□本刊記者 ■特邀嘉賓 田 芳

官員財(cái)產(chǎn)公開 為何步履艱難

□本刊記者 ■特邀嘉賓 田 芳

官員財(cái)產(chǎn)公開制度只能是代議制民主的一個(gè)補(bǔ)充制度。在人大制度不夠完善的情況下，人民只好更多地寄希望于官員財(cái)產(chǎn)公開制度，以遏制高發(fā)的官員腐敗現(xiàn)象。

背景新聞：

2009年1月1日，新疆阿勒泰地區(qū)廉政網(wǎng)對(duì)2008年12月新提任的55名副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部全部進(jìn)行了個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示，被譽(yù)為官員財(cái)產(chǎn)公開制度的“破冰之舉”。

2010年3月，浙江省岱山縣紀(jì)委和組織部等部門出臺(tái)文件，決定對(duì)縣管干部（副科提正科）實(shí)行任前財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度。此舉在浙江省內(nèi)首開先河。

2010年4月2日，有網(wǎng)友在某網(wǎng)站上發(fā)布名為《湖南省長(zhǎng)沙市官員財(cái)產(chǎn)公示第一人》的帖子，稱長(zhǎng)沙市天心區(qū)規(guī)劃局局長(zhǎng)張力率先公示個(gè)人財(cái)產(chǎn)，工資4200元/月；隱性工資平均3800元/月；房產(chǎn)三套。張力隨即對(duì)外澄清，他的財(cái)產(chǎn)是“被公開”了。

什么是官員財(cái)產(chǎn)公開？

□多年來，輿論紛紛呼吁，應(yīng)當(dāng)建立官員財(cái)產(chǎn)公開制度。不少人士認(rèn)為，官員財(cái)產(chǎn)公開制度在我國(guó)基本沒有建立起來；有極少數(shù)地方進(jìn)行了一些嘗試，但這些都不能構(gòu)成嚴(yán)格意義上的官員財(cái)產(chǎn)公開制度。在您看來，官員財(cái)產(chǎn)公開制度，到底是什么？

■所謂官員財(cái)產(chǎn)公開制度，是指法定范圍內(nèi)的國(guó)家公職人員依照法定的期限和方式向有關(guān)機(jī)關(guān)申報(bào)自己財(cái)產(chǎn)并向全社會(huì)進(jìn)行公開，接受有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)和公眾檢查的法律制度。各國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)公開制度并不完全相同，這主要與各個(gè)國(guó)家民主政治制度的健全程度有關(guān)。

我國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)公開制度作為民主政治制度的一個(gè)組成部分，備受人民的關(guān)注。但該制度到底應(yīng)如何定位，如何與現(xiàn)有的政治制度相銜接，這些最為基本的問題無論是理論界還是實(shí)務(wù)界并沒有達(dá)成一個(gè)共識(shí)。

□現(xiàn)在各地對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開制度都有一定的嘗試，但財(cái)產(chǎn)公開的主體各不相同。應(yīng)當(dāng)如何來界定“官員”的范圍？

■“官員”范圍如何界定，不是一個(gè)技術(shù)性的問題，它與官員財(cái)產(chǎn)公開制度的功能定位緊密相關(guān)。該制度應(yīng)該是民主政治制度的一個(gè)組成部分。

民主政治制度最為重要的內(nèi)容是代議制民主，即人民選舉產(chǎn)生代表，代表組成代議機(jī)關(guān)，代議機(jī)關(guān)產(chǎn)生并監(jiān)督政府。代議機(jī)關(guān)對(duì)政府監(jiān)督最為重要的手段是財(cái)政監(jiān)督，即政府花的每一分錢應(yīng)獲得代議機(jī)關(guān)的同意，也就是所謂的代議機(jī)關(guān)掌管“錢袋子”。

很多學(xué)生在實(shí)習(xí)前對(duì)跟崗實(shí)習(xí)認(rèn)識(shí)不足。學(xué)生沒有把跟崗實(shí)習(xí)作為一個(gè)重要的教學(xué)內(nèi)容，只是單純地認(rèn)為去企業(yè)廚房打雜，所以出現(xiàn)學(xué)生不愿意去實(shí)習(xí)，或者實(shí)習(xí)過程中敷衍了事，甚至實(shí)習(xí)途中中止實(shí)習(xí)等情況。

所以，在民主政治制度健全的國(guó)家，政府的花銷是相當(dāng)透明和規(guī)范的。同時(shí)，法治政府使政府的權(quán)力運(yùn)行嚴(yán)格遵守法定程序，“權(quán)力尋租”現(xiàn)象可以得到防止。在民主政治制度和法治政府的雙重保障下，公共權(quán)力的運(yùn)行是相對(duì)公正與廉潔的，最有可能產(chǎn)生問題的是選舉過程中的錢權(quán)交易。所以，一般要求與選舉有關(guān)的政務(wù)類官員公開自己的財(cái)產(chǎn)，而一般公務(wù)類官員是不用公開自己的財(cái)產(chǎn)的。

□2009年的新疆阿勒泰地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人財(cái)產(chǎn)公示被稱為“破冰之舉”。然而，公眾在這次公開中發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部公布的財(cái)產(chǎn)狀況差距不大，而且這些財(cái)產(chǎn)來源基本是“工資”，“各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼及福利費(fèi)”等。公眾最感興趣的比如剪彩所得、授課所得、稿費(fèi)所得、題字所得，甚至貪污所得、受賄所得等，均未有官員主動(dòng)申報(bào)。因此，官員財(cái)產(chǎn)公開，公開的究竟應(yīng)該有哪些內(nèi)容？

■人民之所以要求官員公開其財(cái)產(chǎn)，是想知道官員的全部財(cái)產(chǎn)中有哪些財(cái)產(chǎn)的獲得是與他的職權(quán)行使緊密相關(guān)的，而這些財(cái)產(chǎn)的獲得可能會(huì)使他并不以公共利益為目的去行使手中的權(quán)力，但這類財(cái)產(chǎn)的獲得往往是很隱蔽的。所以一般來說，財(cái)產(chǎn)的數(shù)額可能比財(cái)產(chǎn)的類型更能說明問題，這也是我國(guó)刑法為什么規(guī)定“巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪”。

我認(rèn)為，政務(wù)類官員可能最應(yīng)該公布的是其財(cái)產(chǎn)數(shù)額。一個(gè)能說明其巨額財(cái)產(chǎn)來源的政務(wù)類官員可能比一個(gè)身無分文的政務(wù)類官員更讓人覺得放心和踏實(shí)。

如何看待官員財(cái)產(chǎn)公開？

□這幾年的全國(guó)“兩會(huì)”上有不少代表提出了關(guān)于公開官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)的提議。事實(shí)上，官員財(cái)產(chǎn)公開，一直是各方呼吁較多的一個(gè)問題。為什么會(huì)有如此強(qiáng)烈的呼聲？

■我覺得可以從兩個(gè)方面來看：一是說明了我國(guó)民眾對(duì)于民主政治生活的參與熱情，另一方面說明了我國(guó)民主政治制度本身有著一些亟待解決的問題。

我們知道，民主政治制度最基本的制度是代議制民主，即代議機(jī)關(guān)的代表應(yīng)在民主政治生活中發(fā)揮重要的作用，代議機(jī)關(guān)代表人民掌管“錢袋子”，而人民通過選舉決定代表的去留。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度并不是真正意義上的代議制民主，代表不是專職的，代表與人民的聯(lián)系不夠密切，人民較難通過選舉參與到民主政治生活中。而在當(dāng)前這一狀態(tài)不可能得到根本改變的情況下，人民只好更多地寄希望于官員財(cái)產(chǎn)公開制度，以期對(duì)目前的官僚腐敗有一定的遏制作用。

□有一些人認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部也是人，他的隱私應(yīng)該得到保護(hù)。對(duì)此，您是怎樣認(rèn)為的？

而在一個(gè)民主政治生活作為基本生活狀態(tài)的時(shí)代，為了保障民主政治生活正常健康的運(yùn)行，掌握公共權(quán)力的官員其部分權(quán)利受到一定程度的限制是必須的。許多國(guó)家的憲法判例都將官員的權(quán)利與一般公民的權(quán)利區(qū)別對(duì)待，尤其是在涉及公共事務(wù)與公共利益的時(shí)候。

□也有一種聲音，認(rèn)為如果實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開，可能會(huì)引起社會(huì)混亂。您是怎樣認(rèn)為的？

■全方位地實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)公開，的確可能引起一定的混亂。當(dāng)前人民對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開制度予以如此高的熱情與期待，說明了人民對(duì)民主政治生活的參與熱情。但人民參與民主政治生活最根本的渠道還是選舉以及與人大代表的聯(lián)系，而不是直接地監(jiān)督官員?！安楣賳T有多少錢”，尤其是對(duì)一般公務(wù)員，事實(shí)上違反了憲法的一般原則——“最小傷害原則”。治理腐敗的手段有很多種，官員財(cái)產(chǎn)公開只是其中一種，我們也可以通過其他途徑，或許對(duì)公務(wù)員的權(quán)利侵害更小，卻可以更好地治理腐敗。

為什么官員財(cái)產(chǎn)公開舉步維艱？

□早在1995年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳就聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于《黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)規(guī)定》。然而，十幾年過去了，官員財(cái)產(chǎn)公開制度仍然遲遲不能確定、實(shí)施。您認(rèn)為這一問題的癥結(jié)何在？

■全方位實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)公開遇到的阻力是可想而知的，而且這一制度的實(shí)施需要高額的制度成本，它的可行性以及傷害性都影響了這一制度的實(shí)施。

□推行官員財(cái)產(chǎn)公開制度，應(yīng)當(dāng)如何發(fā)力？

■正確理解官員財(cái)產(chǎn)公開制度產(chǎn)生的時(shí)代背景，以及該制度可能帶給我們的結(jié)果，是我們?cè)谕菩兄贫戎皯?yīng)該審慎思考的問題。官員的腐敗并不僅僅是一個(gè)官員的執(zhí)政素養(yǎng)、道德修養(yǎng)，以及財(cái)產(chǎn)狀況方面的問題，而是一個(gè)制度性的問題，是權(quán)力如何受到約束的問題。

我們目前是希望官員財(cái)產(chǎn)公開制度能遏制權(quán)力尋租，那么這種手段與目的之間到底有多大的相關(guān)呢？這也可能是目前立法者在真正推動(dòng)這一制度之前需要認(rèn)真思考的問題。

□近些年來，輿論和學(xué)界對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開改革面臨的阻力有充分的估計(jì)，有人甚至拿出具體的調(diào)查數(shù)據(jù)，稱有70%到97%的官員反對(duì)這項(xiàng)改革。鑒于這項(xiàng)改革本身需要通過官員之手方能推行，有人得出了“期望反對(duì)改革者‘自我革命’的改革注定要失敗”的悲觀結(jié)論。您對(duì)此抱有怎樣的觀點(diǎn)？

■其實(shí)，了解官員財(cái)產(chǎn)公開制度的目的是什么，態(tài)度就會(huì)明了。制度的目的是治理腐敗，健全民主政治制度，完善法治政府。不管官員財(cái)產(chǎn)公開制度到底會(huì)走多遠(yuǎn)，它對(duì)于完善我國(guó)的民主政治制度所起的推動(dòng)作用都是不可否認(rèn)的。

□2010年4月，有人在網(wǎng)站上發(fā)布名為《湖南省長(zhǎng)沙市官員財(cái)產(chǎn)公示第一人》的帖子，稱長(zhǎng)沙市天心區(qū)規(guī)劃局局長(zhǎng)張力率先公示個(gè)人財(cái)產(chǎn)。事后證明，這是“被公示”，但這也被認(rèn)為是民眾推動(dòng)官員財(cái)產(chǎn)公開的一次努力。對(duì)此，您能談?wù)効捶▎?？各個(gè)擊破式的“網(wǎng)友曝”，是否能成為推動(dòng)官員公示財(cái)產(chǎn)的一種新途徑？

■在目前民意沒有更好的反映渠道，各項(xiàng)民主政治制度不健全的情況下，人民對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開制度是寄予很高的期望的。

其實(shí)，就目前的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境與技術(shù)而言，我們?nèi)绻胫滥骋还賳T的財(cái)產(chǎn)有多少，是沒有任何問題的。由誰來推動(dòng)官員財(cái)產(chǎn)公開并不重要，關(guān)鍵是我們希望官員財(cái)產(chǎn)公開能帶給我們什么。

□官員財(cái)產(chǎn)公開，近年來愈發(fā)深入地進(jìn)入了公眾視野，從新疆阿勒泰的“破冰”之時(shí)起，就已“開弓沒有回頭箭”。隨著浙江慈溪，四川高縣，重慶市江北區(qū)，湖南瀏陽、衡陽等地的跟進(jìn)，官員財(cái)產(chǎn)公開更成了滔滔之勢(shì)。對(duì)于目前“各地開花”的情況，您如何評(píng)價(jià)？

■官員財(cái)產(chǎn)公開制度并不是民主政治的根本制度，它只能作為代議制民主的一個(gè)補(bǔ)充制度，它并不能從根本上解決目前我國(guó)政治生活中的一些問題。我國(guó)還是應(yīng)該從完善人民代表大會(huì)制度著手，使人民代表大會(huì)成為一個(gè)真正的民意代表機(jī)關(guān)。

（田芳：南京大學(xué)法學(xué)院副教授，憲法學(xué)與行政法學(xué)博士。主要研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。）