孫 海

輸配分開是電力市場化改革的綱，綱舉才能目張。沒有這一步，廠網分開的效果就不會充分顯現，也很難建立一個有效的電力市場體系。

3月9日，全國人大代表、中國機械裝備集團公司桂林電器科學研究所所長陳仲提交的《要求全國人大開展<反壟斷法>的執(zhí)法檢查》的議案觸動了國網帝國的神經，其對國家電網公司的壟斷性并購提出質疑，條理分明地陳述這種強化獨占地位的壟斷行為勢必造成的嚴重危害。而游說集團圍繞陳仲議案所進行的游說活動，映襯出頗有意味的政治生態(tài)。

主輔分離繞了個圈子

陳仲面對的壓力只是盤根錯節(jié)的電力改革中的一個小切面而已。延綿近10年的電改呼聲幾乎已令國人麻木。

2010年初，兩度被擱置的電網主輔分離改革再次出現在有關領導的辦公桌上。據悉，這個一直難產的改革將于年內重啟，作為下一步電改三大核心任務之一，由國資委主導，電監(jiān)會和發(fā)改委等相關部委配合。與2007年出臺的方案相比，完善中的方案總體方向保持一致，并未大改。此次改革的重點在早已經從國網中分離出來的四大輔業(yè)集團之間的重組，這四大輔業(yè)集團是中國電力工程顧問集團、中國水電工程顧問集團、中國水電建設集團和葛洲壩集團，目前均由國資委直接監(jiān)管。

與一般央企主輔分離不同的是，電網企業(yè)主輔分離更深遠的影響是，它關系到整個電力體制改革的進一步實施，特別是對于壟斷環(huán)節(jié)電網運營成本的核定?！斑@一步無法完成，電價改革及電力市場化建設都無法落實。”廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強表示，圍繞如何對兩大電網公司和五大發(fā)電集團進行主輔分離，相關利益方和政府機構仍存有不少爭議。這個涉及近30萬員工和2000億資產的浩大工程，其紛繁復雜的情況，正考驗著主管此事的國家發(fā)改委和國資委等政府官員的智慧。

2002年國務院公布的《電力體制改革方案》(業(yè)內俗稱“5號文件”)就將“主輔分離”列為繼“廠網分開”后的又一重要任務。但8年過去，目前，此項改革仍然停留在方案制定階段，在時間上已遠超當初設定的“要在2008年12月31日前完成”的目標。

8年來，5號文件所確定下來的原則只有“廠網分離”得到比較順利的推進，發(fā)電側有了相對充分的競爭，但接下來的“主輔分離”、“主多分離”以及“輸配分離”一直舉步維艱，難有實質性進展。目前來看，主輔分離改革似乎繞了一個圈子，從起點又回到了起點。

2004年底，國家電力改革領導小組將第一份主輔分離改革方案上報決策層，業(yè)內對此充滿期待。但正式文件還未出臺，“電荒”開始在全國蔓延，在2005年的時候，主輔分離的初步方案已近成稿。當時由國家發(fā)改委和電監(jiān)會聯合起草，然后再報給國資委等部門商討。

但是國資委認為這不是一份完全意義上的主輔分離方案，而是對國家電力公司分拆重組的繼續(xù)。給予否決。要求發(fā)改委和電監(jiān)會按照主輔分離的原則再做討論修改。隨后幾年，電改辦牽頭制訂了多個版本的改革方案，都因阻力較大，部委之間意見未能統(tǒng)一等問題而擱淺。電力改革“主輔分離”的時間表一延再延，國家電網公司卻在這期間茁壯成長，“差不多大到不能動的程度”。

改革緩慢后遺癥漸顯

實際上，此項改革任務曾在2007年迎來“機遇窗口期”：電監(jiān)會完成“920項目”和“647項目”發(fā)電資產的變賣(“920項目”和“647項目”都是留給國家電網進行主輔分離的成本)；其次全國電力供應緊張程度有所緩解，電力進入快建設期，輔業(yè)單位贏利能力較強。

2007年底，由國資委會同國家電網和南方電網及相關部委共同操刀的《電網主輔分離改革及電力設計、施工企業(yè)一體化重組方案》(下稱《方案》)正式浮出水面，但2008年，由于南方大面積雨雪冰凍災害造成電力設備大量損壞，該方案被擱置。

中國電網有史以來最嚴重的一次災害引起了多位專家對國網公司垂直一體化壟斷模式和一味強調建設大容量、遠距離的大電網行為的批評。但國網公司卻在大力宣傳抗冰保電成就的同時，游說中央放棄既定的主輔分離改革。

在改革派眼里，這多少有些威脅政府的意味，但國網公司確實達到了目的。決策層對此文件的批復是，要“進一步論證”。從目前事實看，高層對于國網明顯違背主輔分離式的擴張采取了緘默的態(tài)度。

其中的最大障礙便是，如何界定電網的輔業(yè)。安邦咨詢高級研究員賀軍就表示，對于電網主輔業(yè)如何界定，是當前推進電網主輔分離的主要障礙。國家電力企業(yè)的輔業(yè)資產包括有電建企業(yè)、送變電企業(yè)、電力設計院、醫(yī)院、學校、賓館等。中國電建協會共有200個左右的會員企業(yè)，其中被列為輔業(yè)需要分離的企業(yè)有90余家。在近30萬人的電力企業(yè)輔業(yè)職工隊伍中，僅電建企業(yè)的員工就占到了其中的2/3。這部分企業(yè)的剝離無疑是主輔分離工作的重中之重。

按照曾經醞釀的主輔分離方案，國家電網應該將原有的非電網資產全部剝離，包括設備制造、電力勘察設計和電力建設公司等。但2008年初，南方大范圍雨雪冰凍災害對電網設施造成大面積破壞后，兩大電網上書國務院，要求重新界定輔業(yè)范圍，也使得《方案》產生了變故。

兩大電網認為：“考慮到電力應急和安全，設備企業(yè)不應作為輔業(yè)剝離，而是應當留在主業(yè)之內，否則無法高效率地組織搶修隊伍，會影響到正常的電力建設和維護?！贝艘庖姰敃r獲得高層批復，表態(tài)要進一步論證。但時至今日，并未有消息表明兩大電網的意見已被接納，輔業(yè)范疇被重新界定。

“如果遵照電網意見，那電網的主輔分離就很不徹底，電網運營成本終究無法合理核算，電力價格市場化就無法推行，這與電改方向是相違背的?！辟R軍表示，國企改革是近些年來一直大力推行的市場化目標，在近年的市場化改革中，國企集團正在演化成一類新型、特殊的市場主體?！皣笳璁a業(yè)鏈擴張進一步異化。不同于計劃經濟時的傳統(tǒng)國企，通過股份制改造、上市等進行了改革，在市場競爭中具有一定實力。同時，它又享受著國企體制的好處，能拿到廉價資源、有準入優(yōu)勢、有政策傾斜，還能利用國家信用，在進入新的賺錢的領域時，也能跑在前面。它們能享受到市場與國有體制的雙重好處，也有足夠的資源來不計成本地參與競爭?！?/p>

很顯然，對于主輔分離這樣的大轉折，許多輔業(yè)企業(yè)心情復雜，因為背靠電網這樣的大樹，自然好乘涼，而一旦被剝離完全推出市場，則將面臨一系列不確定的挑戰(zhàn)。現在要將這部分企業(yè)從主業(yè)中剝離出來，最大的難題在于，員工數量龐大，而資產質量并非十分優(yōu)良，換句話說，這些企業(yè)在市場上的生存能力并不強大。而如若處置不好，則又會影響到國家正常的電力建設。遙遙無期的輸配分離

除了主輔分離外，輸配分離改革在長期擱置后，也再次被有關部門提上了重要的議程。從公開信息看，國家電監(jiān)會今年可能會有大動作。

在2010年1月18日召開的國家電監(jiān)會工作年會上，電監(jiān)會主席王旭東表示，將在今年推進落實電網企業(yè)主輔分離改革工作并促進實施，積極參與、配合做好電價改革工作，擬訂輸配電體制改革方案。

這無疑是個積極的信號。外界也注意到，2009年12月15日國家電監(jiān)會《2009年供電監(jiān)管報告》發(fā)布會上，電監(jiān)會新聞發(fā)言人譚榮堯也透露，電監(jiān)會將出臺《輸配電成本監(jiān)審辦法》，明確輸配電成本，啃下電改的“硬骨頭”。“輸配電成本核算是電改必須要解決的問題?！?/p>

業(yè)內都很清楚，譚榮堯所說的電改“硬骨頭”，實指輸配分離改革，輸配電成本核算是啟動輸配分離的關鍵一步。

電力改革初期，由于集中在廠網分離和主輔分離上，更為復雜的輸配分離在很長時間沒有被碰觸。尤其是，與“廠網分開”相比，“輸配分開”的改革被業(yè)內專家認為是“更復雜、更艱巨”的改革任務。因為輸配分開將涉及電網企業(yè)資產、調度體制的大調整，以及電價改革的真正啟動。

“這背后顯然涉及更為復雜的利益關系，起碼國網公司就始終不愿意把配電網資產和管理權下放給地方?！绷植畯娬J為，相比于前幾年，當前推進電改的環(huán)境已大有改觀，廠網分開后，電源裝機經過幾年的快速發(fā)展和電網的配套建設，除季節(jié)性局部缺電外，電力供需基本平衡甚至寬裕，這給推進電力市場建設、電價改革等創(chuàng)造了有利的外部條件和有利時機。

在林伯強看來，電改首先要解決的是多頭并管的問題，目前電改的多項任務分屬多個職能部門牽手。包括電力市場建設、推動電網企業(yè)主輔分離和電價改革，分別由電監(jiān)會、國資委和發(fā)改委主導，另外兩大部門配合推進。這三大任務環(huán)環(huán)相扣，一步卡殼其它方面也無法推進。

不管有多難，電力體制改革早改晚改都得改，是必走之路，不然，電力領域的眾多矛盾永遠無法理順?！耙粋€不爭的事實是，電力企業(yè)的經營效果只是直接與在這些企業(yè)內服務的高管及員工有關，而與這個社會絕大多數非供職于電企的普通民眾無關?！辟R軍認為，電力系統(tǒng)的改革，在事實上不過是利益的重新分配，“老百姓永遠是做看客，被活著”。