陳俊宇

南京試點(diǎn)的意義,就在于這是一個(gè)“全覆蓋”的城市。以往的民主試驗(yàn),都是在高層的主導(dǎo)下,在一個(gè)點(diǎn)上的試驗(yàn)。但對(duì)于南京,“全覆蓋的意義在于,你沒(méi)有別的資源可以挪用。所以我們要從南京這一地的試驗(yàn),找到一個(gè)重大問(wèn)題的答案?！?/p>

四川省雅安市合江鄉(xiāng),在2001年載入了中國(guó)共產(chǎn)黨民主選舉的史冊(cè)。那一年,合江鄉(xiāng)由全鄉(xiāng)村民公推出鄉(xiāng)黨委候選人,再由全體黨代表投票選舉鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子,從而打破了中共黨內(nèi)長(zhǎng)期以來(lái)的“任命制”。

十年后,南京成為中國(guó)首個(gè)實(shí)現(xiàn)基層黨組織“公推直選”全覆蓋的城市。

在2007年10月,中共十七大召開(kāi)前,全國(guó)共有300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展黨內(nèi)公推直選試點(diǎn)。如今僅南京一地,就有806個(gè)村黨支部和363個(gè)城市社區(qū)黨組織,在換屆時(shí)全部實(shí)行公推直選。

種種跡象表明,中共黨內(nèi)基層民主選舉正在全國(guó)范圍內(nèi)逐漸推行。但《中國(guó)新聞周刊》記者采訪的多位中央黨校的學(xué)者均謹(jǐn)慎表示,中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主選舉,仍處于初級(jí)階段,“但這是一個(gè)不可逆的過(guò)程”。

誰(shuí)是村里的一把手?

中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)公推公選,從90年代末期的四川開(kāi)始起步。1998年,四川省遂寧市市中區(qū)東禪鎮(zhèn)率先實(shí)施鄉(xiāng)黨委書記的公選。

據(jù)東禪鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì),全鎮(zhèn)共有1200名黨員,除了外出打工的和有病不能來(lái)參加的以外,共有600名黨員參加,進(jìn)行鎮(zhèn)黨委書記的公選。

遂寧市市中區(qū)委常委、組織部長(zhǎng)馬勝康曾總結(jié)當(dāng)時(shí)的思路:“現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的選拔、選舉形式,客觀上與人民群眾參與和管理政務(wù)的愿望還不能完全適應(yīng)?！?/p>

中國(guó)的農(nóng)村沒(méi)有真正意義上的政權(quán)的概念。在新中國(guó)成立前,農(nóng)村是自治體,靠鄉(xiāng)紳來(lái)收租收稅,來(lái)實(shí)現(xiàn)其基本的運(yùn)營(yíng)和社會(huì)穩(wěn)定。新中國(guó)成立后,中共黨組織直接建立在最基層,成為當(dāng)時(shí)實(shí)際上的領(lǐng)導(dǎo)者和公共事務(wù)的管理者。

1987年,《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》頒布,正式確立了村民自治的法律地位。

而矛盾也不可避免地出現(xiàn)了。上級(jí)任命的村支部書記強(qiáng)調(diào),黨支部是村里的領(lǐng)導(dǎo)核心,自己當(dāng)然是“一把手”;而由村民選舉出來(lái)的村主任則稱,自己是村里的法人代表,是村民公認(rèn)的,村里的大事小事理所當(dāng)然由村主任說(shuō)了算。

中共中央黨校黨建教研部蔡志強(qiáng)教授,在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí)稱,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人員流動(dòng)加劇,使得村支部面臨嚴(yán)重的問(wèn)題——要么是老齡化的黨支部,“七個(gè)黨員八顆牙,老齡化嚴(yán)重,也不懂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”;要么就是年輕的黨支部,“公章掛在褲腰帶上,支部也建在褲腰帶上”。

在這樣的背景下,如何發(fā)揮執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)作用,就成為擺在高層面前的問(wèn)題。于是,在很多地方都出現(xiàn)了把村民選出來(lái)的村主任或村長(zhǎng)再任命為村支書的狀況。“把能人發(fā)展成黨員,把黨員發(fā)展成能人,把黨員中的能人變成黨的后備干部”,蔡志強(qiáng)說(shuō),“這是中共主導(dǎo)黨內(nèi)民主發(fā)育的邏輯。”

此前,中共四川省委組織部組織一處處長(zhǎng)黃林曾經(jīng)對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō),改革開(kāi)放以后,村支部決策的具體事務(wù)越來(lái)越多,“沒(méi)有村民的支持,工作根本沒(méi)法搞。只有通過(guò)公開(kāi)推薦,擴(kuò)大村支部的民意基礎(chǔ),才能保障村支部在村級(jí)事務(wù)中的決策中心地位?！?/p>

村支書的“直選”很快擴(kuò)大到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。雅安市委常委、組織部長(zhǎng)劉華軍認(rèn)為:村和鎮(zhèn)的黨內(nèi)民主是一種聯(lián)動(dòng)關(guān)系,“當(dāng)村支書都公推直選之后,自然會(huì)推著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委進(jìn)行改革,否則鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的工作就沒(méi)有民意基礎(chǔ)。”

2001年,四川平昌縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆時(shí),縣委在靈山鄉(xiāng)進(jìn)行公推直選黨委領(lǐng)導(dǎo)班子試點(diǎn),后來(lái)新華社記者評(píng)價(jià)——“是中共歷史上第一次黨員公推直選黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的嘗試”。

要不要全面推開(kāi)

四川出現(xiàn)了多個(gè)突破性的民主改革,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推公選等,從而成為全國(guó)選舉民主創(chuàng)新最為活躍的地區(qū)。這使得四川的基層民主改革引起高層的密切關(guān)注。

“這樣的嘗試中央一直持一種比較開(kāi)明的態(tài)度?！辈讨緩?qiáng)說(shuō)。

在中共十六大召開(kāi)前,曾主導(dǎo)“步云直選”的張錦明,由遂寧副市長(zhǎng)調(diào)任雅安市委常委、市委組織部部長(zhǎng)。

2002年,中共十六大提出“黨內(nèi)民主是黨的生命,對(duì)人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用”。

高層的信號(hào),就是對(duì)基層的鼓勵(lì)。

一個(gè)月后,在張錦明的主導(dǎo)下,雅安下轄的雨城區(qū)、滎經(jīng)縣實(shí)現(xiàn)了中共歷史上第一次的縣級(jí)黨代表直選。

2003年12月4日,在四川省成都市新都木蘭鎮(zhèn),243名各界代表“公推”了木蘭鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)劉剛毅,以及黨委副書記的李勇。3天以后,木蘭鎮(zhèn)全體黨員進(jìn)行直選,在639張選票中,劉剛毅得到了480張而成為了全國(guó)第一位公推直選出來(lái)的鎮(zhèn)黨委書記。

據(jù)四川省委組織部資料,2004年,包括雅安在內(nèi)的10個(gè)市州30個(gè)縣(市、區(qū))開(kāi)始試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“公推直選”,直接選舉出45名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。

此后,江蘇、湖北、河南、陜西等省也跟進(jìn)推行公推直選的試點(diǎn)。

2004年,江蘇省宿遷市宿豫區(qū)黃墩鎮(zhèn)黨員大會(huì)直選鎮(zhèn)黨委書記。中共中央總書記胡錦濤在新華社一份內(nèi)部材料上批示,“該試點(diǎn)只進(jìn)行黨委書記的公推直選,還有與副書記、委員的選舉相銜接的問(wèn)題需要加以考慮?！?/p>

“黃墩直選”是江蘇省探索公推直選的第一個(gè)嘗試,一開(kāi)始就被中央領(lǐng)導(dǎo)如此關(guān)注,從此堅(jiān)定了江蘇省探索公推直選的信心。

隨后,江蘇“有關(guān)部門就落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)的批示而專門下發(fā)了文件,要求江蘇省委在穩(wěn)妥的基礎(chǔ)上繼續(xù)擴(kuò)大公推直選試點(diǎn),用實(shí)踐回答中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的問(wèn)題?！?/p>

2004 年,十六屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》,提出“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的范圍”。

江蘇省委組織部很快拿出了在個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子換屆中運(yùn)用公推直選的方案,隨后在泗洪縣、溧陽(yáng)市、儀征市等部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中進(jìn)行了實(shí)施。

部分參與黃墩直選方案設(shè)計(jì)的組織干部對(duì)公推直選產(chǎn)生了濃厚興趣,自覺(jué)進(jìn)行研究和運(yùn)用。現(xiàn)任南京市委組織部部長(zhǎng)、時(shí)任江蘇省委組織部副部長(zhǎng)王奇就是其中一位。南京在城市社區(qū)黨組織實(shí)行公推直選,就與他密不可分。

事實(shí)上,從2004年起,中共南京市委開(kāi)始在單個(gè)社區(qū)試點(diǎn)“公推直選”;2006年,“公推直選”又推廣到南京市高淳縣所轄的全部8個(gè)鎮(zhèn);直至今年,“公推直選”擴(kuò)大到363個(gè)社區(qū)的規(guī)模。由近5年的措施來(lái)看,南京市似已成為中共推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的最大試驗(yàn)區(qū)。

2006年,江蘇省委組織部向中央有關(guān)部門遞交了大范圍運(yùn)用公推直選的報(bào)告,得到的回復(fù)是,“不主張全面推開(kāi),要求結(jié)合換屆繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn),積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。”

“不主張全面推開(kāi)”的背后,是專家和學(xué)者對(duì)其在合法性上的熱烈討論。事實(shí)上,從基層推出的最初改革,大多與既定的法律法規(guī)相抵觸、相違背。作為發(fā)端于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的政治改革,公推直選黨員領(lǐng)導(dǎo)干部也有這個(gè)特點(diǎn)。

因此,在中共十七大前,公推直選基本上處在多做少說(shuō)、甚至只做不說(shuō)的狀態(tài)。這其中一個(gè)重要原因是這個(gè)做法與中共黨章對(duì)選舉的規(guī)定有沖突。此前的黨章規(guī)定,黨內(nèi)選舉主要是間接選舉,即黨員選黨代表,黨代表選委員,委員選書記、副書記。

另外,1990年6月27日印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》第3章第16條規(guī)定:“黨的基層組織設(shè)立的委員會(huì)的書記、副書記的產(chǎn)生,由上屆委員會(huì)提出候選人,報(bào)上級(jí)黨組織審查同意后,在委員會(huì)全體會(huì)議上進(jìn)行選舉?！?/p>

而在公推直選的過(guò)程中,候選人的提名方式一般由組織推薦、黨員自薦和黨員(群眾)聯(lián)名推薦,書記、副書記由黨員大會(huì)或黨員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生,并且還有直接投票選舉的突破性做法。

江蘇遵照了中央有關(guān)部門的指示,選擇了包括南京高淳縣在內(nèi)的73個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了不同類型的公推直選試點(diǎn)。新華社稱,“這些試點(diǎn)始終是在江蘇省委主要領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)問(wèn)下進(jìn)行的,也始終與中央高層保持著情況反饋的通道?！?/p>

民主如何覆蓋7800萬(wàn)黨員

事實(shí)上,在十七大前的一年多時(shí)間里,隨著公推直選試點(diǎn)的增多,尤其是中央密集調(diào)研江蘇的試點(diǎn),坊間已有修改黨章、確定公推直選法理依據(jù)的呼聲。

在2006年到2007年全國(guó)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子換屆中,幾乎每個(gè)省份都進(jìn)行了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直選的試點(diǎn)。截至2007年10月,全國(guó)有300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了領(lǐng)導(dǎo)班子公推直選試點(diǎn)。

“從一個(gè)政黨來(lái)說(shuō),進(jìn)行基層選舉只是手段,不是目的。政治體制改革的試錯(cuò)空間很小。經(jīng)濟(jì)體制改革如果失敗了,大不了破產(chǎn)重新再來(lái)。但政治體制改革幾乎沒(méi)有回頭路?！辈讨緩?qiáng)對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)。

據(jù)新華社報(bào)道,“中央主管部門負(fù)責(zé)人在江蘇座談時(shí)重申了中央的原則,即突破黨章規(guī)定的試點(diǎn)要總結(jié)經(jīng)驗(yàn),實(shí)踐證明可以面上推開(kāi)的,須黨章修改后,才能大范圍運(yùn)用。”

中共十七大修改的黨章沒(méi)有讓基層失望。其中,明確表述“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍”。

此外,主政江蘇的李源潮出任中共中央組織部部長(zhǎng)。

2009年的中共十七屆四中全會(huì)更明確提出,要“推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開(kāi)推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合的辦法,逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍”。

“公推直選”試點(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模展開(kāi)。在深圳,4月9日到4月17日,短短一個(gè)多星期,深圳經(jīng)歷了4場(chǎng)黨代表公推直選;在杭州,2010年將有490個(gè)左右社區(qū)黨組織采取“公推直選”方式進(jìn)行換屆選舉,占需換屆社區(qū)總數(shù)的81%。在成都,86.4%的社區(qū)、93.5%的村黨支部書記推行了公推直選。在湖南溆浦縣,成功實(shí)現(xiàn)了“跨村推選”??

5月,南京的806個(gè)村通過(guò)公推直選的方式產(chǎn)生村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子。加上去年7月全市363個(gè)城市社區(qū)的實(shí)踐,公推直選在南京中共基層黨組織的換屆中實(shí)現(xiàn)了“全覆蓋”。

但《中國(guó)新聞周刊》采訪的多位專家均表示,“現(xiàn)在談南京的黨內(nèi)基層公推直選的意義,還為時(shí)尚早?！币?yàn)樽钕葘?shí)行鄉(xiāng)長(zhǎng)“直選”的步云鄉(xiāng),公推直選只進(jìn)行了兩屆就沒(méi)有再進(jìn)行下去。

而在蔡志強(qiáng)看來(lái),“公推直選”最具意義的地方,就在于這一制度背后所蘊(yùn)含的推動(dòng)中共基層黨內(nèi)民主的制度空間和系列制度設(shè)計(jì)?！肮浦边x”能否達(dá)到制度設(shè)計(jì)的預(yù)期效果,取決于與此相關(guān)的制度是否健全,取決于整體制度環(huán)境的支撐。只有充分發(fā)揮多種民主制度疊加的效應(yīng),“公推直選”的作用才能充分體現(xiàn)出來(lái)。

張錦明曾經(jīng)總結(jié):“民主選舉,在上層可能是一種復(fù)雜的制度設(shè)計(jì),在地方是一個(gè)可以駕馭的組織過(guò)程,而在選民那里則是一個(gè)簡(jiǎn)單的操作技術(shù)。”

在蔡志強(qiáng)看來(lái),有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可以用來(lái)評(píng)價(jià)“公推直選”:黨員的權(quán)利如何維護(hù)?組織是否良好運(yùn)行?是否有壓力系統(tǒng)和向上的通道?他坦言,現(xiàn)在的制度設(shè)計(jì)仍然不完善,一個(gè)理論上的目標(biāo)是,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下,一方面降低組織運(yùn)行的成本,一方面提高組織運(yùn)行的效率。在最后就是中央的目標(biāo)能夠貫徹到基層,中央的精神能夠在基層轉(zhuǎn)化為具體的有益于百姓利益實(shí)現(xiàn)和社會(huì)良序的行為。

“源于基層的選舉,是一個(gè)漸進(jìn)的、有序的、漫長(zhǎng)的改革,但是更重要的,它是一個(gè)不可逆的改革。當(dāng)你賦予了黨員各種民主權(quán)利,并且讓黨員很好地享受這個(gè)民主權(quán)利的時(shí)候,就很難再收回了。黨在基層推進(jìn)民主的過(guò)程,最后必將在中國(guó)發(fā)育出一個(gè)極具民主意識(shí)和選擇能力的社會(huì)來(lái)?！辈讨緩?qiáng)說(shuō)。

而南京試點(diǎn)的意義,就在于這是一個(gè)“全覆蓋”的城市。以往的民主試驗(yàn),都是在上級(jí)的主導(dǎo)下,在一個(gè)點(diǎn)上的試驗(yàn),“搞砸了,一是不會(huì)影響全局,二是還可以從非試點(diǎn)地區(qū)調(diào)集政治資源來(lái)補(bǔ)救?！钡珜?duì)于南京,“全覆蓋的意義在于,你沒(méi)有別的資源可以挪用。你需要讓大家看到民主過(guò)程消耗的大量資源是能夠推進(jìn)發(fā)展,是能夠取得政治上的成功價(jià)值的。所以我們要從南京這一地的試驗(yàn),找到一個(gè)重大問(wèn)題的答案?！?/p>

這個(gè)“重大問(wèn)題”是——如果要保證中國(guó)的7800萬(wàn)中共黨員都有表達(dá)自己意愿的途徑,保障所有黨員行使民主權(quán)利,我們究竟需要多大的制度平臺(tái)和多少政治資源?

南京的成功恰恰在于揭示另一邏輯:黨內(nèi)民主是必需品,應(yīng)該能夠有低成本的方式來(lái)保障民主的健康有序推進(jìn)?！?/p>