甲型H1N1流感是2009年全球普遍關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。信息發(fā)布機(jī)制的適應(yīng)性和可操作性成為應(yīng)對此類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵。

1 我國當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布機(jī)制

1.1 甲型H1N1流感病毒描述 自2009年3月18日起，墨西哥和美國等地先后發(fā)生人感染甲型H1N1流感病毒，人感染后的臨床早期癥狀與流感類似，有發(fā)燒、咳嗽、疲勞、食欲不振等，還可出現(xiàn)腹瀉和嘔吐等癥狀。少數(shù)病例病情重，進(jìn)展迅速，可出現(xiàn)病毒性肺炎，合并呼吸衰竭，多臟器功能損傷，嚴(yán)重者可以死亡。2009年4月30日，世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織和世界動物衛(wèi)生組織宣布，一致同意使用A（H1N1）型流感指代當(dāng)時(shí)疫情。甲型H1N1流感病毒是A型流感病毒，攜帶有H1N1亞型豬流感病毒毒株，包含有禽流感、豬流感和人流感三種流感病毒的核糖核酸基因片斷，同時(shí)擁有亞洲豬流感和非洲豬流感病毒特征。

1.2 我國現(xiàn)行信息發(fā)布制度的基礎(chǔ) 自2003年5月《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》公布以來，我國建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度。2009年3月，我國制定發(fā)布的《衛(wèi)生部關(guān)于法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》指出，信息的發(fā)布制度為法定傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件總體信息定期發(fā)布制度；突發(fā)公共衛(wèi)生事件個(gè)案信息、預(yù)警信息及時(shí)發(fā)布制度；突發(fā)公共衛(wèi)生事件個(gè)案信息發(fā)布前通報(bào)制度。

法定傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件總體信息定期發(fā)布制度，衛(wèi)生部以月報(bào)、年報(bào)方式在《衛(wèi)生部公報(bào)》和衛(wèi)生部網(wǎng)站上公布我國法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件總體信息，必要時(shí)授權(quán)主要新聞媒體發(fā)布或召開新聞發(fā)布會通報(bào)有關(guān)情況[1]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件個(gè)案信息、預(yù)警信息及時(shí)發(fā)布制度，根據(jù)發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分類級別不同，依據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》以及其他相關(guān)規(guī)定，由國務(wù)院、地方政府或行政主管單位及時(shí)組織溝通，正確判斷采取應(yīng)對措施。根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的特點(diǎn)和季節(jié)性特征，及時(shí)進(jìn)行分析和預(yù)測，必要時(shí)可向社會發(fā)布傳染病疫情、食品安全和職業(yè)安全的預(yù)警信息，宣傳普及基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)知識，增強(qiáng)群眾的防病意識。突發(fā)公共衛(wèi)生事件個(gè)案信息發(fā)布前通報(bào)制度，衛(wèi)生部與各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門須及時(shí)互通，并在發(fā)布前以自上而下，輻射周邊的原則實(shí)行通報(bào)，共同做好防控準(zhǔn)備工作。

1.3 我國甲型H1N1流感病毒事件的重要信息發(fā)布特點(diǎn)

1.3.1 第一時(shí)間原則 自SARS、禽流感以及“甲流”事件以來，突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布的原則鮮明起來。不僅在第一時(shí)間發(fā)布信息，使更多人了解事實(shí)真相，更重要的是，采取階段性實(shí)時(shí)發(fā)布信息，將事態(tài)處理過程公布于眾，明確態(tài)度立場，不給謠言可乘之機(jī)。自2009年3月18日起，墨西哥和美國等先后發(fā)生人感染甲型H1N1流感病毒，俗稱“豬流感”，國內(nèi)第一時(shí)間發(fā)布預(yù)警信息，并加強(qiáng)流感知識宣傳。同時(shí)，及時(shí)加強(qiáng)流感知識宣傳，生豬價(jià)格保持穩(wěn)定，使民眾獲知“豬流感”主要依靠空氣傳染，食用豬肉并不會感染，因而繼續(xù)“放心食豬肉”；及時(shí)公布患者詳細(xì)行蹤信息，尋找潛在患者，當(dāng)國內(nèi)確認(rèn)有輸入性甲流患者時(shí)，大多都由首都機(jī)場國際航班下機(jī)或轉(zhuǎn)機(jī)，北京第一時(shí)間公布發(fā)熱患者乘坐航班號，以及在市內(nèi)乘坐地鐵、出租等交通工具的具體信息，并通過大眾媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體等公開視頻監(jiān)控錄像，以此爭取時(shí)間快速尋找可能被轉(zhuǎn)染者，最大程度降低傳染機(jī)會；第一時(shí)間辟謠，明確態(tài)度立場，對于傳言“抗甲流病毒口罩上市”，國家食藥監(jiān)管局新聞發(fā)言人顏江瑛證實(shí)該口罩生產(chǎn)方和該口罩產(chǎn)品均未取得相關(guān)許可證，藥監(jiān)局尚未批準(zhǔn)過具有抑制甲型H1N1病毒的抗病毒口罩的生產(chǎn)。這項(xiàng)舉措及時(shí)傳遞給公眾有效信息，使得夸大口罩功能的不法分子沒有可乘之機(jī)。同樣對于媒體報(bào)道“甲流80%死者是孕婦”的情況，衛(wèi)生部12月9日發(fā)布通告澄清此說法，并發(fā)布實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)顯示孕婦占甲流患者的13.7%。

1.3.1.1 政府機(jī)關(guān)多方協(xié)調(diào)，專家媒體各負(fù)其責(zé) 從信息傳播時(shí)段性特征來看，各種傳播媒介的特點(diǎn)決定了它們在傳播過程的各個(gè)階段擔(dān)當(dāng)?shù)牟煌巧?。在突發(fā)性公共危機(jī)前兆階段和爆發(fā)階段，信息源發(fā)出的信息只被與危機(jī)有關(guān)的少數(shù)人獲得，沒有大規(guī)模地傳播。此時(shí)個(gè)人將充當(dāng)主導(dǎo)的傳播媒介。危機(jī)爆發(fā)以后，信息如果得不到政府機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者等的控制和引導(dǎo)，將會因許多非權(quán)威媒體的介入而在較大范圍內(nèi)傳播。信息在編碼和解碼的過程中受到噪音的影響而失真，如SARS期間產(chǎn)生的關(guān)于食鹽、板藍(lán)根等各種流言。相反，在緩解和終止階段，危機(jī)逐步被政府控制和解決，政府機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者成為公眾唯一可靠的信息來源[2]。此次防控“甲流”之戰(zhàn)，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、中國疾病預(yù)防控制中心及時(shí)發(fā)布國際國內(nèi)疫情，步調(diào)一致、口徑一致，沒有發(fā)生隨意性發(fā)布信息的現(xiàn)象。同時(shí)，鐘南山院士等一批專家學(xué)者們的評論更專業(yè)、更權(quán)威、更容易被大眾所接受，充分發(fā)揮“第三方原則”。還有影響力更廣的大眾媒體，其中網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)揮作用突出，搜狐、網(wǎng)易等各大主流網(wǎng)站均設(shè)專門平臺，實(shí)時(shí)播報(bào)甲型H1N1流感各國疫情以及播報(bào)國內(nèi)疫情。

1.3.1.2 研究大眾心理規(guī)律 甲流蔓延早期，北京的手機(jī)用戶都收到這樣一條公共彩信——“甲流來襲打響心理保衛(wèi)戰(zhàn)”，解讀如何克服對甲流的恐懼，慎防甲流疑似病癥，慎防清洗強(qiáng)迫癥，開解被隔離者的抑郁，克服“傳染源”的內(nèi)疚感等五方面人們應(yīng)面對的心理問題，緩解人們的恐慌，維持了社會穩(wěn)定。這是將危機(jī)公關(guān)與心理健康問題結(jié)合，具有開拓性意義。

2 國外公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布經(jīng)驗(yàn)

FDA于1906年創(chuàng)立，其藥品安全監(jiān)管體系以及先進(jìn)的監(jiān)管模式、廣泛的數(shù)據(jù)來源和靈敏的反應(yīng)對策聞名于世。甲型H1N1流感爆發(fā)初期，一些網(wǎng)站利用人們害怕染上甲型H1N1流感的心理推出一些號稱對預(yù)防或治療這種新型流感有奇效的產(chǎn)品，F(xiàn)DA發(fā)現(xiàn)并及時(shí)警告商家不得借流感蔓延之機(jī)發(fā)不義之財(cái)，同時(shí)，F(xiàn)DA提醒消費(fèi)者不要相信那些不實(shí)之詞，有效打擊了利用新型流感欺騙消費(fèi)者的行為。同時(shí)，針對有些商家利用人們的恐慌心理兜售價(jià)格昂貴的手術(shù)用口罩、手套和消毒用品的現(xiàn)象，美國疾病控制和預(yù)防中心發(fā)布信息，并不主張大范圍使用這些防護(hù)品。

早在2004年10月SARS事件之后，衛(wèi)生部新聞辦公室組團(tuán)前往加拿大和美國進(jìn)行考察?？偨Y(jié)兩國設(shè)立了專門負(fù)責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的部門和負(fù)責(zé)信息發(fā)布以及與媒體溝通的新聞辦公室，這些機(jī)構(gòu)均制訂了詳細(xì)、全面、操作性強(qiáng)的應(yīng)急處理預(yù)案。包括突發(fā)事件的分類、分級標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)處理程序、部門職責(zé)、相關(guān)人員聯(lián)系方式等。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，信息發(fā)布主要遵循以下基本原則[3]：①信息發(fā)布要考慮到不同的受傳對象，即采取不同的溝通策略，如政府溝通策略、媒體溝通策略、醫(yī)務(wù)人員溝通策略、公眾溝通策略等；②第一時(shí)間發(fā)布。告訴媒體現(xiàn)在情況如何，并要意識到“尚無可靠結(jié)論”或者“沒有任何確切消息”本身也就是一條重要信息；③不間斷發(fā)布，如加拿大非典期間每天發(fā)布兩到三次信息，使公眾、媒體即時(shí)掌握最新動態(tài)消息；④用最簡單的語言告訴公眾最核心的信息；⑤指定可接受采訪的專家名單。權(quán)威專家為媒體和大眾所信任，通過他們發(fā)布信息有時(shí)效果可能更好。在突發(fā)事件發(fā)生后，為了媒體采訪方便，向記者公布某方面權(quán)威專家的名單；⑥讓公眾保持適度恐懼。如果過度恐懼就會造成恐慌，反之，如果毫不畏懼，不利于對疫情的控制；⑦適當(dāng)采取非正式的信息發(fā)布方式。為了防止或者減少公眾對事態(tài)的錯(cuò)覺，可以采取小型通報(bào)會或者專家現(xiàn)場接受采訪等方式，既便于組織，又能夠盡量避免公眾對突發(fā)事件的恐慌心理。

3 我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布發(fā)展方向

3.1 提升理念

3.1.1 堅(jiān)持黨管媒體的原則，增強(qiáng)引導(dǎo)輿論的本領(lǐng)，掌握輿論工作的主動權(quán)。中共中央十六屆六中全會文件《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確要求：“通達(dá)社情民意，引導(dǎo)社會熱點(diǎn)，疏導(dǎo)公眾情緒，搞好輿論監(jiān)督。健全突發(fā)事件新聞報(bào)道機(jī)制，及時(shí)發(fā)布準(zhǔn)確信息。”在突發(fā)事件中，作為危機(jī)管理者的政府，如果不及時(shí)站出來公布確切信息，新聞報(bào)道的內(nèi)容則將被流言和猜測所占據(jù)，促成流言和恐慌的進(jìn)一步擴(kuò)散。多媒體環(huán)境下，政府在突發(fā)事件的媒體管理中，還應(yīng)對媒體渠道進(jìn)行整合，重視手機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用，結(jié)合大眾傳播和人際傳播的方式，以到達(dá)全面有效的傳播效果[4]。同時(shí)，提高專業(yè)化判斷能力是一個(gè)如何主動把握輿論大方向的新問題。2010年4月12日世界衛(wèi)生組織發(fā)言人透露，衛(wèi)生專家開始審查世界衛(wèi)生組織應(yīng)對甲型H1N1流感疫情的措施，以回應(yīng)外界關(guān)于世界衛(wèi)生組織與部分專家夸大甲流疫情，使制藥企業(yè)擴(kuò)大疫苗產(chǎn)量，賺取巨額利潤的質(zhì)疑。因此，政府做出正確決策的前提應(yīng)當(dāng)考慮科學(xué)證據(jù)的因素及適應(yīng)國情的判斷。

3.1.2 強(qiáng)化責(zé)任意識和法制觀念，提升思想認(rèn)識水平。嚴(yán)肅對待突發(fā)公共衛(wèi)生事件，不夸張渲染，更不能隱瞞不報(bào)，“非典”事件就是個(gè)典型的例子。同時(shí)，本著對社會、對生命負(fù)責(zé)的態(tài)度，公開、高效地發(fā)布信息；重視全民醫(yī)學(xué)常識的普及，從而加強(qiáng)群眾自身信念力量。

3.1.3 提升政府、媒體和公眾的媒介素養(yǎng)及危機(jī)應(yīng)對素養(yǎng)。在媒介化社會中，政府、媒體和公眾媒介素養(yǎng)水平在很大程度上決定了一場突發(fā)公共事件處置水平。

3.2 完善機(jī)制

3.2.1 有據(jù)可依 在“非典”“禽流感”及“甲流”等事件發(fā)生之后，我國對突發(fā)公共事件的應(yīng)急辦法已經(jīng)逐漸形成一套比較全面、先進(jìn)的信息發(fā)布模式，本著及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀、全面的原則，主要通過授權(quán)發(fā)布、散發(fā)新聞稿、組織報(bào)道、接受記者采訪、舉行新聞發(fā)布會等形式發(fā)布信息。建立健全突發(fā)公共事件快速應(yīng)急信息系統(tǒng)，即應(yīng)急信息處置機(jī)制、境內(nèi)外輿情收集研判機(jī)制、重要信息通報(bào)核實(shí)機(jī)制、信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制、發(fā)布材料準(zhǔn)備機(jī)制和媒體管理機(jī)制[4]。

3.2.2 協(xié)同配合 突發(fā)事件發(fā)生后，由應(yīng)急機(jī)制中樞決策系統(tǒng)統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，其他職能部門通力配合，做到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、綜合協(xié)調(diào)。突發(fā)公共事件的復(fù)雜性和綜合性，要求信息發(fā)布必須突出一個(gè)“合”字。首先，政府信息公開的三個(gè)主體需充分協(xié)調(diào)，即行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及與群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位。這三個(gè)主體組成了突發(fā)公共事件新聞發(fā)布的核心力量，集權(quán)威、職能、專業(yè)于一體。其次，要充分協(xié)調(diào)突發(fā)事件中多元利益相關(guān)者的不同反應(yīng)和要求，妥善處理需要發(fā)布的信息。同時(shí)，通過把握公眾輿論，了解重要的民情和重大社會問題，樹立正確的價(jià)值觀，弘揚(yáng)正氣，并協(xié)調(diào)解決涉及群眾切身利益的實(shí)際問題，推動危機(jī)事件的最終解決。

3.2.3 重視網(wǎng)絡(luò)媒體 網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人與新聞發(fā)言人利用快速、廣泛、先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)載體共同發(fā)布信息，可見網(wǎng)絡(luò)作為大眾傳媒的重要性。建立和完善網(wǎng)民舉報(bào)的受理制度、網(wǎng)絡(luò)新聞信息公眾評議制度，調(diào)動廣大網(wǎng)民的積極性，對新媒體傳播加以監(jiān)督，對傳播虛假信息的網(wǎng)站予以曝光、譴責(zé)和處理。

3.3 以人為本

3.3.1 信息發(fā)布講究適度原則 把握“適度恐慌”原則。美國疾病控制與預(yù)防中心的心理學(xué)專家提示，對危機(jī)的反應(yīng)要適度，如果過度恐懼就會造成恐慌；反之如果毫不畏懼，反不利于對疫情的控制[3]。因此，引導(dǎo)輿論使群眾處于適度恐懼的心理狀態(tài)，即保持群眾對事件的關(guān)注并將群眾的恐慌保持在一個(gè)可接受的范圍之內(nèi)，這樣有助于危機(jī)在群眾的配合下順利解決。把握這一原則，要求政府在新聞發(fā)布過程中，保持坦誠和開放的態(tài)度，不回避，不隱瞞，并勇于承擔(dān)國家責(zé)任。

3.3.2 注重人文關(guān)懷 在我國，“非典”“禽流感”“甲流”等危機(jī)發(fā)生時(shí)，常有患者忍受病痛折磨，還有失去親人的悲慘情景，但是新聞媒體中并沒有出現(xiàn)尸體的景象。大災(zāi)面前，國家傳遞給群眾的信息不是悲傷、沮喪，而是第一時(shí)間對人員的傷亡和因突發(fā)事件給群眾造成的傷害體現(xiàn)出關(guān)心、同情和安慰。尊重百姓生命健康，減少官話套話，盡快詳細(xì)通報(bào)救助方案、具體措施和目前的工作進(jìn)展，鼓勵公眾勇敢而理性地面對災(zāi)難。

3.3.3 借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn) 借鑒即結(jié)合實(shí)際需要，取其精華。通過對國外公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)得知，多年來，西方國家及其主流媒體在突發(fā)事件報(bào)道中能夠表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)睦硇裕ㄟ^對報(bào)道素材和事件的取舍，正確引導(dǎo)公眾認(rèn)識和輿論走向。

3.4 高效執(zhí)行，嚴(yán)格監(jiān)督 國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案是總綱和指導(dǎo)性文件，地方各級人民政府及其有關(guān)部門、企事業(yè)單位應(yīng)按照分類管理、分級負(fù)責(zé)的原則編制各類應(yīng)急預(yù)案，形成從地方政府、有關(guān)部門到企事業(yè)單位相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。政府根據(jù)數(shù)據(jù)、情報(bào)和資料，運(yùn)用邏輯推理和科學(xué)預(yù)測方法及技術(shù)，對危機(jī)出現(xiàn)的條件、未來發(fā)展趨勢和演變規(guī)律做出科學(xué)估計(jì)和推斷，發(fā)出確切的警示信息。同時(shí)，責(zé)任追究問題要得到明確落實(shí)。只有這樣，才能使工作不斷完善，使應(yīng)急預(yù)案更加嚴(yán)謹(jǐn)，使群眾對國家和社會充滿信心。