許善達

(國家稅務總局,北京 100038)

現(xiàn)行稅制是1994年稅制改革形成的一個基本格局,15年來有點變化,但大格局未變。當時我是一個司級干部,參加了總體稅制改革方案設計,當時是我領導的司主持做的。要說改革是成功的話,我也盡了一份努力;要說稅制有什么問題的話,我也有不可推卸的責任?，F(xiàn)在回顧起來,進入21世紀以后,我們的確發(fā)現(xiàn),我國的稅收理論和稅制的設計原則上有重大缺陷。這個重大缺陷是過去計劃經濟延續(xù)下來的,但是我們過去在理論上探索不夠,所以在1994年設立新稅制的時候沒有作為一個原則問題提出來,遺留了很多問題。這些問題在當時影響不大,但是隨著經濟的發(fā)展,這幾年負面影響可以說日益在加劇。因此我們也提出來,到了對我們現(xiàn)在的稅制的缺陷進行彌補的時候了。在這次全國政協(xié)經濟委員會關于區(qū)域經濟發(fā)展的課題里,同志們一致希望對這個課題做一些更深的調查,希望能對深化我們整個國家稅制改革提出有價值的建議。

現(xiàn)行稅制存在什么重大缺陷問題呢?我們在稅收工作實踐中間發(fā)現(xiàn)一個非常普遍的現(xiàn)象,一個地區(qū)通過發(fā)展經濟,這個經濟的發(fā)展中既包括政府的努力,也包括企業(yè)家的努力,也包括職工和全體居民的努力,培育了很多的稅源。這個稅源按照原則應該作為當地的政府收入收起來,但是,現(xiàn)在,特別是進入21世紀以后,更多的現(xiàn)象是什么呢?就是一個地方為發(fā)展經濟做出努力,培養(yǎng)了很多稅源,在形成稅收的時候,由于我們稅制的缺陷,這個稅卻被其他地方收去了,發(fā)展稅源的這個地方卻沒有拿到。這種例子很多,我想舉兩個比較簡單的:

一是西氣東輸。西氣東輸工程跨越許多個省區(qū)市,公司注冊在上海,整個運輸的里程是幾千公里,運輸量一年幾百億立方米,形成的運費是沿途算出來的,但是交稅的時候全部交給上海。為什么呢?因為我們目前的稅收制度規(guī)定企業(yè)在注冊地交稅,西氣東輸公司的注冊地在上海,所以把整個稅都交給了上海。

二是大同到秦皇島的煤炭運輸。從山西大同運到河北秦皇島,雖然未經過北京,但公司沒有設立在大同,也沒有設立在秦皇島,卻注冊在北京,所以就把稅收交給北京了。這樣的情況還很多,因為公司做大了,資本金多了,經營范圍也越來越寬,公司的注冊地往往就會向大城市轉移。

我們的稅制規(guī)定在注冊地交稅,這個原則并沒有錯,就是發(fā)達的市場經濟國家,他們也是在注冊地交稅,但我們有一個潛在的問題。發(fā)達國家交稅還有另外一個原則,即在注冊地交稅,但是這個稅并不完全交給注冊地的政府,而是按照稅收的來源分別交給稅源所在地政府。比如說歐洲,歐洲有移動通訊,公司設在盧森堡,在歐洲、德國、法國都有移動通訊的服務,這個公司交稅在盧森堡,但是只給盧森堡政府交在盧森堡服務形成的稅收,公司在德國范圍內做的業(yè)務,所有的收入要按照德國的稅率,交到德國政府的賬戶上。同樣,在法國范圍內做的業(yè)務,所有的收入要按照法國的稅率交到法國政府的賬戶。你不能把在德國、法國的營業(yè)額所形成的稅金交給盧森堡政府。一定要按照各國的營業(yè)收入這個稅源把稅收分別交給各國的賬戶。

在美國,包括在很多發(fā)展中國家,像巴西、阿根廷等一些國家,我們考察過后才知道,他們的稅收理論有一個非常重要的原則,就是稅收與稅源的一致性。也就是說,在什么地方形成的稅源,先要按照稅源地劃分,首先要把這個稅交這個地方,然后第二步才能考慮中央政府和地方政府的分配關系。在歐盟,首先按照稅源地原則,公司把稅分別交給稅源地政府,然后稅源地政府再按照歐盟的法律在稅源地政府和歐盟政府之間分配稅收收入,即解決一個歐盟成員國家和歐盟這個中央政府的關系問題。但是,我們國家過去按計劃經濟傳統(tǒng)規(guī)定納稅人在注冊地交稅,這個交稅的地點是沒有問題的,關鍵是我們沒有一個稅源與稅收一致性的原則,把其他地方的稅源形成的稅收交給注冊地政府了。最近幾年,應該說這個問題發(fā)展得非常嚴重?？傮w上來看,是中西部稅源所形成的稅收被東部地區(qū)收得比較多,或者說下級政府稅源所形成的稅收被上級政府的收得比較多。

我組織一些省的調查,調查結果表明:大概15%～20%的稅收都轉移到其他地方去了。這個數字很難說特別準確,但是即使是15%～20%的稅收收入轉移出去,對這些省的財政以及相應的政府為居民提供的公共服務影響也很大了。國務院制定了很多推動西部大開發(fā)的政策,中西部的政府、企業(yè)和所有的居民都在努力的工作,都希望把經濟發(fā)展快一點。經濟發(fā)展起來的目的之一,就是讓政府增加收入改善為居民提供的公共服務。但是如果我們不解決這樣的稅制缺陷的話,很有可能出現(xiàn)一個什么局面呢?那就是,一個地方投入很大的精力,政府也好,企業(yè)也好,職工也好,投進去,最后經濟發(fā)展了,形成稅源了,但是稅源卻給別的地方的居民提供公共服務了。

這種矛盾現(xiàn)象已經到了應該解決的時候了。過去,我們稅務局在權限范圍之內解決過一些局部的問題。比如說我們曾經調整內蒙古的發(fā)電環(huán)節(jié)到北京售電環(huán)節(jié)的稅收分配,把在北京交的稅調了一部分給內蒙。因為由電力公司定的發(fā)電內部價格非常低,我們調高了發(fā)電的計稅價格。作為企業(yè)集團來說并沒有多交稅,但是對于內蒙來說交得多了,給北京交得少了。比如我們還調整了廣西貴州的水庫向廣東發(fā)電的稅收分配比例。再比如油氣田,一開始所有的稅收都到總部所在地交稅,后來通過法律所賦予我們的權限,也做過一些調整,給稅源地多留了一點。但是有些問題受法律權限所限,稅務系統(tǒng)本身也難以超越。

比如說,三峽電力的增值稅是一個非常大的稅源,這個稅是發(fā)電形成的。當時在湖北、重慶之間,大家都想盡可能公平地分享這個稅,國務院定的比例百分之八十幾的稅給重慶,百分之十幾的稅給湖北。那時候有兩種方案,一種方案是稅都交給湖北或者宜昌,由宜昌或者湖北把稅收收入上繳到中央政府,然后再由中央財政給重慶轉移支付撥款。這個方案是當時其中一種可以選擇的方案,但是在開會的時候,重慶的同志向國務院提出來,這么大一筆稅源,如果重慶按月等中央撥款的話,那么市財政預算不好編。后來我們稅務總局提出一個方案,按照稅收和稅源一致性原則,首先,重慶的財政局在宜昌的銀行的國庫里面設了重慶中央財政和地方財政賬戶。而三峽在宜昌交稅的時候,三峽發(fā)電的增值稅每1000塊錢中,直接入到重慶市金庫的就是800多塊,入到湖北金庫的是100多塊。然后在重慶的金庫里面再分重慶的地方庫和重慶的中央庫,在湖北那個地方也分湖北的地方庫和湖北的中央庫。

這個辦法是先把稅在湖北和重慶分開,然后再處理湖北和中央的關系,以及重慶和中央的關系。這是一個在我們國家稅制的歷史上非常大而重要的案例,因為它是非常巨額的稅源。但是這個事僅靠稅務局做不了,因為法律并未賦予我們這么大的權限。當時我們提了這個建議,國務院認為這個建議非常好,批準了這個方案,這幾年重慶三峽電力的增值稅就是這樣運轉的。

實踐證明,這種運轉的效果要比中央財政每個月從湖北拿了錢,然后重慶再去中央申請轉移支付的方法好得多。但是這樣一個一個案例解決問題還不是解決問題的根本辦法。我們測算過,整個稅收的92%都存在程度不同的稅收與稅源背離的問題。所以如果國家真的要深化稅制改革,要解決這92%的稅收問題,難度還是不小的,還需要各個方面下很大的決心才能解決。但是我覺得,特別是現(xiàn)在講到西部大開發(fā)的第二個階段、第二個十年,中央還要繼續(xù)支持西部大開發(fā),我認為現(xiàn)在的政策繼續(xù)執(zhí)行下去是必要的,但是僅僅這樣還是不夠的。我建議要深化稅制改革,逐步貫徹稅收與稅源的一致性原則,如果這個政策能夠列入進一步深化西部大開發(fā)的鼓勵政策的話,我相信會產生更好的效果。因為這樣的話,就可以把本來就應該是中西部的稅源所創(chuàng)造的稅收先由中西部自己拿到手,我們測算的結果大概是在15%～20%,如果這15%～20%的稅收都能夠直接進入地方財政的盤子,那么中西部的財政狀況會有很大改觀的。

根據研究結果,我們出了兩本書,還在加印之中,印出來以后送給大家,大家來討論這個問題。我相信這兩本書一定會對國家西部大開發(fā),特別對于相對落后的地區(qū)有益,一定會大大提高地方政府的財力,一定會提高當地公共服務的能力,這是我今天發(fā)言要講的第一個問題。

還有一個問題,現(xiàn)在提 “西三角”,西安、成都和重慶,但是我總是在想,“西三角”的經濟,會不會形成一個經濟的實體,對此我有點疑慮,因為我有一組數據,就是稅務系統(tǒng)有一個全國性的網絡提供的,從中我們可以看到重慶和四川、重慶和陜西的經濟關系。

重慶2009年一年,增值稅發(fā)票一共是3685億,其中賣到四川的有643個億,大概占1/5,但是賣到陜西的還不到4%。從購進來看,重慶一共從外地買 4300億,其中從四川買的貨物占到20%,但是重慶從陜西買的貨物只有70多億,只占1%～2%,這樣的一種經濟關系是自然屬性。如果要設計一個 “西三角”,但是重慶和陜西這么弱的經濟關系,有沒有可能形成一個非常強的經濟實體?其帶動作用怎么樣?目前,重慶和四川(成都)的經濟關聯(lián)性比較強,但是重慶和陜西的經濟關聯(lián)度不算高。當然,今后的關聯(lián)度也可能會提高,經濟也會形成一個很強的實體。但是這種經濟關系的實體,取決于市場的供求關系,所以僅僅從政策上或者從行政上形成一個經濟區(qū)域,難度很大,要想實現(xiàn)作為一個經濟體的“西三角”,還有不少問題需要深入研究。