黃家福

（張家界市永定區(qū)水利局 張家界市 427000）

水資源作為人類賴以生存的資源，進(jìn)入21世紀(jì)以來，更加為人們所認(rèn)識(shí)，曾有人預(yù)言未來的戰(zhàn)爭(zhēng)很有可能是對(duì)水資源的控制，此話絕非危言聳聽。2010年初我國西南多省及湖南湘西北的大干旱，更給我們敲響了警鐘。水資源是不可再生資源，我國水資源人均占有量只有世界平均水平的1/4，還是一個(gè)缺水國度。湖南省河湖水系發(fā)達(dá)，降雨相對(duì)充沛，但受地理位置和氣候的影響，降雨時(shí)空分布不均，局部地區(qū)季節(jié)性缺水、工程性缺水、水質(zhì)性缺水依然嚴(yán)重，“水多、水少、水臟”嚴(yán)重影響到人民的生產(chǎn)生活，很大程度上阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力舉足輕重，國家應(yīng)盡早將水資源管理作為戰(zhàn)略問題來對(duì)待，努力實(shí)現(xiàn)水資源管理的科學(xué)、有序、可控、持續(xù)利用，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)步發(fā)展。

1 水資源科學(xué)管理應(yīng)具有的特征

（1）符合國情的水資源法規(guī)體系。

國家對(duì)水資源管理的理念、方針、政策應(yīng)通過法律法規(guī)形式予以確定，以保證連續(xù)性和穩(wěn)定性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是規(guī)則經(jīng)濟(jì)，各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也必須依據(jù)規(guī)則開展，需要通過法規(guī)來規(guī)范全社會(huì)對(duì)稀缺資源的利用?！端ā肥撬Y源管理的基本法律依據(jù)，還應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)和水利發(fā)展實(shí)際情況，充分體現(xiàn)中國特色社會(huì)主義制度的價(jià)值理念，完善水資源管理法規(guī)體系。

（2）產(chǎn)權(quán)明晰的水權(quán)制度。

根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資源權(quán)屬和優(yōu)化配置理論，明晰的水資源使用權(quán)是發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用優(yōu)化配置水資源的前提條件。按照現(xiàn)行《水法》，水資源屬于國家所有，實(shí)行分級(jí)管理。因此，我國水權(quán)制度是涉及水資源管理權(quán)、開發(fā)經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和排污權(quán)的制度體系。建立符合我國特點(diǎn)的水權(quán)制度，管理權(quán)界定、開發(fā)經(jīng)營權(quán)許可與使用權(quán)和排污權(quán)明晰同等重要。開發(fā)經(jīng)營權(quán)是管理權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)換的中間環(huán)節(jié)，排污權(quán)是利用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)水資源的重要措施。由于國家經(jīng)濟(jì)體制處于轉(zhuǎn)型和完善過程中，水資源使用存在歷史延續(xù)，因此水權(quán)制度建設(shè)應(yīng)整體進(jìn)行。

（3）有序的水市場(chǎng)規(guī)則。

由于水資源流動(dòng)和變化不固定等自然屬性，即使在水權(quán)制度不完善階段，地域性和隨機(jī)性的水市場(chǎng)也會(huì)存在。水權(quán)制度為水市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)，水市場(chǎng)推動(dòng)水權(quán)制度完善，二者是交叉作用和相輔相成發(fā)展的。水市場(chǎng)不是完全自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，對(duì)進(jìn)行交易的用水類型應(yīng)受政府宏觀控制，只能是準(zhǔn)市場(chǎng)。應(yīng)建立水市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則是對(duì)生產(chǎn)用水類型的政策約束。為實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置，利用經(jīng)濟(jì)手段協(xié)調(diào)區(qū)域之間的利益關(guān)系，水市場(chǎng)也應(yīng)包括區(qū)域水資源管理權(quán)出讓和水資源開發(fā)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。水資源管理權(quán)出讓和水資源開發(fā)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓要有相對(duì)穩(wěn)定的期限，生產(chǎn)用水的使用權(quán)、排污權(quán)轉(zhuǎn)讓可劃分為長期轉(zhuǎn)讓、中期轉(zhuǎn)讓和臨時(shí)轉(zhuǎn)讓等多種形式。為推動(dòng)節(jié)約用水和保護(hù)水環(huán)境，維持水市場(chǎng)有序運(yùn)行和公平交易，交易規(guī)則可作為政府對(duì)水資源利用的政策導(dǎo)向。在水市場(chǎng)交易規(guī)則中應(yīng)對(duì)不同轉(zhuǎn)讓類型和不同轉(zhuǎn)讓形式設(shè)定具體的政策限制；在遵循價(jià)值規(guī)律和供求規(guī)律基礎(chǔ)上，應(yīng)針對(duì)不同類型交易制定價(jià)格形成原則。

（4）嚴(yán)格的水資源開發(fā)、經(jīng)營許可和完善的水價(jià)格形成機(jī)制。

水資源經(jīng)過開發(fā)后進(jìn)入流通市場(chǎng)成為商品水，開發(fā)與經(jīng)營具有密切聯(lián)系，在一定程度上是難以完全分割的整體。水作為商品進(jìn)入市場(chǎng)，由市場(chǎng)主體對(duì)其進(jìn)行經(jīng)營，這必然要求水資源開發(fā)活動(dòng)也要通過市場(chǎng)主體來承擔(dān)。水資源開發(fā)是經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的結(jié)合，作為一種特殊商品，其經(jīng)營主體一旦確定后，就具有市場(chǎng)壟斷性，這可能導(dǎo)致開發(fā)經(jīng)營主體的經(jīng)營行為違背市場(chǎng)規(guī)則。建立符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律的水資源開發(fā)經(jīng)營許可制度是經(jīng)濟(jì)管理措施不可或缺的組成部分。為避免 “市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象發(fā)生，應(yīng)在水資源開發(fā)和經(jīng)營階段引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)選擇水資源開發(fā)經(jīng)營主體，通過水價(jià)形成機(jī)制和用水戶參與市場(chǎng)管理約束經(jīng)營主體的經(jīng)營行為。

水價(jià)形成機(jī)制是促進(jìn)節(jié)約用水和保護(hù)消費(fèi)者利益的關(guān)鍵因素，也是經(jīng)濟(jì)管理措施的核心內(nèi)容。由于用水性質(zhì)的多樣性，使得水價(jià)形成機(jī)制具有復(fù)雜性。水價(jià)管理在遵循價(jià)值規(guī)律和供求規(guī)律的同時(shí)，應(yīng)將具有公共利益特征的用水和經(jīng)濟(jì)發(fā)展用水區(qū)別對(duì)待。當(dāng)前，我國許多地區(qū)都在研究和探索水價(jià)形成機(jī)制，并取得成功經(jīng)驗(yàn)，主要是規(guī)定符合國情的水資源使用費(fèi)和累進(jìn)式水價(jià)確定原則。

水資源使用費(fèi)是將水資源使用中外部成本內(nèi)部化的最有效形式，政府應(yīng)采用作為對(duì)水資源使用的經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向，通過設(shè)定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)、限制和約束水資源使用類型。將水資源使用費(fèi)作為財(cái)政專項(xiàng)收入，由中央和地方政府通過財(cái)政預(yù)算用于水資源保護(hù)和公益性水資源開發(fā)及其管理等特定項(xiàng)目。

2 符合市場(chǎng)規(guī)律的有序的政府宏觀調(diào)控

水資源是具有流域整體屬性的稀缺資源，怎樣實(shí)行科學(xué)合理的利用，優(yōu)化配置，使其發(fā)揮最大的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，服務(wù)民生，目前來說，政府的宏觀調(diào)控應(yīng)占主導(dǎo)地位，政府在水資源規(guī)劃體系、水利工程建設(shè)、水資源監(jiān)測(cè)預(yù)警、開發(fā)與保護(hù)、水資源調(diào)度等方面在遵循市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上要努力實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理、效益為上、兼顧公平，重點(diǎn)是水資源的供求管理和保護(hù)管理，力爭(zhēng)區(qū)域平衡、行業(yè)平衡。

（1）規(guī)劃體系是基礎(chǔ)。

水資源規(guī)劃是由流域和區(qū)域綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和專題研究等組成的規(guī)劃體系。水資源規(guī)劃體系是科學(xué)管理的基礎(chǔ)，也是依法管理水資源的重要依據(jù)。綜合規(guī)劃的基本任務(wù)是評(píng)價(jià)流域或區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)利用狀況，研究分析流域或區(qū)域自然條件及特點(diǎn)，評(píng)價(jià)水資源承載能力和水環(huán)境承載能力，預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和用水前景，按照科學(xué)發(fā)展觀要求，研究流域或區(qū)域內(nèi)水資源配置、開發(fā)、節(jié)約、保護(hù)和宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)之間的關(guān)系，擬定不同發(fā)展階段在流域或區(qū)域采取的解決供需矛盾的各種措施，以及實(shí)施步驟和水資源管理的意見和建議等。

目前湖南省在水資源管理上，主要采用的是區(qū)域管理模式，即省、市、縣三級(jí)管理，沒有按流域來進(jìn)行管理，湘、資、沅、澧四大水系沒有設(shè)立專門的流域管理機(jī)構(gòu)（洞庭湖設(shè)有洞庭湖水利工程管理局），從而出現(xiàn)“多龍管水”，弊端不少。科學(xué)地說應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)流域管理，設(shè)置專門流域管理機(jī)構(gòu)，將流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，從規(guī)劃、開發(fā)、利用、監(jiān)測(cè)、防災(zāi)、治污、經(jīng)營等多方面協(xié)調(diào)控制，以實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理和調(diào)度，增強(qiáng)水行政主管部門對(duì)水資源管理的調(diào)控能力。

（2）工程建設(shè)和管理是保障。

水資源的合理有效調(diào)配依賴于水利工程，首先是大江大河大湖的治理，怎樣確保江河安瀾，科學(xué)合理地利用和管好過境水資源、保護(hù)好源頭是江河治理的主要任務(wù)。攔河筑壩、梯級(jí)開發(fā)，跨地調(diào)水、堤防建設(shè)，機(jī)電排灌，除險(xiǎn)加固，水庫山塘、渠道挖潛，集水井窖等各類型水利工程都可為攔蓄水量、開發(fā)能源、服務(wù)民生、防災(zāi)減災(zāi)提供基礎(chǔ)保障。新中國成立以來，特別是“98”大洪水后，湖南省的水利工程建設(shè)成就斐然，水資源調(diào)控能力不斷增強(qiáng)，防汛抗旱、河湖疏浚、農(nóng)田灌溉、人飲安全、水利景觀等方面建設(shè)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了極大的保障，同時(shí)也探索出“四種水利”的經(jīng)營理念和管理模式，水利產(chǎn)權(quán)制度改革縱深發(fā)展，水資源逐步得到充分有效合理的利用。

（3）完善水資源監(jiān)測(cè)體系。

監(jiān)測(cè)體系是水資源管理的基礎(chǔ)設(shè)施，也是現(xiàn)代化管理的必備物質(zhì)條件，是實(shí)行行政管理手段和經(jīng)濟(jì)管理手段的保證。水資源適時(shí)調(diào)度、水資源變化狀態(tài)監(jiān)控和水市場(chǎng)交易量測(cè)都需要有監(jiān)測(cè)體系實(shí)施檢測(cè)。監(jiān)測(cè)體系由信息采集系統(tǒng)、信息傳輸系統(tǒng)、信息分析處理系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)及其相應(yīng)硬件設(shè)備組成。監(jiān)測(cè)體系要與水系相對(duì)應(yīng)，覆蓋所有計(jì)量斷面、各種需要監(jiān)測(cè)的取水口和排水口。

水資源管理還涉及洪水管理、水生態(tài)管理和水利工程管理等其它水利管理領(lǐng)域，既相互緊密聯(lián)系，又有區(qū)別。在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)中，各項(xiàng)管理缺一不可。應(yīng)遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，完善管理體系，聯(lián)合發(fā)揮作用，支撐和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（4）廣泛宣傳，創(chuàng)建節(jié)水型社會(huì)。

水資源的戰(zhàn)略地位越來越為世界所認(rèn)知，國際上將每年的3月22日作為世界水日，中國也將世界水日連后的7天作為中國水周，每年確定不同的水資源宣傳主題，以喚起各界的重視和民眾的認(rèn)識(shí)。應(yīng)該說這些年來的大力宣傳和歷年的洪旱災(zāi)害，特別是由于降雨少和水體污染引起的人飲安全問題，更加深了各級(jí)政府和民眾對(duì)水資源科學(xué)管理的認(rèn)識(shí)，但我們覺得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，邊建設(shè)邊破壞、只顧眼前不顧長遠(yuǎn)、只重建不重管、亂排濫砍現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，有禁不止、有法不依、違法難究在某些時(shí)間和某些地方仍不同程度存在，這都需要加以改變。要建立宣傳的長效機(jī)制，講究實(shí)效，通過不同方式和載體，寓教于樂，大力宣傳《水法》、《水資源條例》等水法律法規(guī)，同時(shí)政府帶頭執(zhí)行，在行政審批，規(guī)劃設(shè)計(jì)、監(jiān)測(cè)預(yù)警等方面嚴(yán)格執(zhí)法，確保法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威。公眾對(duì)水資源享有知情權(quán)，政府要定期向公眾發(fā)布本地區(qū)的水資源情勢(shì)，以使公眾了解當(dāng)前狀況，同時(shí)鼓勵(lì)單位和個(gè)人，研究、倡導(dǎo)、推廣節(jié)水新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，讓社會(huì)各界都來關(guān)心水、愛護(hù)水、節(jié)約水，形成合力，共建節(jié)水型社會(huì)。