茹光明，劉 珉，孫麗崢，朱秀紅，胡華敏

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國有林區(qū)改革的思考

茹光明1，劉 珉2，孫麗崢3，朱秀紅1，胡華敏1

（1.河南農(nóng)業(yè)大學，鄭州 450002；2.清華大學國情研究中心，北京 100084；3.河南省森林航空消防站）

國有林區(qū)經(jīng)歷了初步形成時期、過渡時期、放權(quán)讓利時期、“三?！睍r期，運用案例分析方法，指出國有林區(qū)存在資源危機、產(chǎn)業(yè)失衡、管理低效的問題，改革要妥善處理歷史負擔，完善森林資源分類經(jīng)營，建立新型現(xiàn)代企業(yè)制度。

國有林區(qū)；改革；森林資源

1 國有林區(qū)概況

國有林是我國最大的森林后備資源培育基地，是我國木材及林副產(chǎn)品供應基地，是國家生態(tài)安全的重要屏障[1]。

我國國有林區(qū)的主體是由135個以木材生產(chǎn)為中心的林業(yè)局（森工局）和20個重點營林局所組成，是我國主要的木材生產(chǎn)基地[2]。森工局經(jīng)營面積約5 313萬hm2，占全國林業(yè)用地的18.6％；活立木蓄積36.37億m3，占全國活立木蓄積量29.2％；1949-2000年木材生產(chǎn)達22.6億m3，其中由國有林區(qū)135個森工局（林業(yè)局）生產(chǎn)木材達11.74億m3，占全國木材生產(chǎn)量的1/2，全林業(yè)系統(tǒng)的木材生產(chǎn)2/3。

國有林區(qū)分為3大部分[2，3]：東北內(nèi)蒙古國有林區(qū)、西南高山峽谷林區(qū)、西北高山國有林區(qū)，各區(qū)森林資源分布及社會狀況見表1。

表1 國有林區(qū)資源及社會狀況

注：資料來源：2005年中國森林資源報告，中國林業(yè)出版社，2005

2 國有林區(qū)的發(fā)展過程

2.1 初步形成時期

中華人民共和國成立之初，根據(jù)人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“沒收和征收的山林、魚塘、茶山、桐山、桑田、竹林、果園、蘆葦?shù)亍⒒牡丶捌渌煞滞恋?，應按適當比例，折合普通土地統(tǒng)一分配之。大森林，大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河港等，均歸國家所有，由人民政府管理經(jīng)營之”。這些國有林區(qū)主要分布在東北的大、小興安嶺，長白山地區(qū)，西南地區(qū)高山峽谷、云貴高原的深山、河流上游源頭地處，南方各省的深山地區(qū)，北方土石山地、西北地區(qū)的高山地帶[2]。

2.2 過渡調(diào)整時期

解放初期，我國的森林資源由林墾部、林業(yè)部和各大行政區(qū)林業(yè)主管部門管理，1954年各大行政區(qū)撤銷，這個時期我國的林業(yè)管理體制是“上合下分”，即上面營林和森工合在一起統(tǒng)一由林業(yè)部管理，下面的基層卻是森工和營林兩個系統(tǒng)，各自為政；1956年經(jīng)全國人大常委會決定，成立林業(yè)部和森林工業(yè)部。營林和森工分離后，隱藏的矛盾日益顯性化，二者關(guān)系急需理順，1958年全國人大第五次會議決定，撤銷森林工業(yè)部，與林業(yè)部合并。森工與營林統(tǒng)一由林業(yè)部管理，各省森工體制與營林體制合并，分別組成林業(yè)廳；1962年中共中央、國務院做出成立東北林業(yè)總局的決定，國家將森工企業(yè)上收，由林業(yè)部通過東北林業(yè)總局直接領(lǐng)導東北、內(nèi)蒙古森工企業(yè)。林業(yè)廳負責地方的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理，森工局負責國有林區(qū)森工企業(yè)管理；1967年正值“文革”時期，國家將林業(yè)企業(yè)的管理權(quán)下放給地方，由地方集中領(lǐng)導，按行政區(qū)域設置管理機構(gòu)，實行行政辦法管理。這時期，木材過量采伐更加嚴重，亂砍濫伐情況嚴重，影響了林業(yè)發(fā)展的進程；1970年林業(yè)部與農(nóng)業(yè)、農(nóng)墾、水產(chǎn)等5個單位合并為農(nóng)林部，下設林業(yè)組。森工和營林統(tǒng)一由地方領(lǐng)導，加強了地方林業(yè)工作，大力促進了營林造林事業(yè)的發(fā)展。

從以上回顧可以看出，從1949年到黨的十一屆三中全會前國有森林資源資產(chǎn)運營基本國家統(tǒng)管，只是在中央部委和地方政府之間進行反復的下放、上收；雖然進行了些改革，并沒有找到正確的方向，出現(xiàn)“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就放”的惡性循環(huán)[4]。

2.3 改革開放及放權(quán)讓利時期

此階段的主要特征是兩權(quán)分立，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。1979年國務院在試點的基礎(chǔ)上，頒發(fā)了《關(guān)于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的若干規(guī)定》，部分賦予森工企業(yè)經(jīng)營方面的自主權(quán)，實行經(jīng)濟責任制；1980年以后，單一計劃經(jīng)濟的模式逐漸被打破，計劃和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的配置格局逐步形成；1985年中共中央、國務院頒發(fā)《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》，決定國營林場也可實行職工家庭承包或與附近農(nóng)民聯(lián)營；1989年林業(yè)部頒布了《東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)森工企業(yè)試行采伐限額計劃管理的決定》、林業(yè)部《關(guān)于加強林木采伐許可證管理的通知》，實行全國統(tǒng)一木材采伐許可證制度。經(jīng)國務院同意林業(yè)部對東北4大家所屬各國營林業(yè)局核發(fā)林權(quán)證；1991年12月國務院正式批準在東北、內(nèi)蒙國有林區(qū)組建4個企業(yè)集團；1993年林業(yè)部印發(fā)《關(guān)于在東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)森工企業(yè)全面推行林木生產(chǎn)商品化改革的意見》，并與國家國有資產(chǎn)管理局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強國有森林資源產(chǎn)權(quán)管理的通知》；1995年國家體改委、林業(yè)部制定了《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》，綱要指出建立現(xiàn)代林業(yè)企業(yè)制度，重點是轉(zhuǎn)換國有大中型林業(yè)企業(yè)經(jīng)營機制。同年林業(yè)部頒布了《中國21世紀議程林業(yè)行動計劃》，提出國有林業(yè)企業(yè)實行公司制，在先核定資產(chǎn)、劃清財產(chǎn)界限的基礎(chǔ)上，少數(shù)改組成國有獨資公司和股份有限公司，大多數(shù)為有限責任公司，同時在資源管理上提出分類經(jīng)營的思想[4]。

2.4 “三?！毙纬杉盎謴蜁r期

由于長期承擔國家下達的木材生產(chǎn)任務和各項上繳指標，超負荷開采，致使企業(yè)陷入了“可采林木資源危機、林業(yè)企業(yè)經(jīng)濟危困”的“兩?！崩Ь?，由于缺乏真正觸動深層矛盾的改革，國有林區(qū)原有體制延續(xù)至今，以往國有企業(yè)職工身份內(nèi)涵的各種保障和福利減少，使得林區(qū)部分群眾生活困難程度比周圍農(nóng)村更為嚴重，陷入了“職工生活危難”的境地。于是，國有林區(qū)存在始終困擾著國有森工企業(yè)的“三危”問題日顯突出；1998年國務院機構(gòu)調(diào)整林業(yè)部也由原來的行政兼產(chǎn)業(yè)部門，轉(zhuǎn)為政策制定及行業(yè)行政管理部門，改名為國家林業(yè)局。這時期，森林經(jīng)營管理體制改革也有了突破性進展，開始探索林木生產(chǎn)商品化，調(diào)整森工企業(yè)的主營方向，變伐木為營林，有計劃地停止天然林的采伐。國家林業(yè)局對林業(yè)進行了新定位，將林業(yè)的工作重點從以木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向以生態(tài)環(huán)境建設為主，并在全國實行了天然林保護等六大工程[4]。

3 當前國有林區(qū)的困境

3.1 人均可采資源減少

從森林資源的動態(tài)趨勢來看，國有林區(qū)森林資源質(zhì)量呈下降趨勢。具體表現(xiàn)：一是中幼齡林比重過大。占森林面積67.28%的森林為中幼齡林；二是成過熟林面積略有增長，蓄積下降。第五、六次木森林清查間隔期內(nèi)成過熟林面積增加3.18 hm2，增長0.48%；蓄積減少6 524.95萬m3，下降6.61%；三是林地產(chǎn)出率下降，單位面積蓄積由建國初期143 m3/hm2下降到84.91 m3/hm2；四是目前木材產(chǎn)量依然超過林地資源的科學承載能力。根據(jù)“天保工程”實施方案，東北國有林區(qū)木材減產(chǎn)到位后的木材產(chǎn)量為1 058萬m3，超出了按現(xiàn)有資源產(chǎn)出500~600萬m3的適宜承載能力[5]。

注：數(shù)據(jù)來源：伊春歷年統(tǒng)計年鑒

以黑龍江伊春林區(qū)為例，1963年以來，人均有林地面積略有起伏，總體而言變化不大，1963年人均3.08 hm2，1990年下降到最低點1.93 hm2，之后逐步回升到2007年的2.68 hm2；而人均活立木蓄積量同期則有大幅下跌，且基本呈一直下跌趨勢，1949年人均森林蓄積量14.81 km3，1990年下降到最低點0.18 km3，之后稍有回升，維持在2007年的0.19 km3，見圖1。

3.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡

以黑龍江清河林區(qū)為例，1998年3次產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)值比例為2︰7︰1，2003年則變?yōu)?︰4︰1，2008年微有調(diào)整變?yōu)?︰5︰1。第1產(chǎn)業(yè)的比重過高，且有波動上升現(xiàn)象，2、3產(chǎn)業(yè)比重過低，第3產(chǎn)業(yè)比重基本沒有變化，直到2005年后這種狀況才有所扭轉(zhuǎn)，但森林資源依賴型發(fā)展模式還沒有徹底得到轉(zhuǎn)變，見圖2。

注：數(shù)據(jù)來源：伊春歷年統(tǒng)計年鑒

3.3 管理體制低效

東北國有林區(qū)的主要制度性障礙問題可以歸結(jié)為企資不分，政企合一，企社合一?！吨腥A人民共和國森林法》明確規(guī)定了森林資源屬于國家所有。實質(zhì)上，東北國有林區(qū)的森林資源為企業(yè)所有，森工企業(yè)集森林資源占有、使用、收益、處置四權(quán)于一身。政府、企業(yè)各種職責各種管理你中有我，我中有你，而企業(yè)應對市場、創(chuàng)造利潤的真正功能卻淡化[5]。國有森工企業(yè)叫做“上不上下不下的企業(yè)”，就是人事、財務分裂的體制。把人事經(jīng)營管理權(quán)放在地方，投資放在上面，資源歸誰沒有明確。該體制是“文化大革命”期間形成的，而以后不敢改動一次一次放棄機會造成的[6]。具體體現(xiàn)在：管理體制方面，一是所有權(quán)主體虛置，經(jīng)營權(quán)不能得到保障；二是經(jīng)營權(quán)主體單一，社會參與程度低，市場機制難以發(fā)揮作用[7]；經(jīng)營體制方面，主要是政企不分問題，可分為幾種形式：一是政企同體的完全型組織。如黑龍江的大興安嶺林區(qū)和伊春林區(qū)；二是企業(yè)肩負許多政府職能的緊密型組織，如絕大部分現(xiàn)在的森工林業(yè)局管轄林區(qū)；三是政府滲透型組織，如吉林延邊的林管局林區(qū)。政企不分容易造成企業(yè)經(jīng)營缺乏活力、管理重疊低效等諸多問題[8]。

4 國有林區(qū)改革的探索

產(chǎn)權(quán)不明，投資激勵弱化，導致森林資源保護責任難以落實，森林資源不斷遭到破壞，陷入了“越窮越砍、越砍越窮”的怪圈，生產(chǎn)關(guān)系嚴重束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展。改革，是現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展繞不過去的一道坎，國有林區(qū)根據(jù)實際條件進行了艱苦而卓有成效的探索，形成了吉林延邊模式、內(nèi)蒙模式、伊春模式、清河模式等形式。有的以林權(quán)改革為突破口，實行國有商品林的均戶承包；有的以資源管理機制創(chuàng)新為出發(fā)點，實行分類經(jīng)營和資源管護承包；有的以管理體制政企分開為主線，將資源管理、木材經(jīng)營從機構(gòu)上分開；有的實行森工企業(yè)整體改制，森工社會職能移交地方，企業(yè)市場化運作[9]。

國有林區(qū)的改革取得了初步成效，具體體現(xiàn)在：

4.1 森工企業(yè)體制轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟狀況好轉(zhuǎn)

內(nèi)蒙古森工提出了“強化兩個職能、理順一個關(guān)系”的國有林管理體制改革思路。即強化完善林管局的生態(tài)建設和保護職能，強化森工集團的企業(yè)職能，理順林管局（森工集團）與屬地政府的關(guān)系，將社會事業(yè)職能全部移交地方政府管理，徹底實現(xiàn)政企分開；吉林森工集團實現(xiàn)整體股份制改造，企業(yè)初步實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元、主業(yè)突出、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)展態(tài)勢，特別是經(jīng)營性組織的市場競爭力增強，經(jīng)濟效益明顯提高；大興安嶺森工局堅持“三個退出”，即“退出國有資本、退出國有職工身份、退出集團公司貸款擔?！钡母闹圃瓌t，以盤活資產(chǎn)、放活企業(yè)、增加效益為目的，通過采取整體出售、股份制改造、換照經(jīng)營等多種改制形式，積極推進林業(yè)集團公司直屬企業(yè)和國有中小企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，盤活資產(chǎn)5億元，剝離債務5.2億元，回收資金3 938萬元；黑龍江森工不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，林產(chǎn)工業(yè)進一步向深加工發(fā)展，2008年完成林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值245億元，企業(yè)增加值100.8億元，分別是1997年的272% 和355.8%。

4.2 職工妥善分流安置，整體就業(yè)和收入狀況改善

吉林國有林區(qū)全部職工采取“先全體起立、再分別坐下”的辦法，徹底解決了企業(yè)職工全民身份。吉林職工收入較改革前有較大增長，與2000年相比，林業(yè)職工年收入由4 106元增長到8 050元；黑龍江國有林區(qū)經(jīng)過改革與發(fā)展，職工人年均收入由1997年的2 490元提高到2008年7 813元，提高213.8%；內(nèi)蒙森工集團企業(yè)辦社會職能全部剝離，上述系統(tǒng)資產(chǎn)全部無償劃轉(zhuǎn)屬地政府，移交人員27 336人，償還了歷史拖欠的養(yǎng)老金2.25億元，償還了以前核欠的醫(yī)療費，歷史拖欠在崗職工的近3 000萬元工資也償還了50%，2008年森工集團員工人均增資1 600元，達到了人年均12 340元，人均月工資平均超過千元。

4.3 森林資源保護機制形成，資源得到有效恢復

大興安嶺林區(qū)在森林經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)初步分離的前提下，進一步理順了經(jīng)營者之間的關(guān)系，約束和規(guī)范了森林資源經(jīng)營環(huán)境，林下資源得到了有序開發(fā)和合理利用；黑龍江配合天保工程的實施，1999年開始在全省森工林區(qū)總結(jié)推廣實施森林資源管護經(jīng)營責任制。森林資源管護由過去林業(yè)局、林場兩級管護，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的林業(yè)局、林場和職工承包戶三級管護，管護的責任落實到戶落實到人頭。森林面積由1997年的748.6萬hm2，增加到2008年的838.9萬hm2，增加90.3萬hm2；森林總蓄積由1997年的63 850.5萬m3，增加到2008年的73 186.5萬m3，增加了9 336萬m3；森林覆蓋率2008年為83.2%，比1997年的74.5%提高8.7%。

5 啟示與建議

國有林區(qū)的改革關(guān)鍵是要處理好中央與地方、政府與市場、生態(tài)與經(jīng)濟、歷史與當前、短期與長期的關(guān)系，因地因企而宜、分類區(qū)別對待、穩(wěn)妥逐步實施。

5.1 統(tǒng)一認識，統(tǒng)籌安排，妥善處理歷史負擔

國有林區(qū)與國土生態(tài)安全有著密切關(guān)系，應協(xié)調(diào)處理生態(tài)體系和發(fā)達的產(chǎn)業(yè)體系的關(guān)系，保證國有林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、政治穩(wěn)定；妥善處理歷史遺留的債務負擔，逐漸剝離企業(yè)的社會職能，做好企業(yè)人員的社會保障工作。

5.2 森林資源分類經(jīng)營，加大重點公益林保護力度，推進商品林林權(quán)制度改革

考慮林區(qū)的不同自然特點，劃定禁伐林、限伐林和商品林。禁伐區(qū)的天然林和重點公益林資源可以仿照自然保護區(qū)管理模式，依靠自然規(guī)律和自然生產(chǎn)力為主，資金主渠道由國家投入為主，完善森林生態(tài)效益補償制度，撫育采伐等收入作為其資金來源的輔助渠道；限伐區(qū)及商品林區(qū)的森林資源，適度采取人為干預的手段，力求森林生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和產(chǎn)出的經(jīng)營目標相結(jié)合；推進國有商品林林權(quán)制度改革是管理體制的重大突破，同時為國有林區(qū)最終解決資源性、結(jié)構(gòu)性、體制性和社會性等四大矛盾，實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供新的思路。

5.3 建立新型現(xiàn)代企業(yè)制度，加快推進國有森工企業(yè)政企分開

把森林資源管理職能從森工企業(yè)中剝離出去，把森林資源管理與開發(fā)利用分開。由國有林管理機構(gòu)代表國家行使并履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，其管理機構(gòu)屬于事業(yè)單位性質(zhì)，實行事業(yè)化管理；森林資源開發(fā)利用的林業(yè)企業(yè)全面推向市場，按市場機制參與競爭。

[1]雷加富. 解放思想 開拓創(chuàng)新 全面推進國有林的改革與發(fā)展[C].國家林業(yè)局經(jīng)濟發(fā)展研究中心.中國國有林產(chǎn)權(quán)制度改革理論與探索.北京：中國大地出版社，2007：3-5

[2] 翟中齊.中國林業(yè)地理概論[M].北京：中國林業(yè)出版社，2003.

[3] 王玉芳.國有林區(qū)經(jīng)濟生態(tài)社會系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展機理研究[M]. 北京：中國林業(yè)出版社，2007.

[4] 王兆君，國有森林資源資產(chǎn)運營研究[M]. 北京：中國林業(yè)出版社，2003.

[5] 王月華，張蕾，梁丹.東北國有林區(qū)改革與制度創(chuàng)新路徑探索[C]. 國家林業(yè)局經(jīng)濟發(fā)展研究中心.中國國有林產(chǎn)權(quán)制度改革理論與探索.北京：中國大地出版社，2007：141-142

[6] 陳根長. 國有林產(chǎn)權(quán)制度改革必須使企業(yè)獲得經(jīng)營權(quán)[C]. 國家林業(yè)局經(jīng)濟發(fā)展研究中心.中國國有林產(chǎn)權(quán)制度改革理論與探索.北京：中國大地出版社，2007：25-26

[7] 張忠法.借鑒國外的成功經(jīng)驗和做法 積極推進我國國有林產(chǎn)權(quán)改革與發(fā)展[C]. 國家林業(yè)局經(jīng)濟發(fā)展研究中心.中國國有林產(chǎn)權(quán)制度改革理論與探索.北京：中國大地出版社，2007：17-18.

[8] 邢紅.國有林區(qū)政企不分的問題分析[C]. 國家林業(yè)局經(jīng)濟發(fā)展研究中心.中國國有林產(chǎn)權(quán)制度改革理論與探索.北京：中國大地出版社，2007：57-158.

[9] 雷加富. 關(guān)于深化重點國有林區(qū)改革的幾點思考[C].國家林業(yè)局.林業(yè)重大問題調(diào)查研究報告.北京：中國林業(yè)出版社，2006：59-60.

Reform Path to State-Owned Forest Areas

RU Guang-ming1,LIU Min2, SUN Li-zheng3,ZHU Xiu-hong1,HU Hua-min1

(1. Economics & Management of Henan Agricultural university, Zhengzhou 450002； 2. Center for China Study of Tsinghua University, Beijing 100084；3.Forest Aerial Fire Station of Henan Province)

There are several stages about development of state-owned forest areas. The study points to some issues including crisis on forest resources, imbalance on forest industry, ineffective management by case analysis. So reform should be emphasized on solving the burden in history, perfecting classification management, establishing modern enterprise system.

state-owned forest areas；reform；forest resources

F316.23

B

1003-2630（2010）02-0033-04

2010-05-10

茹光明（1957--），男，高級工程師，從事管理學研究。

（責任編輯：王團榮）