□黃蕊（本刊特約記者）

中國外交轉(zhuǎn)型中的九大挑戰(zhàn)
——專訪北京大學國際關(guān)系學院副院長、教授王逸舟

□黃蕊（本刊特約記者）

當今時代總的發(fā)展是進步的、積極的，單純認為現(xiàn)代國際關(guān)系只是對歷史的一種重復(fù)、循環(huán)的看法是非常局限的。但是，進步的發(fā)展和傳統(tǒng)的強權(quán)政治之間不是一種簡單的非此即彼的關(guān)系，二者呈現(xiàn)的是一種更為錯綜復(fù)雜的局面。在國際關(guān)系發(fā)展的過程中既有進步的，同時也夾雜著諸如地區(qū)沖突、地區(qū)熱點多樣化、宗教之間矛盾激化等問題。與此同時，中國自身也面臨著重大的調(diào)整與變革。中國作為新時代迅速崛起的大國，既有別于老牌大國的崛起模式，也與一般的崛起大國不同，如印度、巴西等。中國是一個東方的社會主義國家，有自己的意識形態(tài)、政治制度、社會文化。中國和國際體系的關(guān)系經(jīng)歷了很多磨合，從過去的“造反派”變成現(xiàn)在的積極參與者。二者之間雖有較量與摩擦，但更多的是融合、協(xié)調(diào)。在這樣一種特殊的內(nèi)部和外部背景下，中國外交的改革不僅要適應(yīng)，而且也面臨著一個千年之變，面臨著轉(zhuǎn)型。那么，中國外交如何轉(zhuǎn)型，如何適應(yīng)世界的潮流，如何更加緊貼國內(nèi)的發(fā)展變化？帶著種種問題，本刊特約記者不久前采訪了北京大學國際關(guān)系學院副院長、教授王逸舟。王教授對中國的外交在戰(zhàn)略機遇期所面臨的九大挑戰(zhàn)做了最新闡述。

挑戰(zhàn)一：如何保護日益擴展的、愈趨多樣化的、逐漸分層的海外利益。

中國海外利益的多樣化和分層過程并非是線性的擴展過程。過去這個問題在中國外交中微乎其微，因為中國過去的外交基本上都是禮賓外交、首腦外交、戰(zhàn)爭與和平重大議題外交以及保障邊界主權(quán)外交。然而現(xiàn)在，我們的外交更加注重“人”。這里的“人”不再只是領(lǐng)導(dǎo)人而更多的是普通人。當代中國外交提到的“以人為本，外交為民”的主調(diào)，是時代的一個進步。歷史將會證明這是一個重大轉(zhuǎn)型的開始。但是，落實“以人為本、外交為民”還有一個不乏艱難的過程。如何保護海外的人、財、物，便是其中的一個挑戰(zhàn)。

首先如何保障“人”的利益。這里的人涉及了各種各樣的人，像留學生、出國打工人員、旅游者，甚至包括非法移民。因為他們是中國人，他們背后承載著成千上萬個家庭和親人。以旅游為例，1995年中國出國旅游人數(shù)為450萬人次，2009年已超過4000萬人次大關(guān)。目前中國已同近140個國家簽署了國家級的雙邊旅游協(xié)定。根據(jù)世界旅游組織的估算，再過十年，即到2020年時，中國大陸每年將向全球輸出至少1.3億人次的游客，成為全球最主要的旅游者出發(fā)地。這生動地反映出占全球人口五分之一的大國，從僅僅追求國內(nèi)的溫飽迅速向全球擴張，其勢頭甚至超過了美國在18、19世紀進行的西部拓荒。中國不是單一的大陸，也不具有單一邊界。他的觸角伸向了世界的各個角落，哪里有礦藏，哪里有機會，哪里就有中國人。中國外交面臨著從過去僅僅保障領(lǐng)袖人物的公干到保障普通人的各種利益；從保障抽象的國家利益、維護國家安全到現(xiàn)在要保障千千萬萬中國公民在海外的各式各樣的權(quán)益。

與傳統(tǒng)的西方大國不同，中國歷史上從未在海外設(shè)立過自己的殖民地或軍事基地，中國的海外領(lǐng)事保護機構(gòu)相對那些老牌大國而言比較弱小，因此在處理日益增多的海外突發(fā)事件時往往表現(xiàn)得力不從心。有位領(lǐng)導(dǎo)同志曾經(jīng)在一次有關(guān)海外利益保護問題的專門會議上指出，外交部門現(xiàn)在一天接到的海外遇險事件報警比過去一年的還要多，而且多數(shù)是我們無法處理的。

從“財”的方面說，中國在海外的存款、現(xiàn)金、投資等越來越需要進行有效的規(guī)劃和保護。中國是最大的外匯儲備國，大批公民隨著“走出去”戰(zhàn)略的推動也有了日益增長的海外投資實力。中國很多地方政府、公眾和企業(yè)都希望到國外去規(guī)劃、發(fā)展自己的資產(chǎn)，于是這個“財”就會大量地流到海外。非洲國家、歐洲國家以及日本都感受到這樣一個現(xiàn)實：中國的收購者和資金動向是最值得關(guān)注的。誰得到了中國的資本和中國金融的關(guān)注，誰就有了經(jīng)濟發(fā)展的前景。這樣一來，中國的“財”怎么保證呢？溫總理曾提到，中國在美國的8、9千億美元資產(chǎn)隨著金融危機的席卷，有相當大的一部分縮水了。更糟糕的是中國還要不斷往里面追加資本，用幾十億、幾百億美元購買美國國債。在商務(wù)部的“十二五”規(guī)劃研討會中可以發(fā)現(xiàn)，管理全球資產(chǎn)投資的商業(yè)部門，并沒有和軍方以及外交部門，包括地方政府形成一個理想的合作、協(xié)調(diào)、共存的狀態(tài)，而基本上只按照單一的商業(yè)行為來運作。然而事實是，這個商業(yè)行為無法在今天復(fù)雜的國際經(jīng)濟形勢中達到目標。比如中國的貨物在外國被無故焚毀、沒收。

“物”就是指物流、海上通道以及能源通道。在全球范圍內(nèi)，中國是購買海外鐵礦石、石油、銅等原材料最大的買家。從月球上可以看見全球石油的管線、鐵礦石的運輸通道大多都是匯聚到中國來的。換言之，中國是最大的物產(chǎn)吸收者。于是就有了如何保障海洋通道安全的問題，如防止海盜的襲擊。另外我們的國際法知識以及與其他國家的協(xié)調(diào)能力也不夠成熟。例如，在處置海盜的方法上，當?shù)貨]有相應(yīng)的協(xié)商配套機制，還存在語言障礙等問題。所以保護海洋通道安全、保障我們的貨物安全、保障大量的國內(nèi)外物流的安全對中國接下來的外交發(fā)展也無疑構(gòu)成了一大挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)二：善于解決新形勢下不斷增多的涉及諸國的主權(quán)糾紛。

新形勢有幾個內(nèi)涵，首先，隨著《聯(lián)合國海洋法公約》的生效，全球范圍開始了新一輪的“藍色圈地運動”。其次，傳統(tǒng)的強權(quán)外交，即大國容易得手，小國容易喪失主權(quán)的情況很難像過去那樣重演。國際法、國際聯(lián)盟以及各國外交起到了越來越大的作用，這就使主權(quán)糾紛的解決存在著各種可能性。第三，中國面對的西太平洋區(qū)，是全球主權(quán)糾紛交叉重疊最多的一個地區(qū)。因此在這三方面背景下，國際新形勢在未來一段時間對中國外交提出了新挑戰(zhàn)。換句話說，一個崛起的大國既不想喪失主權(quán)，又不能僅僅依靠自己的武力，通過搞強權(quán)外交來威懾別國，在這二者之間掌握一種平衡是很不容易的，弄不好就會使主權(quán)問題激發(fā)國內(nèi)甚至有關(guān)各方的民族主義情緒。

中國作為一個主權(quán)糾紛最多樣、最復(fù)雜的國家，在處理這種矛盾時需要特別小心。尤其是干部、公眾、知識分子，一定要對新的形勢有深刻的了解。過去人們經(jīng)常說中國有14個鄰國，其實這里是指接壤的鄰國。同時我們還要注意一定數(shù)量的非接壤鄰國。隨著海洋重要性的上升，《聯(lián)合國海洋法公約》的生效，各國都在向外拓展自己的海洋權(quán)益。我們現(xiàn)在的主權(quán)糾紛也是多半發(fā)生在非接壤鄰國，如日本、韓國、東南亞國家。另一個需要加以更新的知識就是我國國土面積。過去經(jīng)常講960萬平方公里，事實上我們還應(yīng)該更加關(guān)注中國300萬平方公里的海洋國土，這是《聯(lián)合國海洋法公約》賦予中國的權(quán)利，因此新的海陸國土面積應(yīng)該是1260萬平方公里。保護海陸國土就成為我們新時期需要重視的問題。

海陸國土的保障方式不一樣，陸地國土的保護基本上就是屯兵以及擊退任何可能的入侵。海洋國土沒有那種涇渭分明的狀況，海上的經(jīng)濟區(qū)、領(lǐng)海有很多在無害通過、無害使用的狀況下可以被視為國際性水域的。最近在涉及我們與東南亞以及東盟的糾紛時，就涉及到一些國際通道海域，這樣就為這個地區(qū)的主權(quán)保護帶來了巨大的困難。

過去陸地糾紛是我們安全防范的主要目標和主要威脅來源。然而在新形勢下，陸地上的形勢趨于安穩(wěn)，海洋上的安全糾紛陡然增加。有些國家想使問題多邊化、國際化，界外的一些大國甚至將問題弄得更加難解，從而對中國形成牽制、圍堵與防范。這些糾紛主要起源于海洋蘊藏的巨大能源。海洋權(quán)益必然出現(xiàn)某種交叉重疊，出現(xiàn)很多摩擦和紛爭也在所難免。而這些很容易觸動各國內(nèi)部的敏感神經(jīng)，再加上這些國家在歷史上本來就有很多恩怨?，F(xiàn)如今哪一個外交領(lǐng)導(dǎo)人在主權(quán)問題上表現(xiàn)得稍微軟弱，就會招致強烈的民族情緒。這使外交上的一些問題很容易轉(zhuǎn)變成國內(nèi)的政治麻煩，甚至引發(fā)動亂。

如最近，中國與一些周邊國家圍繞南海、黃海、東海出現(xiàn)的形式不同、時間不一的緊張態(tài)勢，雖然沒有引爆軍事上的對峙或?qū)?，但卻使我們的周邊環(huán)境變得更加復(fù)雜化。一種解決的方式就是加強國防現(xiàn)代化的建設(shè)力量甚至動用軍事手段，以對抗或威懾的方式來維護我們的主權(quán)甚至是奪回有爭議的地段。近期這樣的看法在升溫，尤其是當美國的航母進入了南海，或是在軍事演習時接近了黃海的時候，這種聲音就尤為強烈。當然這是可以理解的，但這種解決方法并不是唯一的。中國不能碰到任何問題都以武力的方式解決，中國還要學會打組合拳，可以通過外交上運用一些巧妙的方式化解矛盾，或者在加快國防現(xiàn)代化步伐的同時，增加對鄰國和周邊地區(qū)友善的投入。越是困難的時候，越不能把處理問題的過程簡單化，尤其不能簡單地、一味地追求強硬，因為從這方面可以直接體現(xiàn)一國的外交能力。

另外，還有一個值得擔心的地方就是不管外交部門能不能解決，不管問題的本身是不是核心，都被說成是核心的利益。這種說法聽上去非常鼓舞人心，但實際上卻對問題的解決起到了一種消極的阻礙作用。將所有問題都放在“核心”的天平上，結(jié)果帶來的是認知的模糊，反而不能注重最關(guān)鍵的問題。

從長遠來看，中國作為一個全球大國的崛起，一定要下好地區(qū)一體化這盤棋。地區(qū)都沒搞定，何談全球？地區(qū)一體化是一個臺階，也是必由之路。當你把周邊國家真正團結(jié)起來，協(xié)調(diào)起來，雖然名義上還不是領(lǐng)導(dǎo)者，但當別的國家承認你有大國的風范，承認你是一個值得尊重和親近的大國的時候，這個國家再向全球邁步就比較有說服力。如何處理未來愈趨多樣的主權(quán)問題，不僅對于外交部門來說是責無旁貸，對于大眾媒體的宣傳、公眾和政治人物來說也值得好好思考。如何用一個比較恰當?shù)姆绞?，而不是那種宣泄式的、傷害式的方式得到更好的效果，將是中國外交在轉(zhuǎn)型期應(yīng)該加以思考的又一大挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)三：應(yīng)對三股勢力所引起的中國外交上的各類麻煩。

從中國整體而言，安全態(tài)勢呈現(xiàn)一種“按下葫蘆起了瓢”的趨勢。我們傳統(tǒng)意義上的安全三角，包括臺灣海峽、朝鮮半島和南中國海。這三塊所構(gòu)成的東部安全三角問題是我們在過去十年將外交重點放在東部的主要原因。如今東部的麻煩雖然沒有消失，卻是可控的，危機在未來不會激化到不可收拾的地步。臺海方面，我們有信心掌控住。朝鮮半島方面，雖然有一些曲折，但是無論是無核化問題，天安號事件，還是未來南北之間的磨合，中國作為一個大國有信心推動朝鮮半島向更加穩(wěn)定、和平的方向發(fā)展。關(guān)于南中國海，鄧小平當年說的“要盡可能擱置爭議”的基本方針我們還是要堅持。總體而言，未來十年到十五年東部的安全三角還是可控的，關(guān)鍵看我們自己如何發(fā)展。只要中國保持強大，這三個地方就不會對中國的發(fā)展構(gòu)成威脅。

另一方面，在中國的西部，特別是中國西側(cè)的區(qū)域開始變得越來越緊張。一個基本原因就是整個“伊斯蘭弧帶”在不斷地升溫。這是在冷戰(zhàn)結(jié)束以后一個大的趨于惡化的動向。特別是“9·11”以后，布什主義不斷地打壓和占領(lǐng)，導(dǎo)致“伊斯蘭弧帶”亂象叢生，熱點不僅沒有減少，而且還層出不窮。從過去比較少的幾個點，像中東，巴以問題，擴展到伊拉克、阿富汗、非洲北部甚至各地出現(xiàn)塔利班化的現(xiàn)象。不僅阿富汗本土的恐怖組織變得更加難以收拾，而且鄰國以及遙遠的非洲地區(qū)也形成了新的恐怖組織。一些宗教的、民族分裂的、恐怖主義的極端勢力，像打了嗎啡一樣變得十分興奮。而這些地區(qū)的溫和的政權(quán)以及社會勢力卻對此無能為力。這方面的矛盾在近十年會呈現(xiàn)一種不斷升溫的態(tài)勢。

這樣一種勢力不斷地向四處蔓延、升溫，先是在弧帶上激化，然后向四周擴展，在非洲它向撒哈拉以南的方向擴展；在西亞北非它向歐洲方向擴展；在中亞和南北高加索一帶，它向前獨聯(lián)體地帶擴展；在中亞、中國的西部它在向東擴展。我們所說的東突就是這股勢力的一個分支。這些麻煩在中國已經(jīng)呈現(xiàn)出一些危險的勢頭，如發(fā)生在中國新疆的“7·5事件”。在事件期間一些穆斯林國家的政府和某些國家的民眾，批評中國漢民族政府對新疆進行同化政策，搞種族屠殺，掠奪資源。而在國內(nèi)如熱比婭等疆獨分子和其他一些未知勢力也在遙相呼應(yīng)。

跨界民族矛盾是世界上比較難解的一種矛盾。與日本、韓國等國家不一樣，中國有很多跨界民族。其中包括一些中亞的民族，如土庫曼斯坦、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦等。中國的跨界民族矛盾在近兩年開始凸顯出來。其中一個原因是因為國內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展的不平衡，使得某些外部分裂勢力和內(nèi)部不滿的力量結(jié)合起來。他們大力宣揚這樣的說法：“中國的現(xiàn)代化是漢人的現(xiàn)代化，是強化漢人地位而弱化少數(shù)民族。被剝奪了資源的少數(shù)民族，像當初的印第安人一樣遭受種族欺負”。在熱比婭寫的自傳里，滿篇都是類似的論述。雖然在專家學者和中國大多數(shù)人看來顯得荒謬，但是在全世界范圍內(nèi)，這種宣傳所帶來的影響是不可忽視的。

處理好“臺獨”、“蒙獨”、“鮮獨”、“疆獨”、“藏獨”這“五獨”問題，是中國新時期外交的巨大挑戰(zhàn)。除了“臺獨”在近些年有所控制以外，其他的“四獨”都將可能面臨不斷地升溫，從而對外交和安全部門構(gòu)成壓力，有些甚至不是我們能夠控制的。從世界方面來看，處理這種非傳統(tǒng)安全問題與傳統(tǒng)安全問題相比，方式不太一樣。因為這些非傳統(tǒng)安全威脅者是混跡在公眾之中的，有些是以宗教或少數(shù)民族人士的面貌出現(xiàn)。因此，傳統(tǒng)安全的應(yīng)對方式就像“大炮轟蚊子”一樣使不上力。這些問題的解決需要健全社會內(nèi)部各種機制，從而使矛盾逐漸地緩和。近期中央政府提出了要大力加強西部大開發(fā)力度，向各省市下達了援疆任務(wù)。雖然有一些政策性的跟進，但是這種勢頭還沒有從根本上得到遏制，未來還會有復(fù)發(fā)的危險。對中國而言，我們?nèi)绾稳ヌ幹眠@些跨國的、跨區(qū)域的，主要存在于中國的西部，部分存在于中國西北部的跨界民族矛盾將會成為一個新挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)四：如何提供更多的戰(zhàn)略外援以及有中國特色的公共產(chǎn)品。

中國的對外援助，從歷史上看可以分為不同階段。建國頭三十年，基本上是革命性外援；第二階段就是后三十年，這段時間的外援主要是商業(yè)外援。如今的外援開始了第三階段，即多方面的綜合性外援。它既不再是傳統(tǒng)的革命外援，也不再只是簡單的商業(yè)外援。它首先要求加強戰(zhàn)略外援投入。所謂戰(zhàn)略外援投入就是指那些與中國的重大戰(zhàn)略利益相關(guān)的外援，包括軍事的、戰(zhàn)略的、周邊關(guān)系的、主權(quán)的、大國關(guān)系等基于多種因素考慮所實施的外援。對外援助不僅僅是錢的問題，更重要的是它所涉及的各方面戰(zhàn)略目標。中國最近給了巴基斯坦1億多，去年給了6000多萬，不僅為了救災(zāi)和救助難民，也反映了中國同巴基斯坦長久以來的戰(zhàn)略利益關(guān)系，因此投入就比一般的外援大得多。然而，現(xiàn)在中國戰(zhàn)略外援的力度還是遠遠不夠，對于戰(zhàn)略外援的規(guī)劃也缺乏更為長遠、更為清晰的戰(zhàn)略目標。

此外，綜合性外援還需要向世界提供更多有中國特色的公共產(chǎn)品，它需要國際的視野、國際的胸懷和國際的承諾。這里說的公共產(chǎn)品是國際都能夠共享的來自于中國的物質(zhì)的和非物質(zhì)的產(chǎn)品，比如聯(lián)合國的會費、維和部隊、青年志愿者以及扶貧項目等。如今我們的軍隊是全球最重要的維和力量之一。中國國家地震局震災(zāi)應(yīng)急救援司“國際救援隊”2001年成立，2010年從220人左右擴編為480人，包括工程官兵、醫(yī)療專家和地震救援專家三部分人，具備專業(yè)技能與英語兩大本領(lǐng)，擁有投入兩億多元、占地200多畝的訓練基地，是亞洲第二支獲得重型救援隊資格的隊伍。在這些方面的投入不僅可以改善中國的形象，也有助于消除中國威脅論。否則在世界上，中國就有可能以經(jīng)濟怪獸的形象崛起，可畏而不可親。而這方面的投入也有助于提高中國的向心力和國際話語權(quán)。

然而中國戰(zhàn)略外援方面的投入占我國財政支出的比重還是相對較小。聯(lián)合國規(guī)定外援占國民收入應(yīng)不低于0.7%，而中國的外援支出現(xiàn)只在0.4%-0.5%。而這個支出比例在中國經(jīng)濟發(fā)展的同時還在下降。這與中國經(jīng)濟發(fā)展所帶來的影響不對稱。這也和中國民眾不斷提升的國際意識，以及和政府提出的“做負責任大國”的口號不匹配。

中國的外援除了物質(zhì)性的、資金性的以外還應(yīng)在非物質(zhì)方面提供得更多。例如在國際舞臺上提供各種國際協(xié)議、條約、文本等。此外中國還應(yīng)該增加在國際組織中的投入，應(yīng)該有中國人反映自己的思想和訴求的國際決議文本及公約。這方面的工作無疑也將是中國未來外交的重大挑戰(zhàn)，同樣也對現(xiàn)代外交官提出了新要求。

挑戰(zhàn)五：更加積極、富有創(chuàng)造性地豐富“不干涉”原則。

傳統(tǒng)上，中國一直奉行著“不干涉別國內(nèi)政”的原則。中國外交依然要堅持這項原則。從另一方面講，在新的時期、新的條件下豐富這種原則，建設(shè)有中國特色的“創(chuàng)造性介入”學說以及建設(shè)性的調(diào)停學說并加以踐行，是中國外交解決層出不窮的地區(qū)問題的一個重要切口。當今國際上有一種非議，認為中國只是為了賺錢，只是為了要別人的資源，對很多暴政不聞不問，如對津巴布韋、緬甸、朝鮮、古巴等邊緣性的政權(quán)。他們認為這些國家之所以在中國受到高規(guī)格的禮遇是因為他們擁有資源。這種看法是非常狹隘和片面的，也是不符合事實的。

我們需要說服世界相信中國是個負責任大國，用一種創(chuàng)造性的方法來對待有麻煩的國家。堅持市場及戰(zhàn)略原則，堅持傳統(tǒng)的友誼和道義原則，堅持有全球進步的責任意識原則，從而發(fā)展出我們自己的“創(chuàng)造性介入”學說。由此進一步將國內(nèi)民眾不斷增長的國際意識傳達給世界，表明中國也愿意為世界矛盾的解決做出貢獻。

綜上所述，水資源匱乏不僅是我國面臨的主要問題，也是許多國家面臨的主要問題，而通過對雨水資源的有效利用，不僅可以有效緩解城市內(nèi)部的水資源需求，同時也可以有效解決其與城市公園景觀之間產(chǎn)生的供需矛盾，為維護城市的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生積極的影響。通過對城市公園景觀的雨水利用情況進行研究，發(fā)現(xiàn)其目前存在雨水資源未能得到有效的利用，并且存在較嚴重的水資源浪費現(xiàn)象。因此，地方政府部門應(yīng)積極引導(dǎo)城市公園景觀對雨水進行利用，使其應(yīng)用于城市公園的鋪地、綠地以及景觀設(shè)計等多個環(huán)節(jié)中，以此促進城市公園的可持續(xù)發(fā)展。

在蘇丹達爾富爾問題上，中國外交官所發(fā)揮的積極作用就是一個很好的例子。但總體而言，我國現(xiàn)在的創(chuàng)造性介入還是發(fā)展不足，還沒有形成系統(tǒng)的學說。我們的外交很多時候態(tài)度還是比較消極，經(jīng)常抱有多一事不如少一事的心態(tài)。因此我們的外交官既要在很多麻煩地區(qū)和國家有耐心，而且在不同的領(lǐng)域，如全球貿(mào)易談判、全球氣候談判、全球核不擴散公約以及聯(lián)合國改革方面，積極地發(fā)揮創(chuàng)造性介入的能力，為中國的外交實踐開拓更廣闊的天地，既為本國也為世界做出更大的貢獻。

挑戰(zhàn)六：學會和“社會的世界”打交道。

當今的國際體系可以被看作是一個三維的體系，即經(jīng)濟的世界、政治的世界和社會的世界。改革開放以來，中國在推動大國之間的戰(zhàn)略對話，改善大國間關(guān)系等方面取得了一定的成績。中國在經(jīng)濟的世界如魚得水，短短三十年創(chuàng)造了一個又一個的奇跡。然而在社會層面，我們欠缺的依然很多，特別是不太熟悉非政府組織NGO的復(fù)雜性，不知道怎么去面對各國的“新社會運動”。

中國對這種社會的世界還是認識不足。國際社會也同國內(nèi)社會一樣存在著不斷分層化、多樣化的趨勢，只是情況更為復(fù)雜、更為多樣、層化更加嚴重。現(xiàn)在很多的國際政策出臺實際上是各種利益團體合力的結(jié)果。在聯(lián)合國未來的發(fā)展中，除了有各國政府，還將會有更多的非政府組織和個人去發(fā)言、去造勢，甚至參與某些決策的制定。在世界很多熱點沖突的解決過程中，形形色色的NGO起了很大作用。所以中國外交不能僅僅聚焦于自己熟悉的政府層面和“二軌”層面，還應(yīng)該學會和社會的世界打交道。對于那些跟政府對著干的組織，也要學會去面對，去做工作。

中國外交官傅瑩在英國等國家，在公共外交方面做了很多工作，也深得國內(nèi)外民眾的好評。她不僅能夠出色完成傳統(tǒng)意義上作為駐外大使的政策傳達、事務(wù)交涉的任務(wù)，還與駐在國媒體、公眾及NGO打交道,進行社會性“公關(guān)”。中國的多數(shù)外交官還沒能做到這些，不愿意和社會的國際打交道，只是進行官方交涉，將領(lǐng)導(dǎo)安排的任務(wù)完成了就行。很多留學生、海外華僑華人也反映在與外交部門接觸時，外交工作人員的態(tài)度不好，官僚化、簡單化的工作作風。這是一個實際的問題，不能被忽略。中國做好社會的國際外交，不僅是一種外交博弈的要求，也是國內(nèi)未來政治體制改革需要努力的方向。

挑戰(zhàn)七：增強中國外交的內(nèi)外公信力。

外部公信力是指對于外部而言，中國宣示的那些理念能否得到國際社會的信服。內(nèi)部公信力是指老百姓對于中國外交人員所說的話是否相信。假設(shè)把外交官、大學教授、法官、律師、醫(yī)生這些顯赫的職業(yè)放在一起進行測評，可以想象外交官應(yīng)是一個比較高級的職業(yè)。但是，如果再搞一個關(guān)于中國外交公眾滿意度的民意調(diào)查，多數(shù)人可能會覺得中國外交主動出擊得太少。當前中國外交的公信力是有問題的。雖然有很多作法是國際環(huán)境使然，但卻沒有得到公眾的滿意和認可。這里就有很多值得反思的地方：我們的決策過程是否讓公眾參與了？讓社會各個方面了解了？我們的解釋是不是充分？公共外交的效果如何？

這些年，中國外交在這個方面有了一些改進，如設(shè)立公眾活動日，開放一部分外交檔案，派遣外交官到一些地方做報告等等。但這些遠遠不能解決內(nèi)部公信力不足的問題。在外部也是同樣，其他國家對中國的“和諧世界”的具體含義并不太清楚。有的甚至認為這種提法就是在忽悠人，一旦碰到實際的主權(quán)爭端、貿(mào)易爭端、利益爭端的時候，“和諧”就沒有了。如何讓外部世界相信中國所講的“和諧世界”是真的，以及中國作為負責任大國是可信的值得我們深思。

此外，我們常說外交是國家利益的一種體現(xiàn)。實際上，國家利益是很復(fù)雜的概念。人民的利益也不是簡單地就能代表。農(nóng)民和工人訴求不一樣，沿海和內(nèi)陸的訴求也不一樣?，F(xiàn)如今鋼鐵、石油等行業(yè)的聲音很大，但是有的時候，聲音大不一定就是對的，這也牽扯到外交資源如何分配的問題。要善于學習和了解不同的聲音，要了解社會公眾復(fù)雜的構(gòu)成，從而使國家利益、人民利益得到保障。

挑戰(zhàn)八：深化外交制度的變革以適應(yīng)新形勢的需要。

外交制度在過去幾十年一直在變化。領(lǐng)事保護制度的范圍在加速擴展，任務(wù)越來越重。海外的各種遇險事件，各種危機頻繁發(fā)生也給外交部門增加了不少壓力。中國外交對于應(yīng)急管理也不斷地加以重視。最近幾年的政策研究部門也起了越來越大的作用，同時與學界也有了越來越多的溝通，將自己的研究與學界不同方向的研究相結(jié)合。中國外交部門也在學會運用網(wǎng)絡(luò)平臺做工作，從而保持與外部進行有效的溝通。

然而軍方、商務(wù)部門和外事部門的協(xié)調(diào)還不夠充分。例如在南海、黃海、東海的軍事演習，軍方認為自己有權(quán)利自主行事，但外交部門卻喪失了充分的討論時間。在制度上能否建立一個國家安全委員會或者國家最高安全機制，從而統(tǒng)籌國家的軍事、外事與對外商務(wù)，這對整個對外關(guān)系相關(guān)部門來說都是一個不小的挑戰(zhàn)。

另外，我國外交部門組成人員還是以外語、外交方面人才為多數(shù)，其他方面人才的來源很少。在國外，尤其是美國，有一個類似“旋轉(zhuǎn)門的機制”。外交部門有學國際關(guān)系方向的，也有來自商務(wù)部門的，來自國防部門以及政治舞臺上的人，他們在外交部門的旋轉(zhuǎn)門中進進出出，而且這個門旋轉(zhuǎn)的速度很快，很靈巧。這樣的好處就是使各部門消減各自的部門利益，以更加開闊的眼界，更加豐富的知識不斷地對外交事務(wù)進行思考和改進。

如何消除政策過程和學術(shù)過程兩張皮的現(xiàn)象也是一個制度難題。從我們的教科書可以發(fā)現(xiàn)，我國外交的教學研究還是缺乏現(xiàn)實感。很多活生生的現(xiàn)實，例如創(chuàng)造性介入、領(lǐng)事保護、外交制度變遷等問題很少反映在教案里面。另一方面，外交部門的實際決策過程，也沒有得到學者和教育部門足夠的支持。外交部門和學術(shù)機構(gòu)互相合作的機會目前還是比較少的。這些年來雖然有了很大的改進，但是改進還是不夠。尤其在重大問題上，外交部門更不能關(guān)起門來自己說了算。如，安理會的改革、全球氣候變化的方案、八國集團、二十國集團的議題設(shè)置，以及周邊安全的主權(quán)紛爭的解決等。在這些方面，學者們很可能提出一些不同于外交部門的思路，雖然不一定有很強的操作性，但是能開拓中國外交的想象空間，從而增加外交決策的科學性。對于學界，也有一個迫切的任務(wù)就是把生動活潑的外交現(xiàn)實、外交過程納入到教學和研究工作中去，使國際關(guān)系相關(guān)學科的發(fā)展進一步幫助提高中國外交實踐能力。

挑戰(zhàn)九：深入理解國內(nèi)政治結(jié)構(gòu)及其他背景條件，是新時期中國外交學習的重要內(nèi)容之一。

中國作為一個成長中的大國，內(nèi)政和外交必然呈現(xiàn)出一種與發(fā)展相對停滯的國家所不同的特點。對于什么是民主，什么是公正，什么是治理，都有不同的認知。中國外交轉(zhuǎn)型必須首先要更好地認識我們國內(nèi)的政治背景，明晰國內(nèi)的優(yōu)勢和不足。這樣，中國的外交官在未來的國際舞臺上就不僅能夠輕松自如地解說中國的發(fā)展，而且能夠據(jù)此來改進自己的工作。

中國外交的內(nèi)政基礎(chǔ)有其很強的獨特性，以四項基本原則作為外交的前提，還有公有制經(jīng)濟和社會公平分配的要求。另外在中國現(xiàn)實社會中出現(xiàn)的城鄉(xiāng)差距、收入差距、民族間的差距等都有自己的特點。所宣傳的也不僅是馬克思、列寧的意識形態(tài)，還有中國自己的古代傳統(tǒng)，當然也不排除西方的很多影響。如何讓中國的社會去適應(yīng)這種多重身份，即社會主義國家、發(fā)展中國家、核大國、全球最有活力的市場、全球經(jīng)濟的發(fā)動機以及國際上有影響力的政治大國。同時，國內(nèi)人均收入還比較低，環(huán)境問題、能源問題比較緊張。多維度，多層次的不同因子構(gòu)成并催生了一個大國的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

外交官也要保持對于國內(nèi)的政治狀況的學習，而不只是一味地關(guān)注國際形勢。中國的外交不再僅僅是對外層面，還是一個雙重的博弈。一個外交政策的做出，需要相關(guān)部門的支持，同時和國外的交往也要在一定程度上受制于國內(nèi)一些利益的角逐。外交是一國國內(nèi)政治的外在表現(xiàn)，它的最終結(jié)果既是國際關(guān)系中各種角色的互動過程，也是國內(nèi)各種利益集團角力的結(jié)果。因此，深入理解國內(nèi)政治結(jié)構(gòu)及其他背景條件，是新時期中國外交學習的重要內(nèi)容之一。

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