王家敏

公眾對問題官員的復(fù)出之所以如此敏感，不僅在于他們的復(fù)出程序不透明，更重要的是這些要為公眾利益受損負責(zé)的官員們，沒有讓公眾感受到他們起碼的羞恥心和疼痛感。

2月24日，《中華人民共和國行政監(jiān)察法修正案(草案)》首次提請全國人大常委會審議，這是該法自1997年公布施行以來首次修改。

其中增加的“行政處分解除程序”這一技術(shù)性條款，觸動社會敏感神經(jīng)，被輿論解讀成為“官員復(fù)出”服務(wù)，引發(fā)公眾熱議。

“官員復(fù)出”惹爭議

草案規(guī)定，“受到監(jiān)察機關(guān)作出的開除以外的處分，在受處分期間有悔改表現(xiàn)，并且沒有再發(fā)生違反行政紀律行為的，處分期滿后，由監(jiān)察機關(guān)解除處分并以書面形式通知本人及其所在單位，以及處分執(zhí)行部門或者單位。”

該條款與2006年施行的《公務(wù)員法》相銜接。《公務(wù)員法》第五十九條規(guī)定，“……解除處分后，晉升工資檔次，級別和職務(wù)不再受原處分的影響。”

“看似常規(guī)的處分解除，或?qū)⒊蔀楸粏栘?zé)官員的復(fù)出、晉升程序?！眹倚姓W(xué)院教授汪玉凱認為，“一方面，完整的行政紀律處分應(yīng)當(dāng)規(guī)定不同處分類型和時限，這符合權(quán)責(zé)關(guān)系；另一方面，我也擔(dān)憂處分解除可能成為部分官員不透明復(fù)出的合法缺口?！?/p>

此類擔(dān)憂不在少數(shù)。有評論稱該條款“清除了官員復(fù)出的程序障礙”，或令剛剛建立起來的“問責(zé)制度”形同虛設(shè)，“懲罰的程度被大大降低，處分只是暫別官位而已，僅僅意味著官員只需要捱過最短半年、最長不過兩年的時間?！?/p>

據(jù)中紀委、監(jiān)察部的整理匯編，中國現(xiàn)有多達1100余份廉政和反腐法規(guī)文件?！皢栘?zé)制度”則是近年出現(xiàn)在公眾視線中。2009年7月，《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》出臺，中國對官員失職瀆職、以權(quán)謀私等責(zé)任追究制度初步納入法制體系，公眾亦寄予厚望。

然而問責(zé)方興未艾，官員已復(fù)出如潮。部分官員不滿一年悄然復(fù)出，公眾僅從官員新上任的工作信息中，最后一個知情。也有涉及重大社會影響事件的官員再任要職。因膠濟鐵路脫軌事故被免職的濟南鐵路局原局長陳功，復(fù)出后擔(dān)任鐵道部安全總監(jiān)；因“三鹿奶粉事件”被中紀委監(jiān)察部給予行政記過處分的質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長鮑俊凱，在2008年事發(fā)后迅速調(diào)任安徽出入境檢驗檢疫局局長、黨組書記，行政級別為正廳級。

而早年阜陽假奶粉事件中一批被問責(zé)官員也以不同方式復(fù)出。時隔多年，相比尚有痛感的公眾，部分官員則被媒體冠以“無痛復(fù)出”。

“如果依照合理、透明的程序，官員復(fù)出并不值得非議。官員所承擔(dān)的責(zé)任，本身就有大小、時限、輕重之分，況且一些負領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的官員，提早結(jié)束其政治道路也不合理?！蓖粲駝P認為，“但是，此次修訂僅對處分解除做出了原則性的規(guī)定，期滿多長時間還是一個模糊的范圍概念，需要制定實施細則將不同類型、不同情況的處分期限規(guī)范化、公開化，處分解除也應(yīng)當(dāng)進行公眾可監(jiān)督的實質(zhì)審查?！?/p>

問責(zé)形式應(yīng)統(tǒng)一

修法始于2006年。彼時，監(jiān)察部副部長屈萬祥強調(diào)修法的“內(nèi)部監(jiān)督”與“社會監(jiān)督”意味，“近年來，黨中央和國務(wù)院多次強調(diào)，要依法執(zhí)政、依法行政、從嚴治政，加強行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機關(guān)的作用。同時，社會各界也對加強行政監(jiān)察提出了更高的要求?！?/p>

《行政監(jiān)察法》的問責(zé)是以行政紀律處分的形式，《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》是以責(zé)令辭職、引咎辭職、免職等方式來問責(zé)。公眾理解的問責(zé)是廣義的，不僅包括上述兩種，還包括濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職犯罪應(yīng)負的刑事責(zé)任。

中國政法大學(xué)副校長、中國監(jiān)察學(xué)會常務(wù)理事馬懷德建議，“除刑事責(zé)任，其他文件中的問責(zé)形式都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一到行政監(jiān)察法中，形成官員問責(zé)的法律依據(jù)。”

而在提交審議的修正案草案中，則是以“監(jiān)察建議”間接銜接其他問責(zé)形式。監(jiān)察部部長馬駁介紹說，對有些違法違紀的行政監(jiān)察對象在依法給予行政處分的同時，監(jiān)察機關(guān)可以提出監(jiān)察建議，要求有關(guān)單位依照《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》進行停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職等問責(zé)處理。

對于有人質(zhì)疑“監(jiān)察建議”的效力，馬馼的回應(yīng)是，“有關(guān)機關(guān)接到監(jiān)察建議后，如果沒有正當(dāng)理由，應(yīng)當(dāng)采納?！?/p>

監(jiān)察獨立待強化

“但是，監(jiān)察機關(guān)接受同級行政首長領(lǐng)導(dǎo)，如何監(jiān)督同級行政機關(guān)?向誰提交監(jiān)察建議?”清華大學(xué)廉政研究中心主任任建明在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，對現(xiàn)有監(jiān)察體制的改進，比“問責(zé)”“復(fù)出”條文修訂的意義更大。

1993年2月起，監(jiān)察部與中紀委合署辦公，機構(gòu)列入國務(wù)院序列，編制列入中共中央直屬機構(gòu)。同年，地方各級監(jiān)察機關(guān)與當(dāng)?shù)赝壖o委合署辦公。據(jù)任建明介紹，在黨政融合的干部管理制度下，行政處分問責(zé)與黨內(nèi)紀律問責(zé)，或混雜適用規(guī)定，或混合決議，問責(zé)后果和執(zhí)行監(jiān)督均不明朗，具體年限也難以表現(xiàn)在修訂的解除條款中。

修訂案草案首先在監(jiān)察部門派出機構(gòu)的獨立性上做出了初步嘗試。草案規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)派出的監(jiān)察機構(gòu)或監(jiān)察人員，對派出的監(jiān)察機關(guān)負責(zé)并報告工作，由派出的監(jiān)察機關(guān)實行統(tǒng)一管理?！?/p>

全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員陳斯喜認為，尚需繼續(xù)強化派出監(jiān)察機構(gòu)和人員的獨立性，防止其依附于派駐單位，“進一步明確派出監(jiān)察機構(gòu)、人員就是派出監(jiān)察機關(guān)的組成部分，人員要由派出的監(jiān)察機關(guān)任免，由其統(tǒng)一管理，包括人事，工資關(guān)系。人員要實行輪換制，三年或五年一換，由派出監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一調(diào)配，這樣才能保證其獨立性?！?/p>

任建明則期待更高層面的獨立，“行政監(jiān)察部門作為一個特殊的行政部門，在系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督其他行政機構(gòu)。中共十七大提出黨政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)要相互制約。依照這個方向我有一些制度設(shè)想，監(jiān)察系統(tǒng)可以由各級人大領(lǐng)導(dǎo)，或是在行政監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)做到中央以下的垂直管理，這樣，問責(zé)與復(fù)出的公正、透明才有可能性?！?/p>