一、山洪災(zāi)害已成為我國防洪減災(zāi)工作中更加突出的重點、難點和焦點問題

山洪災(zāi)害是指由山丘區(qū)洪水及其誘發(fā)的滑坡、泥石流形成的災(zāi)害。根據(jù)《全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃》，我國的山丘區(qū)面積約占陸地國土面積的2/3，約有3/4的縣（市）位于山丘區(qū)，山丘區(qū)人口占全國總?cè)丝诘?6%；山洪災(zāi)害防治區(qū)面積463萬km2，約占國土總面積的48%；流域面積在100km2以上的山丘區(qū)河流約有5萬條，其中約有70%經(jīng)常發(fā)生山洪災(zāi)害；山洪災(zāi)害防治區(qū)橫跨我國東、中、西部三大區(qū)域，共涉及29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級、274個地級、1836個縣級行政區(qū)。截至2000年年底，防治區(qū)內(nèi)共有人口5.6億，占全國總?cè)丝诘?4.2%，生產(chǎn)總值2.8萬億元，占全國的28.9%。

近年，受全球氣候變化的影響，我國山丘區(qū)極端暴雨的頻次有所增加，造成人員死亡的洪澇災(zāi)害中，山洪災(zāi)害比例居高不下且有升高的趨勢。2006—2009年，山洪災(zāi)害造成的死亡人數(shù)占洪澇災(zāi)害死亡總?cè)藬?shù)的比例分別為72%、77%、80%、80%。2010年入汛以來，山洪災(zāi)害更是多發(fā)、頻發(fā)，占洪澇災(zāi)害死亡、失蹤人數(shù)的比例高達90%。甘肅省舟曲縣2010年8月7日深夜發(fā)生了特大山洪泥石流災(zāi)害，截至8月30日已造成1465人遇難、330人失蹤。

山洪災(zāi)害點多、面廣、量大，突發(fā)性和破壞力強，預(yù)報預(yù)警及防御難度很大，占因洪死亡的比例高，災(zāi)害損失重，已成為我國防洪減災(zāi)和自然災(zāi)害防御工作中更加突出的重點、難點和焦點問題。

二、山洪災(zāi)害防御非工程措施試點建設(shè)成效卓著，應(yīng)抓緊推廣實施

為探索山洪災(zāi)害防治的有效途徑和方法，并為全國山洪災(zāi)害防治規(guī)劃的全面實施積累經(jīng)驗，國家于2009年投資2億元，在全國103個山洪災(zāi)害防治重點縣進行了非工程措施試點建設(shè)，主要包括監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)、縣鄉(xiāng)村級防御預(yù)案和群策群防體系建設(shè)以及宣傳教育培訓(xùn)和演練等內(nèi)容，并于2010年汛前基本完成。據(jù)初步統(tǒng)計，在這103個試點縣中，有61個縣共發(fā)生山洪災(zāi)害329次，通過系統(tǒng)監(jiān)測和及時預(yù)警，提前緊急轉(zhuǎn)移受威脅群眾93萬人，僅有13人死亡或失蹤，避免了4.45萬余人傷亡，較歷史統(tǒng)計年均死亡160人大大減少。此外，江西、湖南、浙江三省自籌資金擴大試點建設(shè)范圍，在全省配備監(jiān)測預(yù)警設(shè)施，完善群測群防體系，在2010年頻發(fā)的山洪災(zāi)害防御中，共轉(zhuǎn)移300萬人，在主要由山洪、泥石流、滑坡導(dǎo)致的25萬間房屋倒塌的情況下，只有113人死亡、失蹤，山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)被廣大基層干部群眾譽為“生命的保護傘”。而在未實施非工程措施試點建設(shè)的一些縣市，2010年汛期則發(fā)生了較為嚴重的山洪災(zāi)害，造成重大人員傷亡，舟曲縣特大山洪泥石流災(zāi)害就是最典型的案例。事實充分證明，山洪災(zāi)害防御非工程措施試點建設(shè)成效卓著。

根據(jù)對山洪災(zāi)害防御非工程措施試點建設(shè)和運行情況的調(diào)研，得到以下啟示：

（1）以監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、縣鄉(xiāng)村級防御預(yù)案體系和公眾教育為主要內(nèi)容的非工程措施建設(shè)，可以快速、有效地提高山洪災(zāi)害防御的能力和水平，大大減少人員傷亡的數(shù)量，而且投資少、見效快，適合我國國情，應(yīng)在全國有山洪災(zāi)害防治任務(wù)的縣市抓緊實施，早見成效，保障山丘區(qū)經(jīng)濟社會的安全和持續(xù)發(fā)展。

（2）建立山洪災(zāi)害防御責(zé)任制體系，明確各級組織機構(gòu)、人員設(shè)置和職責(zé)，落實縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組、戶五級責(zé)任制，建設(shè)群測群防組織體系，形成較為完善的基層防御責(zé)任制網(wǎng)絡(luò)，為有效防御山洪災(zāi)害和有力組織搶險救災(zāi)提供保障。

（3）監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的運行維護缺乏正常、持續(xù)的投入渠道和人員保證，需要研究相應(yīng)的財政投入機制，落實運行管理維護費用和人員，確保系統(tǒng)的正常運行和效益的發(fā)揮。

（4）監(jiān)測是預(yù)報預(yù)警的基礎(chǔ)，及時預(yù)報預(yù)警是應(yīng)急避災(zāi)轉(zhuǎn)移的前提。根據(jù)實時降雨、雨量特征指標及閾值進行山洪災(zāi)害預(yù)警是行之有效也是國際上廣為采用的方法，但需要開展深入、細致的研究工作，科學(xué)確定降雨特征指標和預(yù)警閾值，提高預(yù)警的準確性，降低漏報率。研究降雨監(jiān)測站點位置和數(shù)量的確定方法，提高代表性，降低漏測率，實現(xiàn)整體有效監(jiān)控。研究綜合利用短期雷達水文預(yù)報、實時降雨資料和水文水力學(xué)模型對山洪及演進過程進行模擬的方法和技術(shù)，為多要素、高精度的及時預(yù)報預(yù)警和范圍適度的避險轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。研發(fā)山洪災(zāi)害直接監(jiān)測及預(yù)警技術(shù)，比如適合山洪特點的水位監(jiān)測報警儀器，地聲、地震動以及沖斷式和位移式報警監(jiān)測儀器等，為實施更高標準的監(jiān)測報警提供技術(shù)儲備。在通信方面，應(yīng)密切跟蹤公共通信技術(shù)的發(fā)展并加以充分利用，同時研究公共通信中斷情況下的預(yù)警通信手段。

（5）山洪災(zāi)害危險區(qū)及等級劃分是山洪災(zāi)害防御的一項基礎(chǔ)性工作，不但工作量大而且技術(shù)難度高，需要根據(jù)不同的資料和數(shù)據(jù)條件，研究實用的危險區(qū)與等級劃分的方法，研發(fā)相應(yīng)的技術(shù)支持平臺，為科學(xué)高效地確定危險區(qū)及等級劃分提供支持。

（6）山洪災(zāi)害歷時短且往往發(fā)生在偏僻、交通不便的區(qū)域，甚至造成交通中斷。因此，應(yīng)充分考慮不同量級山洪災(zāi)害發(fā)生時的影響，確定應(yīng)急避險轉(zhuǎn)移路線和安置點，制定可行的搶險救生和救災(zāi)方案。

（7）山洪災(zāi)害防治區(qū)往往經(jīng)濟欠發(fā)達，教育程度低，需要通過手冊、明白卡、警示牌、宣傳片和演練等簡便、易懂的方式，切實做好公眾教育，提高公眾對山洪災(zāi)害的認識和防御技能，提高防災(zāi)、避災(zāi)效果。

（8）邀請有豐富實踐經(jīng)驗的專家，編制通用的防御和應(yīng)急預(yù)案，據(jù)此開發(fā)結(jié)構(gòu)化預(yù)案編制平臺并進行培訓(xùn)推廣，使預(yù)案編制更加高效、嚴密、實用。對已有預(yù)警平臺進行調(diào)研、總結(jié)，開發(fā)通用化程度高、功能齊全、簡便實用的預(yù)警平臺，并考慮與已有的防汛指揮系統(tǒng)融合對接。

（9）除試點建設(shè)中的非工程措施外，還應(yīng)加強山洪災(zāi)害防御的政策法規(guī)建設(shè)，同時建設(shè)標準適度的治理工程，實施并不斷完善山洪災(zāi)害的綜合防御措施，最大限度地減輕山洪災(zāi)害。

三、加強政策法規(guī)建設(shè)

山洪災(zāi)害的發(fā)生除了自然因素之外，人類活動的負面影響也會加劇或直接導(dǎo)致山洪災(zāi)害。如濫挖亂采，破壞河道的自然狀態(tài)；亂倒、亂建，侵占河道，阻礙行洪；在山洪災(zāi)害高易發(fā)區(qū)進行開發(fā)建設(shè)等。針對這種現(xiàn)狀，急需加強政策、法規(guī)建設(shè)，通過風(fēng)險評估科學(xué)制定土地利用及發(fā)展規(guī)劃，規(guī)范并加強山洪災(zāi)害威脅區(qū)的建設(shè)管理，減少人為災(zāi)害。對居住在山洪災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)的群眾和廠礦企業(yè)，其采取的工程治理措施不夠經(jīng)濟合理或工程措施不能有效降低山洪災(zāi)害威脅時，應(yīng)研究制定詳細的搬遷計劃，出臺鼓勵搬遷的政策措施，通過搬遷來實現(xiàn)永久性避災(zāi)。

另外，應(yīng)研究、探討山洪災(zāi)害保險制度，通過分擔(dān)風(fēng)險等方式，提高山區(qū)人民災(zāi)后恢復(fù)重建和抵御山洪災(zāi)害的能力。

四、實施標準適度的治理工程

我國的山洪災(zāi)害點多、面廣，治理工程主要集中在山丘區(qū)，如果全面采取大規(guī)模的治理工程來提高防御標準，則工程量很大且施工困難，需要大量的資金和較長的時間，同時，受目前經(jīng)濟社會實力的制約，短期內(nèi)也難以通過治理工程來改變山洪災(zāi)害人員傷亡嚴重的被動局面。但是，對難以實施搬遷的重要保護對象，在建設(shè)高標準非工程防御措施的同時，仍應(yīng)通過詳細調(diào)查和風(fēng)險評估，因地制宜進行標準適度的工程措施建設(shè)，盡可能減少特大山洪災(zāi)害的發(fā)生。2010年舟曲縣特大山洪泥石流災(zāi)后重建方案就是代表性案例。

山洪災(zāi)害防御應(yīng)遵循“以防為主，防治結(jié)合”“以非工程措施為主，非工程措施與工程措施相結(jié)合”的原則。山洪災(zāi)害可以防御但不能根治，科學(xué)規(guī)劃，分步實施，采取綜合措施，以較高的投入產(chǎn)出比，將山洪災(zāi)害降低到與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、可接受的水平才是正確選擇。