王協(xié)舟 張 聰（湘潭大學公共管理學院 湖南 湘潭 411105）

目前，我國正處于由傳統(tǒng)的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型的新時期，社會各方面的矛盾與沖突不可避免地凸顯出來，群體性事件的發(fā)生頻率不斷上升，成為影響和諧社會建設的重要因素。因此，在這一特定的現(xiàn)實背景下，政府信息公開研究具有非常重要的理論價值與極為緊迫的社會意義。首先，從理論上講，對于深化政府應急信息公開管理方式的創(chuàng)新機制研究、促進政府應急管理體制的健全具有一定的指導意義。其次，從實踐上看，重大群體性事件處置過程中，政府信息的公開傳播和管理有利于消除恐慌、混亂和無序的狀態(tài)，促使公眾形成對政府的積極評價和正面認識，提高政府的公信力，打造陽光型政府；有利于推進行政問責制度的發(fā)展，理順政府與公眾、政府與媒體的關系，明確政府在危機事件處理中應履行和承擔的責任，建設責任型政府；有利于推進應急管理體制在實踐中發(fā)揮重要作用，提高政府科學決策的能力和順暢執(zhí)行的能力，促進政府應急管理工作的有效運轉，建設效能型政府；有利于加速公眾知情權的實現(xiàn)，推進公眾參與政府信息管理與決策的進程，促進政府與公眾的良性互動，增強政府與公眾之間的和諧關系，建設服務型政府。因此，群體性事件中政府信息公開研究引起了國內外理論界與實踐界的高度重視，本文擬圍繞這一課題對國內外研究現(xiàn)狀進行概括性的介紹與總結。

1 國外研究進展

筆者于2003年11月10日在Science Direct 數(shù)據(jù)庫搜索1980-2009年以“主題”為檢索項，以“government information”為檢索詞，并分別結合以“摘要、主題、關鍵詞”為檢索項，以“open”、“public”、“ emergency”為檢索詞的文獻；再分別結合以“全文”為檢索項，以“the right to know”、“crisis management”為檢索詞的文獻；分別單獨以“主題”為檢索項，以“the public of government information”、“crisis management”、“freedom of information”、“emergency management”、“group events”為檢索詞的文獻，檢索結果如表1所示。

表1 國外文獻檢索結果

在EBSCO學術資源檢索平臺以“the public of government information”為檢索詞，模糊檢索到1980-2008年有文獻2 834篇，以“the public of right to know” 為檢索詞，模糊檢索到1980-2008年有文獻1 681篇。

隨后，筆者通過Google學術搜索，搜索1980-2009年間以“標題”為檢索項，以“emergency”為檢索詞的文獻，共搜索到89 900條結果，以“crisis management”和“government information”為檢索詞的文獻，共搜索到156條結果，以“group events”為檢索詞的文獻，共搜索到879條結果，以“collective incident”為檢索詞的文獻，共搜索到15條結果。

筆者根據(jù)以上檢索途徑，收集、篩選、整理出與主題密切相關的英文文獻共50余篇。具體說來，國外對群體性事件的理論研究主要集中反映在游行、罷工、示威等與政治、經濟聯(lián)系密切的群眾騷亂方面，研究的側重點在于概念、特點、原因分析、現(xiàn)場處置的戰(zhàn)術、措施和方法上。 其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.1 高度重視分析群體性事件發(fā)生的內部機制

有的學者認為，自力救濟①是群體性事件的法律和意識淵源，如斯米爾塞對集群行為（即群體性事件）進行了原因分析，提出獨具特色的“價值累加理論”作為其理論來源，并認為集群行為實質上是人們在受到威脅、緊張等壓力的狀態(tài)下，為改變自身處境而進行的努力[1]。有的學者表示群體性事件的主導因素是政治、經濟、種族、宗教等問題，如查爾斯·蒂利認為暴力是表達政治態(tài)度的一種普遍形式，并指出法律的規(guī)定與社會發(fā)展不相適應是群體性事件易發(fā)的深層原因，由于法律不能適應社會變化的需要及法律執(zhí)行過程緩慢，社會所認為的正義與法律所保障的正義標準存在差異，以致人們對法律產生不信任，認為司法受到政治、經濟利益的干擾，從而徑自采取集群行為[2]。有的學者提出溝通交流、表達意見的渠道不暢通是群體性事件頻繁發(fā)生的根本因素，譬如拉采夫·特納于1991年指出，集群行為從性質來看，只有（但并非總是）在現(xiàn)存的組織不能為人們的行動指引方向和提供途徑時才會發(fā)生[3]。曼瑟爾·奧爾森認為，集群行為的邏輯在于人們基于集體利益訴求而進行的博弈行為[4]。

1.2 特別關注政府、媒體與公眾的互動

20世紀70年代以來，發(fā)達國家相繼推出新政府傳播政策，以改善政府與公眾之間的信息交流和溝通，增加公眾對政府的信任。例如，1997年，英國政府發(fā)布《蒙特菲爾報告》，以專門研究政府傳播戰(zhàn)略和信息管理目標，為政府傳播政策設定基調，并且在《政府傳播獨立評估報告》中進一步提出，政府傳播模式的轉變方向應當是“開放，沒有隱藏；更直接地與公眾溝通，而不是間接地通過中介與公眾溝通；政府傳播貫穿于政策制定全過程中，而不是政策制定的事后行為”[5]。長期以來，英國政府在公眾心目中樹立了負責、守信的形象，當突發(fā)事件發(fā)生時，當?shù)仉娕_、電視臺對事件進行跟蹤滾動報道，政府相關部門及時召開新聞發(fā)布會，介紹事態(tài)發(fā)生情況，通過媒體向公眾通報最新信息。同時，英國政府非常關注從中小學就開始積極推行媒體素質教育，教導學生獨立判斷、理性分析大眾媒體傳達的信息，培養(yǎng)學生健康的媒體批評能力[6]。又如，日本政府于2001年開始實施《情報公開法》，以提高行政工作的透明度，提升政府公信力。再如，加拿大政府于1998年和2002年分別頒布《政府傳播政策》和《加拿大政府傳播政策》，以指導和規(guī)范政府傳播信息的行為[7]。

1.3 突出強調完善的法律解決機制

在一個成熟的法治國家，群體性事件都是依靠完善的法律制度與政治制度相配套予以解決的?，旣悺さ栏窭乖凇吨贫仁侨绾嗡季S的》中指出，制度具有“人”的特征，一種好的制度應該具有容納沖突的能力，并且應該有制度化的方法解決沖突。國外許多國家還建立了專門的群體性事件信息情報制度，并且在人群已經情緒失控或開始有暴力行為時有完善的警察機構進行平息。在英國，為了應對大規(guī)模示威，警察機構往往培訓一批掌握防暴技巧的警察支援隊伍，當?shù)亟洺\用這些警察支援隊伍與正規(guī)警察一起對付大規(guī)模示威[8]。

1.4 嚴格把握群體性事件的現(xiàn)場處置原則與策略

發(fā)達國家的執(zhí)政者在化解社會沖突和社會抗議時非常注意把握“妥協(xié)”和“壓制”之間的尺寸。總的來說，把握的原則和策略有：（1）主要負責人第一時間親臨現(xiàn)場、靠前指揮。（2）將參與者和旁觀者分隔開來，以免人員混雜，出現(xiàn)更大范圍的秩序混亂。（3）保持信息暢通和公開，在黃金24小時內公布準確、真實的信息，避免不良消息的傳播擴散。例如，以美國聯(lián)邦緊急事務管理署（Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA）為代表的美國各級公共危機管理部門在運用網絡發(fā)布信息、收集信息、教育公眾、建立各類危機管理系統(tǒng)上，均做了大量投入，也取得了明顯的成效；新加坡政府通過緊急公共信息中心（Emergency Public Information Centre，簡稱EPIC）向公眾及時提供官方信息，努力保證公眾的知情權，有利于穩(wěn)定民心，也有助于公眾積極配合政府的應急處置工作。（4）慎用警力、警械和強制措施，嚴防因用警不當、定位不準、處置不妥而激化矛盾。（5）盡快恢復正常秩序。對理性、和平的非暴力行為一般持寬容和克制的態(tài)度，而一旦出現(xiàn)違法犯罪行為則必須果斷處置，迅速控制事態(tài)，同時注意把握好分寸，避免因操之過急而可能造成的不良后果[9]。

1.5 充分拓展群體性事件研究的理論視角

國外關于群體性事件研究的主要理論視角有：（1）模仿理論。例如，法國犯罪學家、社會學家 Tarde G等人認為，模仿是最基本的社會關系，社會就是由互相模仿的個人組成的群體[10]。由于存在著許多可模仿的模式，作出不同選擇的人之間不可避免地發(fā)生對立和沖突。沖突的結果是雙方各自調節(jié)以適應對方，從而實現(xiàn)社會均衡。（2）感染理論。源于倫波對人群行為的觀察、分析和解釋[11]。感染理論的基本假設是暗示性的，激情和情緒傳播程度的增加將會導致大眾成員以相同的方式行動。（3）匿名理論。在社會群體中，個人身份被陌生的環(huán)境隱匿，個體會做出在他單獨一人時不會做出的行為。（4）信息傳播理論。例如，Duggan F和 Banwell L從危機信息的發(fā)送者和接受者的角度，提出了危機信息的傳播模式[12]。他們認為，信息發(fā)送者的編碼規(guī)則在傳播過程中起主導作用，把影響信息發(fā)送者和接受者的因素分為內部因素和外部因素，并解釋了信息傳播的各個環(huán)節(jié)[12]。（5）控制轉讓理論?？茽柭岢?，反對將集群行為視為一種非理性行為，認為集群行為的參與者都是理性的，在正常情況下，每個人都控制著自己的行動，而在集群行為中則把對自身行動的控制轉讓給他人，并且這種控制轉讓并不是一時的感情沖動，而是理性權衡的結果，是為了最大限度地獲取效益[13]。轉讓行為的控制權并不必然導致混亂，但如果接受轉讓者控制不了形勢，就可能發(fā)生集群行為。

2 國內研究進展

筆者在中國期刊網（CNKI）的中國優(yōu)秀碩士學位論文數(shù)據(jù)庫、中國博士學位論文數(shù)據(jù)庫和中國期刊全文數(shù)據(jù)庫中，先分別以“群體性事件”、“應急信息”、“危機管理”、“政府信息公開”、“集群行為”為主題，再對應與“應急管理”、“信息公開”、“知情權”等為關鍵詞結合，精確匹配檢索了從1980年到2009年8月的文獻（其中碩士論文和博士論文的文獻檢索日期則是從1999年到2009年8月），檢索結果如表2所示。

表2 國內文獻檢索結果（單位：篇）

隨后，筆者又以2008年發(fā)生的幾起典型群體性事件名稱為主題進行檢索，從2008年到2009年8月，與之相關的文獻如表3所示。

表3 國內2008年發(fā)生的典型群體性事件文獻檢索結果（單位:篇）

相對于發(fā)達國家，我國的信息公開法頒布得相對較晚，對群體性事件的系統(tǒng)研究也起步較晚，研究基礎相對薄弱，而且往往偏向于危機善后的應對研究。我國學者更多的是從不同的學科視角開展對群體性事件信息公開方面的研究，具體研究視角與研究重點有：

2.1 基于社會學視角的分析

從社會學角度，通過對不同人群的劃分，研究不同群體性事件的特點、原因及其處置對策，旨在從源頭上化解不安定因素，提高化解矛盾的整體合力，以減少群體性事件的發(fā)生。楊新起[18]、謝懷建[19]、陶應勇[20]等學者對高校學生群體性突發(fā)事件成因進行了分析并提出了應對策略，大都認為高校學生群體性突發(fā)事件具有不確定性、突發(fā)性、復雜性等特點，并指出許多大學生群體性突發(fā)事件是可控可防的，應構建預防體系，建立預警機制，加強教育管理。周巍[21]、唐正繁[22]、李燕凌[23]、任利[24]等學者對我國農村群體性事件進行了原因分析和對策研究，認為有效應對農村群體性事件的一個重要舉措是發(fā)展農村經濟，推進基層民主政治建設，完善多元利益表達和參與渠道機制，減少不同利益群體之間的摩擦與糾紛。趙麗[25]等學者對我國城市群體性事件發(fā)生的原因進行了分析與解讀。鄭大兵[26]、安呈斌[27]、揭萍[28]等學者對我國網絡群體性事件的特點及成因進行了分析，并提出了相關的處置對策。

2.2 基于管理學視角的分析

從管理學角度，重點探討群體性事件的特征、成因、應對策略及預防機制等。紀德尚、劉寧、孫莉莉對我國轉型期群體性突發(fā)事件的特征及成因進行了分析，并提出了相應的對策[29]。陳明珍、張正利認為，應積極構建群體性事件的預防機制，建立一套科學合理、規(guī)范有序、相互聯(lián)動的預防預警機制、調節(jié)機制、司法保障機制、應急處置機制和責任追究機制，做到未雨綢繆，防范于未然[30]。劉澤照從解析群體性事件的誘因與發(fā)展現(xiàn)狀入手，指出我國非常態(tài)環(huán)境下應對突發(fā)事件的缺陷，并進一步從行政治理角度探討政府施政理念的轉變及“事件”應對措施的改進[31]。童星、張海波從是否有組織、有直接利益訴求這兩個維度，將群體性突發(fā)事件分為有組織—有直接利益訴求、有組織—無直接利益訴求、無組織—有直接利益訴求和無組織—無直接利益訴求4個類型，并認為群體性事件本質上是社會風險動態(tài)演化為公共危機過程中的觸發(fā)事件，強調群體性事件的治理并非靜態(tài)的，而是動態(tài)的[32]。馬振超認為，“6·28”甕安社會騷亂事件的發(fā)生再次表明社會騷亂事件已成為維護社會穩(wěn)定所面臨的重大挑戰(zhàn)，緩解并化解社會矛盾是避免引發(fā)社會騷亂事件的根本，建立和完善利益表達渠道是疏通、消解社會積怨的關鍵，提高治理能力是應對和處置社會騷亂事件的當務之急；群體性社會騷亂事件中網絡的社會影響是不容忽視的[33]。

2.3 基于法學視角的分析

從法學角度，探討如何保障政府應急信息公開的及時與準確，保障公眾知情權的實現(xiàn)，保障公眾的利益訴求渠道暢通，維護公眾的合法權益。劉芳、黃永強認為，在處置群體性事件中，公安機關必須以保護公民合法權利為指導思想，正確引導群眾通過正常渠道反映合理訴求，達到處置與化解矛盾的雙重功效[34]。趙穎認為，公眾參與包含知情權、參與權和司法救濟權三方面的權利；保障公民知情權是促進和保證公民有效參與公共決策的先決條件；公民有效參與公共決策需要具體參與制度和程序的保障，只有在制度和程序同時有保障的情況下才能保證公民參與公共決策的有效進行[35]。陳燕認為，群體性事件頻發(fā)已凸顯了擴大公民有序政治參與的重要性和緊迫性，推動公民有序政治參與是當前發(fā)展社會主義民主政治、構建社會主義和諧社會的要求，也是減少和杜絕群體性事件發(fā)生的現(xiàn)實選擇[36]。郭雍分析了社會群體性事件凸現(xiàn)的法治問題，認為民眾的法律信仰缺失、司法功能失靈、行政與司法權力界限不清都是導致事件發(fā)生的重要原因[37]。

2.4 基于心理學視角的分析

從心理學角度，分析在群體性事件處置過程中如何掌握和運用好心理戰(zhàn)術的特點，以最小的代價平息事態(tài)，保護人民群眾的權益，同時有力地打擊不法分子。盧興亞認為，宏觀上研究群體性事件形成的社會心理原因，微觀上分析群體性事件參與主體的心理類型，有助于公安機關有效處置此類事件，避免事件的惡化，維護社會公共秩序，保障社會穩(wěn)定[38]。董嘉明認為，群體性事件可分為3個階段，每階段有著不同的社會心理機制，在醞釀形成階段，主要是相對剝奪感和基本的歸因偏差；在誘導發(fā)生階段，主要是從眾心理和傳言的擴散；在發(fā)展激化階段，主要是情緒相互感染，產生行為模仿和“去個性化”匿名心理[39]。廖和平、曹漢林認為，應該正確認識群體性事件的特點，分析其產生的社會心理機制，進而采取有效措施來預防和處理群體性事件，這對于維護社會穩(wěn)定，構建和諧社會有著十分重要的意義[40]。

2.5 基于傳播學視角的分析

從傳播學角度，根據(jù)應急信息的產生、發(fā)布、傳播、反饋、共享的流程，重點探討政府應急信息公開的管理與監(jiān)控。彭知輝認為，在群體性事件預防與處置活動中，信息傳播常有渠道不暢、互動受阻、主導性不強等問題；對于群體性信息傳播的管理，政府部門要做好輿論引導和思想宣傳工作，掌握主導權，保證渠道暢通，發(fā)揮媒體導向作用，并加強對互聯(lián)網和境外信息的管理與監(jiān)控[41]。朱勇鋼、張水輝強調在預防群體性事件發(fā)生時輿情監(jiān)報的必要性，認為系統(tǒng)有效的輿情監(jiān)報工作可以從三方面著手：及時上報、調查和處理涉及面廣且群眾怨氣較大的問題；通過對最新輿情的全面掌控和新聞報道來引導群眾輿論；無法及時阻止群體性事件發(fā)生時，及時向當?shù)卣▓笄闆r，冷靜處理群體性事件[42]。唐聞佳[43]、楊秀國[44]、韓源[45]等學者剖析了外國媒體對“3·14”西藏事件歪曲報道的深層原因，指出我國應重視當今國際競爭中的“輿論戰(zhàn)”，提高主流媒體傳播的“軟實力”，打破西方話語霸權，扭轉信息“單流向”局面。權姣分析了“6·28”貴州甕安事件，探究突發(fā)事件中政府和媒體等相關部門應采取的措施以及如何準確、有效地發(fā)布權威信息來消除謠言、穩(wěn)定民心，引導輿論，盡力促使事態(tài)的影響最小化[46]。

3 國內外研究述評小結

群體性事件中的政府信息公開需要公共危機管理制度的完善與健全。目前我國政府在每次群體性事件處理過程中都能吸取很多經驗教訓，而這些實踐經驗又進一步推動了群體性事件中政府信息公開的發(fā)展和完善。當前我國仍然處于社會轉型時期，群體性事件是這個階段不可避免的社會現(xiàn)象。在這種情況下，我們要積極完善信息預警機制，預防群體性事件的頻繁發(fā)生。由以上分析可知，國內外已經取得了豐碩的相關研究成果，但是其研究仍存在若干不足，主要表現(xiàn)在：

3.1 群體性事件研究的重視程度不夠，需進一步加強。

單從發(fā)文量來看，我國學術界對群體性事件的研究在1999年到2009年8月期間總體上呈持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)（如圖1所示）。但根據(jù)中國社會科學院2005年發(fā)布的“社會藍皮書”，1993-2003年間，群體性事件數(shù)量已由1萬起增加到6萬起，參與人數(shù)也由約73萬增加到約307萬[47]。然而，以“群體性事件”為主題，1980年到2009年8月的文獻中，學術期刊發(fā)文量為2 434篇，而其中在全國中文核心期刊上發(fā)表的只有284篇，僅占總發(fā)文量的11.7%，在CSSCI來源期刊上發(fā)表的數(shù)量為0。由此可見，我國的群體性事件易發(fā)、頻發(fā)，而學術研究的關注程度則顯得不夠。

3.2 研究內容不夠具體，需進一步深入。

諸多研究成果指出了各政府部門之間、各大媒體之間的信息收集、整合、發(fā)布、溝通及共享中存在的缺陷，但是這些研究成果還不能有效地影響和指導政府處理危機時的決策選擇，因為這些研究成果中提出的解決策略仍處于一個比較抽象和宏觀的層面，有待進一步具體化和深入化。比如，在信息收集環(huán)節(jié)，學術界對于政府如何收集整理“草根”記者、普通網民等民間組織采集的信息等問題的研究還處于探索階段，提出的可行性措施尚不成熟；學術界在與信息公開的相關制度（如信息披露制度）的建立、健全和完善上仍處于一個初步探討的階段，如我國知情權立法不健全，沒有明確知情權的具體范圍和程序，行政自主權過大，并且缺少對公眾知情權的救濟及責任追究制度等相關保障，同時信息披露機制僅憑《政府信息公開條例》的支撐，還無法在重大群體性事件的報道中發(fā)揮作用，所以今后的研究應向更深入的層面發(fā)展。

3.3 基于信息資源管理學科視角的研究有待深入開發(fā)

從研究視角來看，一般意義上的政府信息公開研究的成果相當豐碩，但是從政府應急信息公開這一角度展開研究的成果并不多，尤其是針對重大群體性事件中的政府信息公開研究更加薄弱。學術界大多是基于社會學、管理學、法學、心理學等學科視角集中對群體性事件的原因、特征及治理策略等進行研究，基于信息資源管理這一特定學科視角的研究成果比較少。目前，我國應急信息系統(tǒng)的能力急需提升，大力開展信息化建設、提高政府對突發(fā)公共事件的應對能力、減少人民生命和財產損失、維護社會穩(wěn)定，是構建和諧社會的根本要求，因此，基于信息資源管理學科視角的群體性事件研究刻不容緩。

3.4 基于公眾參與視角的新媒體研究亟待深化

當前的社會輿論環(huán)境發(fā)生了新變化，互聯(lián)網正成為民意表達的新平臺，公眾樂于通過網絡手段表達民意，尤其是新聞跟帖、博客等表達方式在網民中日益盛行。在這種網絡輿論環(huán)境下，信息的傳播速度、影響深度和覆蓋廣度都有了前所未有的發(fā)展。例如，自2008年以來，由于互聯(lián)網的影響，甕安事件等地方性、局部性事件一夜之間被放大，成為全國關注的話題。由此可見，新媒體的興起和發(fā)展對我國政府應急信息公開起到了推波助瀾的作用，公眾民主意識的增強也要求我國政府應急信息公開的研究進一步走向深入。然而，目前學術界對群體性事件的研究仍集中于報紙、電視等主流媒體視角，研究成果也比較豐碩，而對于群體性事件中公眾普遍參與的新媒體視角的研究則相對比較薄弱。因此，如何使我國政府應急信息公開從傳統(tǒng)處理模式向現(xiàn)代化處理模式轉化，如何全面依托主流媒體和新媒體正確處理網絡輿情、合理引導新媒體、提高網絡溝通質量、提高我國政府的危機處理能力、提升公眾的參與度和滿意度、提升政府公信力，已成為時代賦予政府應急信息公開的一個重要命題。

注 釋：

① 所謂自力救濟，是指民眾的合法權益受到侵害時，在無法獲得公力救濟的情況下所采取的一種集體救濟行為，如示威、街頭抗議、強制性破壞活動等。

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