姚岳來(lái),李 曼

(1.浙江省水電管理中心,浙江 杭州 310009;2.浙江水利水電?？茖W(xué)校,浙江 杭州 310018)

1 問(wèn)題的提出

(水能)資源管理是通過(guò)法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段對(duì) (水能)資源的開(kāi)發(fā)、利用、調(diào)度和保護(hù)進(jìn)行管理,以求可持續(xù)地滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善環(huán)境對(duì)水能資源需求的各種活動(dòng)的總稱。在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里,對(duì)水能資源管理理論的研究和實(shí)踐基本停留在行政和技術(shù)的層面,對(duì)它研究的深度和廣度上存在諸多不足。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),全國(guó)各地針對(duì)水能資源開(kāi)發(fā)中出現(xiàn)的 “跑馬圈河”、濫占資源、無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)等問(wèn)題,紛紛出臺(tái)了規(guī)范水能資源管理的部門規(guī)章或政府條例,在水能資源管理制度創(chuàng)新方面有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是,還必須看到,理論界對(duì)水能資源管理主體、資源權(quán)屬實(shí)現(xiàn)路徑和結(jié)果仍有諸多爭(zhēng)議和模糊認(rèn)識(shí),對(duì)順利開(kāi)展國(guó)家層面的水能資源管理立法工作造成一定的障礙。為此,本文試圖從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角,以浙江省為例,分析水能資源管理制度演進(jìn)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因,為建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的水能資源管理體制機(jī)制作一些理論探索。

2 浙江省水能資源管理實(shí)踐概況

浙江省水能資源蘊(yùn)藏量較為豐富,可開(kāi)發(fā)水電裝機(jī)為804萬(wàn)kW,其中小水電462萬(wàn)kW。水能資源開(kāi)發(fā)是發(fā)揮欠發(fā)達(dá)山區(qū)資源優(yōu)勢(shì),加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑,同時(shí)又和“三農(nóng)”問(wèn)題聯(lián)系緊密。因此,多年來(lái)各級(jí)政府及水行政主管部門對(duì)水能資源開(kāi)發(fā)利用一直十分重視,在規(guī)范管理、創(chuàng)新制度上作了有益探索和實(shí)踐。

在20世紀(jì)90年代初之前,浙江省水能開(kāi)發(fā)投資以國(guó)家和集體為主,水行政主管部門既是資源的管理者,也是資源開(kāi)發(fā)的投資者,也是項(xiàng)目建設(shè)者和運(yùn)行管理者。電站就近供電,主要解決農(nóng)村人口的生活、生產(chǎn)用電困難。這一階段,水能資源管理相對(duì)粗放,資源的規(guī)劃工作不完善,資源的開(kāi)發(fā)以行政指令為主。政府投資開(kāi)發(fā)水能資源主要是為了滿足社會(huì)工農(nóng)業(yè)用電的需求,同時(shí)注重項(xiàng)目發(fā)電、灌溉、防洪等綜合效益的發(fā)揮,資源的開(kāi)發(fā)目的和行為帶有很大的公益性,受到社會(huì)公眾的歡迎。水能資源管理工作基本能低層次滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。

到20世紀(jì)90年代,浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展很快,電力緊缺問(wèn)題突現(xiàn),省政府為了加大電力建設(shè)步伐,允許民間資本參與電力投資,以解決當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)能源投入的不足。而后省物價(jià)局對(duì)上網(wǎng)電價(jià)政策進(jìn)行了改革,實(shí)施“新電新價(jià)”政策。通過(guò)政策的有效引導(dǎo),民間資本迅速涌入了水電投資領(lǐng)域,浙江省水電行業(yè)掀起了一輪開(kāi)發(fā)高潮。這一階段,水電行業(yè)的投資主體以個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)、公司為主,投資者追求發(fā)電量和經(jīng)濟(jì)效益。原來(lái)的水能資源管理模式顯然不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求,浙江省各級(jí)水行政主管部門面對(duì)新的形勢(shì),及時(shí)轉(zhuǎn)變工作思路,從完善制度入手,切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃工作,完成了全省八大流域綜合規(guī)劃編制工作,地方各級(jí)政府也編制了相應(yīng)的水資源綜合利用規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃。同時(shí)浙江省出臺(tái)了大量規(guī)范性文件,規(guī)范了水電項(xiàng)目基本建設(shè)程序。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),民間資本對(duì)水能資源開(kāi)發(fā)權(quán)爭(zhēng)奪愈演愈烈,行政手段配置資源的弊端日益突顯。為了規(guī)范政府的資源開(kāi)發(fā)權(quán)出讓行為,2002年8月,省水利廳適時(shí)出臺(tái)了 《浙江省水能資源開(kāi)發(fā)權(quán)出讓管理暫行辦法》,明確通過(guò)市場(chǎng)手段配置資源開(kāi)發(fā)權(quán)。至今,浙江省在水能資源規(guī)劃、開(kāi)發(fā)權(quán)出讓、項(xiàng)目建設(shè)程序、電站安全生產(chǎn)等水能資源管理方面已建立了較為完善的制度,實(shí)踐成效顯著。

3 浙江省水能資源管理制度的演進(jìn)

浙江省水能資源管理實(shí)踐經(jīng)歷了一個(gè)制度從不完善到完善、管理模式從單一行政手段到行政和市場(chǎng)相結(jié)合的過(guò)程。這種轉(zhuǎn)變是水電行業(yè)內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生深刻變化的背景下產(chǎn)生,行業(yè)投資主體從國(guó)家投資為主向社會(huì)投資為主轉(zhuǎn)變,資源管理與配置方式發(fā)生轉(zhuǎn)變。

(1)資本投資功能與追逐目標(biāo)不同。國(guó)家資本主要投資功能是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品,因此它投資的項(xiàng)目主要是公共設(shè)施,提供的是公共產(chǎn)品。20世紀(jì)90年代之前,國(guó)家大力實(shí)施初級(jí)農(nóng)村電氣化,其主要目的為了解決農(nóng)村生產(chǎn)、生活用電問(wèn)題,農(nóng)村水電站發(fā)供一體,就近供電,獨(dú)立成網(wǎng)。工程的建設(shè)以國(guó)家投資為主,農(nóng)民投工投料為輔,工程建成后,周邊農(nóng)戶共同受益。但投資體制發(fā)生變化后,社會(huì)資本成為農(nóng)村水能資源開(kāi)發(fā)的主要力量,隨著電力體制改革的跟進(jìn),水電站所發(fā)電量成為商品被供電企業(yè)收購(gòu),然后向用電戶銷售,水電項(xiàng)目發(fā)電功能部分屬于完全的私人產(chǎn)品。

(2)政府、投資者、群眾三者之間的關(guān)系發(fā)生了重構(gòu)。在第1階段,政府與投資者身份是重合的,投資者和群眾的利益關(guān)系是一致的。表現(xiàn)最為突出的是,水電項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中征地、移民可以通過(guò)行政手段高效實(shí)施。政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)水能資源,得到了群眾的高度擁護(hù),基本不會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾。在第2階段,三者是不同的主體,存在利益的重新分配問(wèn)題。投資者開(kāi)發(fā)水能資源至少會(huì)產(chǎn)生2個(gè)交易過(guò)程:一是獲得政府資源開(kāi)發(fā)許可。二是補(bǔ)償因資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)致周邊群眾的受損利益。當(dāng)前,水能資源開(kāi)發(fā)中引發(fā)的社會(huì)矛盾,基本是上述2個(gè)交易過(guò)程中的不公原因?qū)е碌摹?/p>

(3)行政與市場(chǎng)2種資源配置手段具有不同的適用性。這2種手段的使用由交易成本的大小決定。在水資源規(guī)劃較為完善的基礎(chǔ)上,水能資源的產(chǎn)權(quán)邊界較為清晰,為市場(chǎng)配置資源提供了前提。另外,作為資源的惟一供給者—政府,面對(duì)眾多的資源 “追逐者”,避免出現(xiàn)“尋租”行為,倒逼其建立更加高效的資源開(kāi)發(fā)權(quán)配置機(jī)制。運(yùn)用市場(chǎng)手段配置水能資源開(kāi)發(fā)權(quán)成為理想的懸著。

基于上述3方面的變化,浙江省水能資源管理呈現(xiàn)出以下特點(diǎn):一是資源管理包括資源開(kāi)發(fā)前的規(guī)劃管理、開(kāi)發(fā)中的項(xiàng)目建設(shè)管理和開(kāi)發(fā)后的項(xiàng)目安全生產(chǎn)管理,屬于全過(guò)程管理。二是資源的規(guī)劃工作、項(xiàng)目建設(shè)及建成后的監(jiān)管都屬于行政管理范疇。三是資源的開(kāi)發(fā)權(quán)流轉(zhuǎn)及項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)管理由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。

4 水能資源管理制度演進(jìn)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因

制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過(guò)程,是一種效益更高的制度 (“目標(biāo)模式”)對(duì)另一種制度 (“起點(diǎn)模式”)的替代過(guò)程。任何制度安排都是特定環(huán)境條件下的產(chǎn)物,在某一特定時(shí)期、特定環(huán)境條件下達(dá)到均衡,此時(shí)資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu),人與人和諧相處。當(dāng)一種制度均衡所產(chǎn)生的基礎(chǔ)、面臨的環(huán)境條件發(fā)生改變時(shí),原有制度均衡被打破,因此導(dǎo)致新的制度安排的產(chǎn)生,從而發(fā)生制度變遷。制度變遷的一般理論模型包括誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。誘致性制度變遷是一群(個(gè))人在響應(yīng)制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷;強(qiáng)制性制度變遷是由政府法令引起的變遷。

考察水能資源產(chǎn)權(quán)科層配置過(guò)程。對(duì)于流域內(nèi)的水資源,其最高層是水資源公共產(chǎn)權(quán)或者國(guó)家產(chǎn)權(quán),這主要是以下2點(diǎn)決定的:①流域內(nèi)水資源原始狀態(tài)是公共產(chǎn)品,對(duì)公共產(chǎn)品配置市場(chǎng)是失靈的,必須由政府來(lái)配置,因此形成的是公共產(chǎn)權(quán);②我國(guó)是實(shí)行公共水權(quán)制度的國(guó)家,《中華人民共和國(guó)水法》就是以公共水權(quán)理論和原則為基礎(chǔ)的。公共水權(quán)制度規(guī)定,國(guó)家是水資源的所有權(quán)主體,強(qiáng)調(diào)全流域的綜合利用,因此形成的是國(guó)家產(chǎn)權(quán)。水資源的首次配置由政府單邊作出,其合理性在于決策的交易成本最低,能實(shí)現(xiàn)的是國(guó)家共同利益。政府通過(guò)流域綜合規(guī)劃的形式進(jìn)行水資源首次配置,劃分了水資源功能(比如飲用、灌溉、養(yǎng)殖、航運(yùn)、生態(tài)、景觀、工業(yè)和發(fā)電),這是對(duì)下一層級(jí)的產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)容的規(guī)定。通過(guò)這樣的配置過(guò)程,水資源的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)會(huì)發(fā)生異化,并最終會(huì)進(jìn)入私人配置領(lǐng)域,成為私人產(chǎn)權(quán),但這種產(chǎn)權(quán)是經(jīng)過(guò)稀釋的(有一部分產(chǎn)權(quán)依然留在公共領(lǐng)域)。水資源的層級(jí)配置過(guò)程見(jiàn)圖1。這種水能資源從國(guó)有產(chǎn)權(quán)逐步進(jìn)入私有產(chǎn)權(quán)的過(guò)程,是“水能資源產(chǎn)權(quán)變遷追逐效率”的過(guò)程,起到了提高水能資源配置效率的目的。

圖1 水資源科層配置過(guò)程圖

但考察具體的水電項(xiàng)目,大多數(shù)是一種混合產(chǎn)品(既有公共效益,又有經(jīng)濟(jì)效益),這是水電項(xiàng)目的物理性質(zhì)決定的。水能是水量和水位差的函數(shù),水量取決流域水資源,水位差取決于壩址資源。流域水資源的利用除了發(fā)電,還能發(fā)揮供水、航運(yùn)的功能。選擇合適的壩址資源攔水筑壩除了發(fā)電,還有防洪、蓄水的功能。從圖1水資源科層配置中,水資源的共有產(chǎn)權(quán)狀態(tài)經(jīng)國(guó)家 (或政府)二次(或多次)配置后,派生規(guī)定了水資源多樣屬性 (功能),其中水能資源的界定較其他屬性容易,而較早從公共領(lǐng)域向私人領(lǐng)域過(guò)渡。顯然,合理定位水電項(xiàng)目的功能,實(shí)現(xiàn)水能資源私人產(chǎn)權(quán)的同時(shí),避免 “侵占”公共產(chǎn)權(quán),成為水能資源管理的重大課題。

水能資源的稀缺性,開(kāi)發(fā)水能巨大的經(jīng)濟(jì)利益和成熟的水能開(kāi)發(fā)技術(shù),使投資者有足夠的動(dòng)力去追求超額的經(jīng)濟(jì)利益。在缺乏強(qiáng)制性規(guī)范下,水能投資開(kāi)發(fā)者會(huì)采用更經(jīng)濟(jì)的開(kāi)發(fā)方案,實(shí)現(xiàn)最大的發(fā)電收益,如跨流域引水增加入庫(kù)水量、引水增加水頭、降低壩高減少防洪庫(kù)容等。以成本收益為約束的私人決策主導(dǎo)的水能資源開(kāi)發(fā)制度導(dǎo)致了誘致性制度變遷。政府作為公眾利益的代表,其追求的是社會(huì)福利最大化,解決水能資源開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的“外部性”內(nèi)部化問(wèn)題。通過(guò)制度的手段,要求投資者對(duì)水能開(kāi)發(fā)造成公眾利益損失予以補(bǔ)償,同時(shí)對(duì)正外部性的發(fā)揮予以激勵(lì)。浙江省前幾年推行的 “三大補(bǔ)償”機(jī)制及水庫(kù)電站建設(shè)采取政府與社會(huì)投資相結(jié)合的模式,都較好地解決了上述問(wèn)題?？梢哉f(shuō),浙江省水能資源管理制度的變化是誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷相結(jié)合導(dǎo)致的。

5 水能資源管理中值得注意的幾個(gè)問(wèn)題

5.1 水能資源管理應(yīng)納入水資源管理體系

按照水法要求,明確水能資源管理主體和管理職責(zé),理順?biāo)苜Y源管理體制。按照水法要求,明確水能資源管理主體和管理職責(zé),理順?biāo)苜Y源管理體制。水能資源是水資源經(jīng)過(guò)多層級(jí)配置后形成的“子資源”,仍屬水資源范疇。盡管目前我國(guó)水資源管理模式、體制方面存在諸多問(wèn)題和不足,對(duì)多層級(jí)資源管理的統(tǒng)率作用不夠。但從理論上講,水能資源是水資源的二級(jí) (或多級(jí))資源,應(yīng)該納入水資源管理體系中。

5.2 確定合適的管理制度是水能資源管理的基礎(chǔ)

在資源產(chǎn)權(quán)分類中,有一類定義為公開(kāi)進(jìn)入 (open access)或無(wú)產(chǎn)權(quán)(non-property)。在國(guó)家產(chǎn)權(quán)制度沒(méi)有完全建立的時(shí)候,或者規(guī)則不足以強(qiáng)制實(shí)施時(shí),資源的利用方式類似于公開(kāi)進(jìn)入情況。水能資源管理制度缺失或管理機(jī)構(gòu)職責(zé)不明時(shí),政府對(duì)在國(guó)家產(chǎn)權(quán)層級(jí)上的資源配置上就會(huì)缺位,水能的利用就會(huì)游離政府管理范圍之外,使資源無(wú)法得到保護(hù)和科學(xué)、有效利用。因此,加快水能資源管理立法,在吸收各地水能資源立法和管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,落實(shí)水法和可再生能源法的規(guī)定,制定水能資源管理?xiàng)l例,為水能資源管理提供依法行政的依據(jù)。

5.3 開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃是水能資源管理的核心

從水資源的科層配置過(guò)程,不難發(fā)現(xiàn)公共產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的資源配置必須由政府完成,這是最大限度保證公眾利益的前提。當(dāng)前,全國(guó)水電業(yè)出現(xiàn)的類似“跑馬圈河”、破壞生態(tài)的一些不和諧現(xiàn)象,其本質(zhì)是規(guī)劃的缺失或者規(guī)劃的不科學(xué)。許多地方存在項(xiàng)目建議書代替規(guī)劃、業(yè)主出資完成規(guī)劃等情況,此種做法實(shí)際上是私人在對(duì)公共資源進(jìn)行功能劃分,個(gè)人機(jī)會(huì)主義傾向也自然不能避免。因此必須加強(qiáng)水能資源開(kāi)發(fā)的統(tǒng)一規(guī)劃,按照流域綜合規(guī)劃的要求編制水能資源開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃,對(duì)不符合規(guī)劃要求的項(xiàng)目不予審批,實(shí)現(xiàn)水能資源合理、有序開(kāi)發(fā)。

5.4 審慎認(rèn)識(shí)通過(guò)市場(chǎng)配置水能資源的方式

通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置水能資源,是建立公開(kāi)、公平、公正水能開(kāi)發(fā)市場(chǎng)的一種積極有效的手段,這一點(diǎn)不容置疑。但要正常發(fā)揮市場(chǎng)配置資源功能,并達(dá)到一定的效率,有一個(gè)基本前提是資源的產(chǎn)權(quán)邊界清晰。對(duì)于水能資源產(chǎn)權(quán)邊界的界定應(yīng)該由政府的規(guī)劃來(lái)完成。市場(chǎng)機(jī)制過(guò)早的越級(jí)進(jìn)入資源配置領(lǐng)域,最終會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和投資者不自覺(jué)的侵害公眾利益。另外,通過(guò)市場(chǎng)配置的僅僅是資源開(kāi)發(fā)權(quán),這一權(quán)應(yīng)該是水能資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃規(guī)定的。

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