董仁周

(中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院,江蘇徐州 221116;湖南財政經(jīng)濟學(xué)院,湖南長沙 410205)

經(jīng)濟法適度干預(yù)的主要缺陷與修治路徑①

董仁周

(中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院,江蘇徐州 221116;湖南財政經(jīng)濟學(xué)院,湖南長沙 410205)

政府干預(yù)經(jīng)濟是一柄雙刃劍,具有正負效應(yīng)。適度干預(yù)是經(jīng)濟法干預(yù)的基本原則,包括合法干預(yù)、正當(dāng)干預(yù)、謹慎干預(yù)和高效干預(yù);干預(yù)不足或干預(yù)過度的缺陷,主要表現(xiàn)在六個方面:干預(yù)力度難以準(zhǔn)確界定;干預(yù)邊界難以適時調(diào)整;干預(yù)過程難以有效控制;干預(yù)方向難以實現(xiàn)互動;干預(yù)結(jié)果難以預(yù)測把握;干預(yù)效果難以正確評估。適度干預(yù)的修治路徑:建構(gòu)數(shù)理模型,界定干預(yù)力度;完善法律法規(guī),法定干預(yù)邊界;緊跟市場動態(tài),掌控干預(yù)過程;引入契約機制,實現(xiàn)干預(yù)互動;完善評估機制,把握干預(yù)效果;建立問責(zé)制度,達成干預(yù)高效。

經(jīng)濟法;適度干預(yù);主要缺陷;修治路徑

經(jīng)濟法是政府干預(yù)經(jīng)濟之法,是為了克服市場失靈而制定的調(diào)整需要由國家干預(yù)的,具有全局性和社會公共性的經(jīng)濟關(guān)系的法律規(guī)范的總稱,①李昌麒主編:《經(jīng)濟法學(xué)》,法律出版社 2008年第2版,第53頁。是國家干預(yù)經(jīng)濟的意志和協(xié)調(diào)全社會經(jīng)濟利益目標(biāo)的體現(xiàn)。經(jīng)濟法是國家干預(yù)經(jīng)濟的基本法律形式。“干預(yù)”是指某種意志對外在對象的滲透介入和對其權(quán)益結(jié)構(gòu)的強行改變,政府干預(yù)是政府公權(quán)對私權(quán)主體的滲透介入和對其權(quán)益結(jié)構(gòu)的強行改變,是對政府作用于市場經(jīng)濟的手段與行為的整合歸納,是保障正常市場經(jīng)濟秩序的必要手段。政府干預(yù)經(jīng)濟是一柄雙刃劍,具有正負效應(yīng)。對社會經(jīng)濟生活的適度干預(yù)已成為經(jīng)濟法干預(yù)的基本原則。本文探討經(jīng)濟法適度干預(yù)的主要缺陷與修治路徑。

一、經(jīng)濟法適度干預(yù)的基本原則

經(jīng)濟法干預(yù)的基本原則指貫穿于經(jīng)濟法實踐運作全過程之中,作為經(jīng)濟法規(guī)則基礎(chǔ)的指導(dǎo)思想和原理,是在經(jīng)濟法的立法和具體適用中所應(yīng)當(dāng)遵循的準(zhǔn)則,是適度干預(yù)原則。它是經(jīng)濟法精神和價值的反映,是經(jīng)濟法宗旨和本質(zhì)的具體體現(xiàn)。經(jīng)濟法適度干預(yù)是指政府應(yīng)當(dāng)在充分尊重經(jīng)濟自主的前提下對社會經(jīng)濟生活進行一種有效但又合理謹慎地干預(yù),②肖蓓:《政府違反適度干預(yù)原則之責(zé)任的追究》,《湖北社會科學(xué)》2004年第8期。包括合法干預(yù)、正當(dāng)干預(yù)、謹慎干預(yù)和高效干預(yù)。

(一)合法干預(yù)

合法干預(yù)是指政府對社會經(jīng)濟主體及經(jīng)濟活動的干預(yù)必須依照法律規(guī)定,不得與之相抵觸,也不得在法律無授權(quán)情形下擅自干預(yù)。表現(xiàn)為:干預(yù)主體及其干預(yù)權(quán)力必須來源于法律規(guī)定,做到干預(yù)依據(jù)合法;干預(yù)程序必須符合法律規(guī)定的程序,不能程序違法;干預(yù)方式必須符合法律規(guī)定的手段;干預(yù)措施必須法律規(guī)定,具有靈活性。合法性是適度干預(yù)的最基本要求。

(二)正當(dāng)干預(yù)

正當(dāng)干預(yù)是指政府對市場經(jīng)濟的干預(yù)具有合理性,適應(yīng)了市場經(jīng)濟發(fā)展需要。表現(xiàn)為:一是干預(yù)時機恰當(dāng),即只有當(dāng)市場失靈時才需要政府干預(yù);二是干預(yù)范圍適當(dāng),即市場存在缺陷或偏離正常運行秩序難以自救恢復(fù)的失靈領(lǐng)域才進行干預(yù),以克服彌補市場缺陷、維護有效競爭為評價標(biāo)準(zhǔn);三是干預(yù)目標(biāo)正當(dāng),即干預(yù)應(yīng)以克服市場失靈、建構(gòu)高效競爭秩序、不損害第三方利益、不造成新的損失為目標(biāo)。

(三)謹慎干預(yù)

謹慎干預(yù)是指政府在進行經(jīng)濟干預(yù)時應(yīng)慎重謹慎從事,符合市場規(guī)律,不壓制市場主體的經(jīng)濟自主性與創(chuàng)造性。表現(xiàn)為:充分發(fā)揮市場主體的自主性,政府干預(yù)不可取代市場自發(fā)調(diào)節(jié)成為資源配置的主導(dǎo)性力量;政府干預(yù)行使自由裁量權(quán)時應(yīng)當(dāng)合乎權(quán)力運作內(nèi)在要求,杜絕因自由裁量權(quán)行使造成政府工作人員腐敗;政府干預(yù)不能影響市場主體的自主性、積極性與創(chuàng)造性,充分保障市場主體的意志自由和有效競爭。經(jīng)濟法一開始就被賦予維護市場自由競爭秩序的使命,“經(jīng)濟自由是其出發(fā)點和歸宿,它應(yīng)當(dāng)為了自由而干預(yù)、限制,而不是通過干預(yù)而限制乃至扼殺經(jīng)濟自由”。①史際春、鄧峰著:《經(jīng)濟法總論》,法律出版社 2008年第2版,第136頁。

(四 )高效干預(yù)

高效干預(yù)是指政府干預(yù)市場經(jīng)濟符合成本效益法則和投入產(chǎn)出規(guī)則,確保干預(yù)效益超過干預(yù)成本 2倍以上,實現(xiàn)市場經(jīng)濟秩序運行的穩(wěn)健高效、持續(xù)良性。表現(xiàn)為:一是干預(yù)值得,即不存在成本過高或虧損狀態(tài);二是干預(yù)有效,即通過對市場失靈干預(yù),能夠消除失靈現(xiàn)象;三是干預(yù)高效,即通過政府適度干預(yù),能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)倍于干預(yù)前經(jīng)濟運行產(chǎn)出總量,取得高效回報。

二、經(jīng)濟法適度干預(yù)的主要缺陷

經(jīng)濟法適度干預(yù)要求政府既不過多干預(yù),也不過少干預(yù)市場,是在經(jīng)濟自主和國家統(tǒng)制的臨界點上所作的一種介入狀態(tài),要求干預(yù)市場經(jīng)濟有一個合理限度,雖然對經(jīng)濟法本質(zhì)做出了合理的定性解釋,但仍具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性,容易產(chǎn)生干預(yù)不足或干預(yù)過度等問題,存在著缺陷。這些缺陷主要表現(xiàn)在六個方面:

(一)干預(yù)力度難以準(zhǔn)確界定

“適度”既有定性解釋,也有數(shù)量關(guān)系。經(jīng)濟法適度干預(yù)僅僅對“適度干預(yù)”做出了定性概括,沒有通過建立數(shù)理模型準(zhǔn)確界定經(jīng)濟法干預(yù)的數(shù)量關(guān)系,導(dǎo)致干預(yù)主體限于專業(yè)水平、能力素質(zhì)、決策經(jīng)驗等因素影響,往往很難把握對市場經(jīng)濟干預(yù)的力度、廣度和深度,不是干預(yù)過度就是干預(yù)不足。建國后中國經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)充分證明了這一點:改革開放以前我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟占據(jù)統(tǒng)治地位,政府直接控制生產(chǎn)、交換、分配、消費全過程,干預(yù)達到了極端化程度,產(chǎn)生了嚴(yán)重的負面效應(yīng);改革開放后,計劃經(jīng)濟逐步向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,政府干預(yù)范圍和方式有所改變,但干預(yù)力度卻難以把握,導(dǎo)致國民經(jīng)濟出現(xiàn)多次波動和“冷熱”不均。

(二)干預(yù)邊界難以適時調(diào)整

市場與政府是共同推動經(jīng)濟快速發(fā)展的原動力,各自存在運行邊界。市場主體對市場失靈的恐慌導(dǎo)致市場對政府干預(yù)的無限依賴,使政府無所不能、無所不為。事實上,政府并非萬能,具有能力邊界,“市場存在能力邊界導(dǎo)致市場失靈”需要經(jīng)濟法干預(yù)。由于市場的動態(tài)變化性,政府作為有限理性人,因信息不足難以對需要干預(yù)的領(lǐng)域及時作出反應(yīng),快速干預(yù)到位,或者導(dǎo)致干預(yù)決策不正確,產(chǎn)生負效應(yīng),造成政府干預(yù)難以在力所能及范圍內(nèi)適時調(diào)整。

(三)干預(yù)過程難以有效控制

市場失靈導(dǎo)致市場干預(yù)需求,干預(yù)需求促進政府干預(yù)供給,政府干預(yù)供給應(yīng)以市場干預(yù)需求為限度,既不能“供過于求”,也不能“供不應(yīng)求”。由于受多種因素制約,市場運行存在不確定性、非均衡性、動態(tài)變化性,而且政府干預(yù)存在成本投入、信息制約和能力限制,使得政府干預(yù)行為和干預(yù)措施具有相對性和滯后性,難以適應(yīng)市場動態(tài)變化的干預(yù)需求調(diào)整,因而對經(jīng)濟法干預(yù)過程很難有效控制。

(四)干預(yù)方向難以實現(xiàn)互動

適度干預(yù)以干預(yù)者對被干預(yù)者的單向關(guān)系為基礎(chǔ),干預(yù)者對被干預(yù)者擁有主動權(quán),被干預(yù)者對干預(yù)者只有接受義務(wù),沒有建議權(quán)、知情權(quán)和改變權(quán),屬于單向干預(yù),沒有實現(xiàn)互動。這會進一步強化干預(yù)者與被干預(yù)者的不平等法律地位,導(dǎo)致政府干預(yù)行為難以充分全面吸收被干預(yù)者的積極有效意志和準(zhǔn)確反映市場信號,增加干預(yù)措施的實施難度,限制市場主體自由和干擾競爭環(huán)境,降低資源配置效率,難以實現(xiàn)適度干預(yù)的秩序、正義、效率價值目標(biāo)。

(五)干預(yù)結(jié)果難以預(yù)測把握

現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求經(jīng)濟法干預(yù)必須充分尊重市場干預(yù)需求,確保干預(yù)供給與干預(yù)需求在質(zhì)量上處于動態(tài)平衡。由于適度干預(yù)強調(diào)政府單向干預(yù),沒有考慮到市場干預(yù)需求偏好,及時調(diào)整干預(yù)行為,導(dǎo)致在許多領(lǐng)域里難以準(zhǔn)確把握干預(yù)結(jié)果,不能彌補市場調(diào)節(jié)盲目性所帶來的缺陷,形成干預(yù)不足。在市場規(guī)則遭到人為破壞時,政府通過干預(yù),打破壟斷,打擊不正當(dāng)競爭和破壞市場秩序的行為,保護經(jīng)濟主體財產(chǎn)權(quán),維護公平競爭秩序,但因單向干預(yù)和信息不足,往往會出現(xiàn)過度干預(yù)的結(jié)果,加重市場失靈效應(yīng)。因此,把握不好適度干預(yù)產(chǎn)生的政府失靈的危害性往往更大于市場失靈。市場越界,政府很容易加以抵制;如果政府越界,市場就無能為力。

(六)干預(yù)效果難以正確評估

目前適度干預(yù)的關(guān)鍵問題是難以對其干預(yù)效果進行正確評估,表現(xiàn)在:一是沒有建立有效地干預(yù)評價制度,根本不知道干預(yù)政策是否“過度”或“不足”,增加宏觀調(diào)控難度,并且政府干預(yù)實踐中并非都有足夠法律依據(jù),干預(yù)權(quán)存在合法危機。二是沒有建立適當(dāng)?shù)母深A(yù)反饋機制,不能評估干預(yù)政策的施行效果及其干預(yù)行為是否需要調(diào)整。三是沒有建立專門的干預(yù)評估機構(gòu),不能為政府決策提供準(zhǔn)確信息,導(dǎo)致干預(yù)效率低下。四是沒有建立過度干預(yù)防范機制。實踐表明,受全能政府慣性思維制約,沒有建立過度干預(yù)防范機制,導(dǎo)致政府干預(yù)過度成為常態(tài),造成大量的行政壟斷和腐敗蔓延,影響公平市場秩序的建立健全。行政壟斷屬于依靠行政力量而非經(jīng)濟力量建立起來的壟斷,違背市場公平競爭規(guī)律。政府干預(yù)不足易助長經(jīng)濟壟斷,政府干預(yù)過度則易產(chǎn)生行政壟斷。我國當(dāng)前經(jīng)濟生活中的壟斷主要是行政壟斷,表現(xiàn)為部門壟斷和地方壟斷,制約資源配置效率。經(jīng)濟法不僅是政府干預(yù)經(jīng)濟之法,而且應(yīng)是規(guī)范政府干預(yù)經(jīng)濟之法。

三、經(jīng)濟法適度干預(yù)的修治路徑

(一)建構(gòu)數(shù)理模型,界定干預(yù)力度

應(yīng)建構(gòu)一整套經(jīng)濟法適度干預(yù)數(shù)理模型,準(zhǔn)確界定干預(yù)力度:一是建構(gòu)市場失靈測算模型,隨時調(diào)整干預(yù)范圍;二是建構(gòu)市場缺陷矯正模型,隨時確定干預(yù)程度;三是建構(gòu)市場損害計算模型,隨時決定干預(yù)深度;四是建構(gòu)市場運行監(jiān)管模型,隨時調(diào)整干預(yù)措施;五是建構(gòu)市場效率評估模型,隨時確保干預(yù)效益。

(二)完善法律法規(guī),法定干預(yù)邊界

經(jīng)濟法適度干預(yù)的合法依據(jù)總是滯后于市場現(xiàn)實生活。應(yīng)根據(jù)市場變化情況,隨時修改、完善干預(yù)法律法規(guī),制定適合市場生態(tài)干預(yù)需求的法律法規(guī)和政策措施,對政府干預(yù)領(lǐng)域、范圍、程序、方式、事項、邊界等內(nèi)容進行全面法定,并按照情勢變更原則隨時動態(tài)變更,實現(xiàn)干預(yù)法治化、規(guī)范化。一是完善決策法規(guī),明確不同主體決策的內(nèi)容、范圍、層次及權(quán)限,建立專家咨詢、決策評估、信息反饋、目標(biāo)激勵、約束懲罰機制,規(guī)范決策執(zhí)行程序,明確決策執(zhí)行責(zé)任,提升政府決策、執(zhí)行能力,實現(xiàn)民主化、規(guī)范化、科學(xué)化。二是完善會計法規(guī),利用市場機制改善政府干預(yù)功能,建立成本效益核算制度,提高資源配置效率。三是完善廉政法規(guī),轉(zhuǎn)變政府職能,斬斷政府部門與市場主體的利益連帶關(guān)系,確保政府干預(yù)經(jīng)濟法治化、透明化,達成客觀、獨立、公正目標(biāo)。

(三)緊跟市場動態(tài),掌控干預(yù)過程

采取有效措施,緊密跟蹤市場發(fā)展?fàn)顟B(tài)和具體情形,隨時糾正不適應(yīng)市場需要的干預(yù)事項和干預(yù)制度,對政府干預(yù)是否依法合理、程序是否合法有效進行事前、事中、事后審查控制,及時調(diào)整干預(yù)范圍、程序、手段、力度等方面存在的偏差,確保干預(yù)行為不遠離正確運行軌道,全面掌控干預(yù)過程。一是通過治理限制競爭與不正當(dāng)競爭行為,防范壟斷,消除市場障礙,充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)功能。二是通過采用國家投資等手段,滿足公共產(chǎn)品供給需要,克服市場機制自身局限,優(yōu)化市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和運行秩序。三是通過運用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)手段,全面掌握市場信息,采取符合市場需要的政策機制和調(diào)控工具,高效規(guī)劃和有序指導(dǎo)市場運行過程,為市場競爭主體提供增值服務(wù)。

(四)引入契約機制,實現(xiàn)干預(yù)互動

契約“是由雙方意愿一致而產(chǎn)生的法律關(guān)系的一種約定”,①[羅馬]查士丁尼著:《法學(xué)總論》,商務(wù)印書館 1989年第1版,第159頁?！笆侨祟惼駷橹拱l(fā)現(xiàn)的建構(gòu)人際關(guān)系、平抑沖突、消彌差異的最佳手段之一”。②姜振穎等著:《合同法》,人民法院出版社 2000年第1版,第32頁。應(yīng)在經(jīng)濟法適度干預(yù)過程引入契約機制,全面界定干預(yù)者與被干預(yù)者的權(quán)利義務(wù),規(guī)制政府干預(yù)權(quán)力,充分保障被干預(yù)者的建議權(quán)、知情權(quán)和改變權(quán),使干預(yù)行為充分表達干預(yù)者與被干預(yù)者的共同意志,實現(xiàn)單向干預(yù)向互動干預(yù)的快速轉(zhuǎn)變。

(五)完善評估機制,把握干預(yù)效果

應(yīng)在已有評價制度基礎(chǔ)上,進一步完善干預(yù)行為的評估法律法規(guī),建立評估機制,確保干預(yù)效果,具體包括:一是建立論證制度。建立專家論證機制,對所有干預(yù)事項必須經(jīng)過專家顧問團初級、中級、高級等層面論證,確保干預(yù)對象準(zhǔn)確、干預(yù)措施正當(dāng);二是建立反饋制度。建立信息暢通渠道和民情報告交流機制,對所有干預(yù)事項的實施情況、正負效果、輿情狀況等,及時反饋給決策機關(guān),便于采取措施調(diào)整干預(yù)行為;三是建立評價制度。建立專門的干預(yù)評估機構(gòu)、評價制度和評估指標(biāo),對所有干預(yù)行為的實施情況、正負效果、輿情狀況等進行全面評估,提供決策依據(jù)。

(六)建立問責(zé)制度,達成干預(yù)高效

建立政府干預(yù)問責(zé)制度,對干預(yù)過度或不足行為應(yīng)追究法律責(zé)任,確保報干預(yù)高效。具體措施包括:制定違法干預(yù)認證制度。對政府干預(yù)過度或不足及違反干預(yù)法定程序、手段、背離干預(yù)目標(biāo)等違法行為進行鑒定認證,依法追究法律責(zé)任;建立違法干預(yù)責(zé)任制度。對政府違法干預(yù)行為,政府主要負責(zé)人和決策人員、執(zhí)法人員應(yīng)依法承擔(dān)行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任,以責(zé)任制度限制政府違法干預(yù)行為,扼制干預(yù)領(lǐng)域的越權(quán)、濫用干預(yù)權(quán)、失職以及以權(quán)謀私、貪污受賄等違法腐敗行為的發(fā)生;完善政府干預(yù)監(jiān)察機制。建立獨立于政府之外的專門監(jiān)察機構(gòu),在人員、經(jīng)費、管理等方面完全獨立于政府,形成嚴(yán)密有序、運行高效、分工合理、具有高度權(quán)威的監(jiān)察機制,經(jīng)常檢查干預(yù)過程,配合司法機關(guān)追查政府責(zé)任,確保責(zé)任機關(guān)或責(zé)任人對責(zé)任的最終承擔(dān);建立政府干預(yù)反饋機制。實施新聞曝光、投訴申訴、信訪舉報、案件追查制度,及時將政府干預(yù)情況反饋到立法、司法、行政機關(guān),全面聽取專家建議和各方意見,不斷完善干預(yù)行為;建立政府干預(yù)訴訟機制。對政府違法干預(yù)行為,監(jiān)督機構(gòu)或社會中介機構(gòu)、公共組織有權(quán)對政府不當(dāng)干預(yù)行為提起獨立訴訟,請求司法機關(guān)依法追究其法律責(zé)任。完善社會預(yù)警機制。建立一整套及時發(fā)現(xiàn)政府干預(yù)法律責(zé)任的制度,通過收集各種信息,及時向獨立監(jiān)察機構(gòu)和司法機關(guān)發(fā)送預(yù)警信號,防范各種違法重大事件發(fā)生,確保政府適度高效干預(yù),促進市場經(jīng)濟繁榮發(fā)展。

(責(zé)任編輯:亦木)

F120

A

1003—4145[2010]06—0149—03

2010-03-20

董仁周(1968-),男,中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院博士研究生;湖南財政經(jīng)濟學(xué)院經(jīng)濟法教研室主任。