次于中國(guó);寵物數(shù)量名列世界前茅。據(jù)報(bào)道, 2007年美國(guó)寵物貓、狗、鳥和馬的數(shù)量分別為8000萬(wàn)只、7000萬(wàn)只、1000萬(wàn)羽和700萬(wàn)匹左右,大約30%～40%美國(guó)家庭飼養(yǎng)1.7 只狗或2.2只貓。

美國(guó)對(duì)外來(lái)重大動(dòng)物疫病的防控措施主要實(shí)行以聯(lián)邦政府監(jiān)管為主的垂直管理制度,美國(guó)農(nóng)業(yè)部動(dòng)物與植物檢疫署(APHIS)下屬的獸醫(yī)服務(wù)部門(VS)具體負(fù)責(zé)相關(guān)獸醫(yī)事務(wù), VS管轄國(guó)家獸醫(yī)診療實(shí)驗(yàn)室(NVSL)、獸醫(yī)生物制品中心(CVB)、動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心(CEAH)、國(guó)家動(dòng)物健康應(yīng)急管理中心、國(guó)家動(dòng)物健康項(xiàng)目中心(NCAHP)和國(guó)家進(jìn)出口檢疫中心(NCIE), APHIS在東西部分別設(shè)立了地區(qū)辦公室,并在每個(gè)州派駐工作人員,主要負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)和港口的出入境檢疫、國(guó)內(nèi)屠宰檢疫及列入聯(lián)邦防控計(jì)劃的疫病監(jiān)督和處置工作。各州、縣、市政府根據(jù)本地畜牧業(yè)和寵物業(yè)的發(fā)展情況成立相應(yīng)的管理部門,負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)預(yù)警、處置和食品安全監(jiān)管。

1.1 獸醫(yī)體制 聯(lián)邦和地方政府雇用的獸醫(yī)人員占全美獸醫(yī)總數(shù)的很小一部分,多數(shù)為私人持照獸醫(yī),是美國(guó)獸醫(yī)的主體。持照獸醫(yī)師和獸醫(yī)技師在保護(hù)動(dòng)物健康,減少疫病發(fā)生,防控動(dòng)物疫病過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。持照獸醫(yī)主要從事牲畜和寵物疾病的診療工作,私人獸醫(yī)通過(guò)國(guó)家考核認(rèn)證后可以參與政府組織的疫病突發(fā)處理和檢疫活動(dòng)。美國(guó)持照獸醫(yī)從業(yè)門檻高、地位高、收入高。獸醫(yī)行業(yè)是美國(guó)十大熱門行業(yè)之一,平均收入在8萬(wàn)美元以上,尤其是寵物獸醫(yī),在美國(guó)非常熱門。獸醫(yī)教育水平高,入學(xué)難度大。

1.2 獸醫(yī)協(xié)會(huì) 獸醫(yī)協(xié)會(huì)對(duì)獸醫(yī)行業(yè)發(fā)展和重大動(dòng)物疫病的控制功不可沒(méi),獸醫(yī)協(xié)會(huì)和獸醫(yī)技師協(xié)會(huì)的影響力非常大。美國(guó)獸醫(yī)協(xié)會(huì)有全國(guó)總會(huì)、各州分會(huì)、各縣分會(huì)、縣內(nèi)區(qū)分會(huì)。根據(jù)人數(shù)多少,選出州立分會(huì)和全國(guó)總會(huì)代表,成立董事會(huì)。獸醫(yī)協(xié)會(huì)有兩大主要目標(biāo),一是代表獸醫(yī)的利益,通過(guò)收集政府和議會(huì)的動(dòng)態(tài)信息,游說(shuō)政府和議會(huì)通過(guò)有利于獸醫(yī)行業(yè)的法律和規(guī)定;組織獸醫(yī)的繼續(xù)教育,更新知識(shí),適應(yīng)市場(chǎng)需求;二是為公眾和消費(fèi)者提供信息服務(wù),及時(shí)通知消費(fèi)者當(dāng)?shù)匾卟⌒畔?積極推進(jìn)獸醫(yī)公共衛(wèi)生教育。

2 突發(fā)動(dòng)物疫情的應(yīng)急管理情況

2.1 組織構(gòu)架 美國(guó)農(nóng)業(yè)部APHIS下設(shè)應(yīng)急預(yù)備和響應(yīng)部門,具體負(fù)責(zé)美國(guó)動(dòng)植物的突發(fā)事件,其中動(dòng)物突發(fā)事件由國(guó)家突發(fā)動(dòng)物健康管理中心(NCAHEM)負(fù)責(zé)。NCAHEM主要有三大常設(shè)處室:準(zhǔn)備和突發(fā)協(xié)調(diào)室、國(guó)家獸醫(yī)物質(zhì)儲(chǔ)備室和機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)室。由于政府獸醫(yī)力量不能滿足應(yīng)急反應(yīng)的需要,又發(fā)展了兩個(gè)輔助機(jī)構(gòu),以協(xié)助政府獸醫(yī),一是建立國(guó)家動(dòng)物健康應(yīng)急響應(yīng)團(tuán)體,主要由經(jīng)認(rèn)證的持照獸醫(yī)、動(dòng)物健康技術(shù)員(AHT)、獸醫(yī)技術(shù)員、有一定學(xué)歷或符合相應(yīng)要求的大學(xué)生等志愿者所組成;二是建立突發(fā)應(yīng)急管理系統(tǒng)(EMRS),主要用于2002年弗吉尼亞爆發(fā)的低致病性禽流感疫情和2003年加州爆發(fā)的新城疫疫情及2007～2008年新墨西哥州和加州爆發(fā)的牛結(jié)核病。

疫情發(fā)生時(shí)一般會(huì)設(shè)置或啟動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)突發(fā)事件指揮系統(tǒng),包括四個(gè)基礎(chǔ)部門、3 名官員和1名負(fù)責(zé)人。四個(gè)基礎(chǔ)部門包括行動(dòng)組、計(jì)劃組、聯(lián)絡(luò)組和財(cái)務(wù)組,分別負(fù)責(zé)執(zhí)行計(jì)劃、制定計(jì)劃、聯(lián)絡(luò)活動(dòng)、財(cái)務(wù)活動(dòng)。新聞發(fā)布官員、安全監(jiān)督官員和聯(lián)絡(luò)官員分別負(fù)責(zé)信息的發(fā)布、工作環(huán)境的安全監(jiān)督和聯(lián)系應(yīng)急相關(guān)部門。

2.2 突發(fā)動(dòng)物疫情應(yīng)急管理體系的基本特點(diǎn)

第一,指令鏈順暢,名稱固定統(tǒng)一。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是美國(guó)應(yīng)急管理體系的重要特征。不僅架構(gòu)統(tǒng)一,而且名詞或術(shù)語(yǔ)的定義也基本一致。這種標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)和定義對(duì)時(shí)間急迫的應(yīng)急反應(yīng)是非常必要的,促進(jìn)了部門內(nèi)、部門間的交流,避免歧義。

第二,目標(biāo)明確,步驟清晰。應(yīng)急指揮部在啟動(dòng)預(yù)案前,首先討論本次應(yīng)急活動(dòng)的大小目標(biāo),按照目標(biāo)制定預(yù)案,討論哪些目標(biāo)是最優(yōu)先的,需要集中力量進(jìn)行處理,哪些目標(biāo)是可以暫緩的,目標(biāo)的分級(jí)有助于解決主要問(wèn)題,也為后續(xù)救援力量的分配提供依據(jù)。步驟清晰首先體現(xiàn)在部門設(shè)置方面,應(yīng)急管理系統(tǒng)不僅設(shè)有執(zhí)行組,還設(shè)有計(jì)劃組,執(zhí)行計(jì)劃不僅包括行動(dòng)地點(diǎn)、人數(shù)和內(nèi)容,還包括其他有用信息,如當(dāng)?shù)貧庀蟆鉁?、?lián)絡(luò)人員和地形圖等,具有很強(qiáng)的操作性。

第三,考慮周全,保障全面。應(yīng)急管理體系覆蓋面廣,參與目標(biāo)制定的單位不僅包括主管單位,還有動(dòng)物、環(huán)保、旅游、漁業(yè)等多家相關(guān)部門參加,不留缺口。保障全面是美國(guó)應(yīng)急管理的特點(diǎn)之一,在3名官員中就有1名安全監(jiān)督員,主要負(fù)責(zé)應(yīng)急響應(yīng)時(shí)作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)的安全問(wèn)題,以免在行動(dòng)過(guò)程中造成不必要的人員傷害和損失。

3 幾點(diǎn)體會(huì)

3.1 應(yīng)急體系長(zhǎng)效化是美國(guó)疫病防控的基本形式

近50年來(lái),美國(guó)很少發(fā)生大規(guī)模的重大動(dòng)物疫情,這與美國(guó)應(yīng)急體系的常態(tài)化、長(zhǎng)效化有很大關(guān)系,有助于疫情的早發(fā)現(xiàn)和早處理,將損失控制在萌芽階段。

3.1.1 有效的疫情報(bào)告制度 美國(guó)聯(lián)邦法律和各州法律對(duì)動(dòng)物疫情的報(bào)告制度有嚴(yán)格規(guī)定,如加州法律規(guī)定,任何人只要懷疑動(dòng)物患有疫病,都有責(zé)任向相關(guān)政府管理機(jī)構(gòu)報(bào)告。高額的違法成本和嚴(yán)格的執(zhí)法制度確保農(nóng)場(chǎng)主和獸醫(yī)們不敢越雷池一步;另一方面,美國(guó)政府和非政府組織的大力宣傳,使民眾越來(lái)越認(rèn)識(shí)到動(dòng)物疫情的及時(shí)報(bào)告對(duì)自己和周圍動(dòng)物的健康非常必要。 1999年以后流行的西尼羅河熱、高致病性禽流感及猴痘病毒,進(jìn)一步加深民眾認(rèn)識(shí)到及時(shí)報(bào)告動(dòng)物疫情的重要性。

3.1.2 及時(shí)的疫情處理制度 一旦接到疫情報(bào)告,當(dāng)?shù)卣墓俜将F醫(yī)會(huì)立刻將疫情匯報(bào)給州政府和美國(guó)農(nóng)業(yè)部,同時(shí)根據(jù)規(guī)定及時(shí)對(duì)疫情進(jìn)行相關(guān)處理。如果出現(xiàn)重大的動(dòng)物疫情,美國(guó)農(nóng)業(yè)部會(huì)派人員(12 h內(nèi)抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng))和當(dāng)?shù)卣黄鸩⒓缱鲬?zhàn)。當(dāng)州政府無(wú)力處理疫情時(shí),可以求助于美國(guó)聯(lián)邦政府,由聯(lián)邦政府協(xié)調(diào),提供人力、物力和財(cái)力。此外,如聯(lián)邦政府認(rèn)為州政府無(wú)法完成疫情處理任務(wù)時(shí),可以依據(jù)聯(lián)邦法律接管此次行動(dòng)。例如, 2003年在美國(guó)加州爆發(fā)了新城疫,美國(guó)農(nóng)業(yè)部與加州政府合作,順利完成了此次突發(fā)動(dòng)物疫情的處置行動(dòng)。

3.1.3 定期培訓(xùn)和演習(xí)制度 這是美國(guó)應(yīng)急體系中的重要組成部分,科技的進(jìn)步和疫病的發(fā)展要求美國(guó)官方獸醫(yī)及時(shí)了解國(guó)內(nèi)外動(dòng)物疫病和控制措施的變化發(fā)展。一是高質(zhì)量的培訓(xùn),為了保證培訓(xùn)質(zhì)量,師資人員必需獲得相應(yīng)認(rèn)證;二是培訓(xùn)內(nèi)容實(shí)用性,培訓(xùn)不僅含有理論知識(shí),更多的是對(duì)過(guò)去發(fā)生疫情處置情況的總結(jié)和反思,為下一次疫情做好準(zhǔn)備。定期演習(xí)制度有助于促進(jìn)相關(guān)部門之間的熟悉與溝通和加強(qiáng)疫情處置人員的操作熟練程度。

3.2 獸醫(yī)體系產(chǎn)業(yè)化是美國(guó)疫病防控的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ) 二次世界大戰(zhàn)后,美國(guó)畜牧業(yè)規(guī)?；l(fā)展迅速,寵物市場(chǎng)蓬勃發(fā)展,為美國(guó)獸醫(yī)的發(fā)展帶來(lái)了很大機(jī)遇,為突發(fā)動(dòng)物疫情的處置奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.2.1 嚴(yán)格的獸醫(yī)行業(yè)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度 美國(guó)大約有7萬(wàn)名持照獸醫(yī),嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入制度不但保護(hù)了消費(fèi)者利益,而且確保了獸醫(yī)隊(duì)伍的高水平。主要體現(xiàn)在下列幾方面:一是獸醫(yī)學(xué)院的DVM學(xué)位(或VMD)不對(duì)外國(guó)留學(xué)生開放;二是國(guó)內(nèi)學(xué)生申請(qǐng)讀獸醫(yī)專業(yè)的資格十分困難,錄取比率約為1/15～1/20,取得生物學(xué)等相關(guān)學(xué)科的本科學(xué)位人員,需要通過(guò)GRE考試后才能報(bào)考獸醫(yī)學(xué)院,最終畢業(yè)取得獸醫(yī)專業(yè)資格一般需要8 -10年;三是嚴(yán)格的獸醫(yī)資格認(rèn)證考試,一些州的法律只要求通過(guò)北美獸醫(yī)資格認(rèn)證考試即可在該州取得從業(yè)執(zhí)照,但也有一些州(如加州)規(guī)定還需通過(guò)該州舉行的培訓(xùn)和州考。此外,如果要成為獸醫(yī)專家,則還需具備1年見(jiàn)習(xí)獸醫(yī)經(jīng)歷和3年臨床經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)美國(guó)獸醫(yī)的監(jiān)管制度也十分嚴(yán)格,對(duì)于違反聯(lián)邦或者州法律的獸醫(yī),將依法進(jìn)行處理,嚴(yán)重者將被吊銷執(zhí)照。嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度在確保獸醫(yī)隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德水平的基礎(chǔ)上,對(duì)保障動(dòng)物疫情的及時(shí)報(bào)告和控制,并將大多數(shù)疫情嚴(yán)格控制在發(fā)生地發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

3.2.2 開放和細(xì)分的市場(chǎng) 這是美國(guó)獸醫(yī)產(chǎn)業(yè)的顯著特征。除了屠宰檢疫、進(jìn)出口檢疫、發(fā)證和疫情處理,政府對(duì)獸醫(yī)與其開辦的診所和實(shí)驗(yàn)室所從事的領(lǐng)域沒(méi)有過(guò)多的限制。例如,私人實(shí)驗(yàn)室開具的診斷報(bào)告具有法律效力;取得政府認(rèn)證的私人獸醫(yī)可以簽發(fā)州與州之間的動(dòng)物調(diào)運(yùn)健康證明,也可協(xié)助屠宰檢疫和疫情處理工作。在寬松的環(huán)境下,加上獸醫(yī)協(xié)會(huì)的推動(dòng),美國(guó)獸醫(yī)事業(yè)蒸蒸日上。開放的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈,加速了大型獸醫(yī)服務(wù)公司的出現(xiàn)。Antech公司便是典型之一,公司下屬近400家獸醫(yī)院和31個(gè)檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室,年?duì)I業(yè)額為10億美元左右,其中實(shí)驗(yàn)室的營(yíng)業(yè)額約為4億美元。市場(chǎng)成熟的另一個(gè)標(biāo)志便是市場(chǎng)的細(xì)分程度,美國(guó)畜牧業(yè)的不斷發(fā)展,尤其是寵物市場(chǎng)和賽馬行業(yè)的蓬勃發(fā)展,極大推動(dòng)了美國(guó)獸醫(yī)行業(yè)的細(xì)分。除了普通小型的私人診所,美國(guó)獸醫(yī)行業(yè)還有以加州大學(xué)戴維斯分校和科羅拉多州州立大學(xué)獸醫(yī)院為代表的綜合性大型醫(yī)院,分別設(shè)有小動(dòng)物和大動(dòng)物門診,又進(jìn)一步分設(shè)不同的醫(yī)療處室,設(shè)有住院部和營(yíng)養(yǎng)配置等部門,擁有CT、核磁共振等大型設(shè)備。以洛杉磯獸醫(yī)特別護(hù)理中心為代表的?？菩宰o(hù)理醫(yī)院和科羅拉多州獸醫(yī)院的動(dòng)物腫瘤醫(yī)院,前者以心血管疾病見(jiàn)長(zhǎng),后者主要針對(duì)動(dòng)物腫瘤疾病,可視為美國(guó)獸醫(yī)行業(yè)分工細(xì)化的典型。此外,美國(guó)的獸醫(yī)技術(shù)輔助人員,即注冊(cè)獸醫(yī)技師(其協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人自稱獸醫(yī)護(hù)士),在動(dòng)物健康保障行業(yè)也發(fā)揮著非常重要的作用。

3.3 獸醫(yī)體系信息化是美國(guó)疫病防控的有效手段 美國(guó)獸醫(yī)體系的信息化程度較高,這與硬件設(shè)施和軟件水平密切相關(guān),后者主要體現(xiàn)在資源的共享機(jī)制。

典型事例一:美國(guó)從1989年開始,每5年公布一次全國(guó)養(yǎng)豬業(yè)的調(diào)查報(bào)告,覆蓋了全美95%豬群信息,涉及到養(yǎng)豬條件、疾病防控措施與出欄數(shù)等各方面信息。最新版(2006～2007)報(bào)告除包括養(yǎng)豬業(yè)內(nèi)容外,還增加養(yǎng)牛業(yè)和乳業(yè)等內(nèi)容。

典型事例二:美國(guó)野生動(dòng)物研究中心每年在阿拉斯加和加拿大的候鳥遷徙地給候鳥戴上數(shù)百萬(wàn)個(gè)腳環(huán),然后從美國(guó)管理狩獵的政府部門收集由獵人和民眾上交的候鳥腳環(huán)并進(jìn)行數(shù)理統(tǒng)計(jì),大約每年回收數(shù)十萬(wàn)個(gè)腳環(huán),從而分析禽流感和候鳥遷徙路線的關(guān)系。

以上事例分別代表了養(yǎng)殖業(yè)者和政府、普通民眾和政府的合作。