周 一 李 衡 沈 毅

[摘要]隨著社會主義市場經(jīng)濟制度的深入,城市有越來越多的“單位人”變成“社區(qū)人”,社區(qū)與社會成員之間的關系將變得更加長期和穩(wěn)定。因此,社區(qū)是進行社會救助和社會援助的最好平臺。因此,建立“獨立于企業(yè)之外、運用于企業(yè)之外、運行于社區(qū)之中的社會救助制度”迫在眉睫。

[關鍵詞]社區(qū)救助 問題 對策

一、制約城市社區(qū)救助發(fā)展的因素分析

1.政府角色轉換缺位

政府在社區(qū)建設中普遍實行政府職能下移,但政府職能下移并不等于職能轉變。在社區(qū)建設過程中,政府所負責的事仍是計劃經(jīng)濟時期基層所干的事,社區(qū)自治反而因政府職能下移而受到影響,不能很好地發(fā)揮自治的作用。有些本應由政府辦的事,政府反而不去辦,推向社區(qū)自治組織。社區(qū)政府行為的行政色彩濃厚,服務意識淡薄。

2.社會救助管理機制不健全

貧困人口的救助,除國家財政撥款外,其他各項救助資金都具有相對封閉性和排他性,是條塊分割的。這將增加社區(qū)救助的難度,社區(qū)救助的公平性將受到挑戰(zhàn)。低保的運行模式易造成管理不集中、政策不統(tǒng)一、待遇不公平,而且存在悖論:本來是單位效益差造成了職工生活困難,而現(xiàn)在又要求這些單位為職工解決生活困難,這不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

3.缺乏穩(wěn)定的財力籌集機制

社區(qū)救助資金來源極不規(guī)范,尚未形成固定的投資方式,缺乏政府資助和社會贊助的良性機制,自身缺乏造血功能,社區(qū)救助缺乏穩(wěn)定可靠的財力支持。

4.社區(qū)低保對象界定難,運行成本高

社會救助作為最后一道安全網(wǎng),救助對象理應嚴格界定。然而,社區(qū)在執(zhí)行社會救助政策時,低保對象的認定需要消耗很多人力、物力、財力進行調(diào)查。社區(qū)作為推行低保的一方和保障對象一方之間存在信息不對稱,使得低保形成一種不斷博弈的過程。為規(guī)避風險,社區(qū)在工作過程中不僅要花費調(diào)查成本、實施成本,而且要付出監(jiān)督成本。

5.社區(qū)救助規(guī)模無限擴張化

城市保障制度設立了三道防線:最低生活保障線、失業(yè)保障金、最低工資標準。這三條保障線建立的目的是要在保障對象上分工負責、相互協(xié)調(diào),由社區(qū)守衛(wèi)最后一道防線——最低生活保障線。但在實際操作中,三條線之間的銜接不緊密,造成大量未被失業(yè)保險金、最低工資標準所保障的在職職工、下崗職工、退休職工,他們大量流向社區(qū),增加了社區(qū)救助的負荷。三條保障線的對象本來是層層過濾的,任何一條保障線不到位,都會使保障對象的規(guī)模無限制地擴張。

二、完善社區(qū)救助、構建和諧社區(qū)

1.社區(qū)救助法有待建立

首先,要確定社區(qū)救助組織的法律定位和職能定位;其次,通過法律或規(guī)章等形式,明確社區(qū)內(nèi)各權利主體的活動;再次,通過立法等手段,制定《社區(qū)救助法》,及與社區(qū)救助相關法律、法規(guī);最后,在國家層面的法律法規(guī)沒有出臺之前,先制定地方性法規(guī),明確社區(qū)救助的地位、章程或規(guī)定的效力、產(chǎn)生程序,以及社區(qū)救助組織的權限、工作程序。

2.政府角色有待轉換

社區(qū)救助模式的發(fā)展關鍵在于政府職能的轉變,要做到“讓位、歸位、到位”。讓位:簡政放權,使各級政府從繁重的事務中抽離出來,將服務職能歸還給社區(qū)去做。歸位:政府部門的主要精力應用在完善社區(qū)救助的政策開發(fā),指導、支持和幫助社區(qū)開展救助工作。到位:認真履行職能,盡職盡責的保證管理到位,指導、協(xié)調(diào)到位。

3.創(chuàng)新資金保障機制

社區(qū)居委會將逐步退出自辦經(jīng)濟項目,轉向創(chuàng)造優(yōu)良社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境,發(fā)展所有制經(jīng)濟,豐富社區(qū)稅源,把社區(qū)財政收入的“蛋糕”做大,運用財政支付轉移的手段來解決社區(qū)救助組織的經(jīng)費問題,并形成一種良性的、可循環(huán)的基層資金保障機制。建立稅收增量比例返還制度;實行“費隨事轉”、事權與財權相統(tǒng)一;將各類社會募集資金切塊下?lián)?建立科學的評估體系;政府財政資助應該采取多種來源多種形式,不能限定補助的資源和方式。

4.完善社區(qū)救助項目內(nèi)容,大力拓展救助領域

低保方面,應建立第三方機構,與社區(qū)居委會和社區(qū)醫(yī)療救助站聯(lián)手審核低保人員,這樣才能最大限度地做到公平、公正、公開,也避免了申請人與居委會不必要的摩擦。使中國城市最低生活保障制度管理走專業(yè)化、職業(yè)化道路。

積極開展就業(yè)援助。社區(qū)應對有勞動能力的困難人員給予優(yōu)惠政策,幫助其穩(wěn)定收入,順利度過適應期。積極推進社區(qū)建設,增加社區(qū)就業(yè)的吸納能力。開拓公益性崗位,不斷完善社會保障制度。

醫(yī)療救助方面,社區(qū)醫(yī)療救助站應積極與當?shù)蒯t(yī)院建立合作關系,針對困難群眾看病難,建立醫(yī)療救助制度,提供送“醫(yī)”服務。對無勞動能力的困難對象實施低保障政策及市民醫(yī)療幫困計劃,通過社會結對助困、助醫(yī)等形式,改善困難對象生活質量。制定合理的社區(qū)醫(yī)保標準,將專業(yè)醫(yī)療社會工作者納入社區(qū)醫(yī)療救助站。

針對弱勢群體養(yǎng)老難,推進居家養(yǎng)老制度。以社區(qū)養(yǎng)老服務中心為依托,掌握老年人的動態(tài)需求,為實施養(yǎng)老救助提供信息從而解決他們個性化需求,使困難老人不出家門就能得到便捷周到的養(yǎng)老救助服務。

5.積極倡導非營利組織社區(qū)化

培育社區(qū)化的非營利組織能夠帶動政府、企業(yè)和非營利機構形成協(xié)調(diào)合作的良好機制。從國家保障轉向社會保障,受保障者不再是政府機關和企事業(yè)單位的負擔。社區(qū)非營利組織,通過市場的有償服務方式和非市場的慈善救助方式,在社區(qū)聯(lián)絡、呼應,不僅推動社區(qū)服務壯大,而且還不斷產(chǎn)出新的服務去適應新需求。

6.大力發(fā)展社區(qū)慈善事業(yè)

動員社會力量,大力發(fā)展慈善事業(yè),使社區(qū)幫困成為政府救助的有效補充。慈善事業(yè)的發(fā)展,目的是緩解城市低保、低收入家庭的突出困難;更好地發(fā)揮社會慈善事業(yè)和政府救濟工作的銜接。為加強社會組織的力量整合,可發(fā)動成立救助聯(lián)合會性質的公益協(xié)會,在更高的層次上對公益資源進行整合。

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