夏 申 俞 海

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心北京 100029)

自愿性環(huán)境管理手段的研究進(jìn)展綜述

夏 申 俞 海

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心北京 100029)

自愿性環(huán)境管理手段被認(rèn)為是在命令控制型和基于市場(chǎng)的環(huán)境政策工具之外的第三種環(huán)境管理手段,是傳統(tǒng)環(huán)境管理政策工具的重要補(bǔ)充。本文通過對(duì)自愿性環(huán)境管理手段的研究進(jìn)展進(jìn)行綜述,一定程度上指出其在中國等發(fā)展中國家的適用性和未來的發(fā)展方向。

自愿性環(huán)境管理手段;自愿性環(huán)境協(xié)議;VEP;VEA

自愿性環(huán)境管理作為一種嶄新的環(huán)境管理方式,正受到越來越多國家的關(guān)注。與發(fā)達(dá)國家相比,中國的自愿性環(huán)境管理手段還處在發(fā)展的階段,了解國際社會(huì)關(guān)于自愿性環(huán)境管理手段的研究、應(yīng)用進(jìn)展和動(dòng)態(tài),對(duì)于借鑒國際經(jīng)驗(yàn),完善中國的環(huán)境自愿管理手段非常必要。

1 自愿性環(huán)境管理手段的概念與外延

自愿性環(huán)境管理手段(Vo1untaryEnvironment Management,簡(jiǎn)稱 VEM手段)通常是指由各類國際組織 (如 UNEP、ISO、國際商會(huì))、工業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)起的在法規(guī)要求之外,旨在推動(dòng)排污方改進(jìn)環(huán)境行為的各種自愿性環(huán)保憲章、環(huán)保行為準(zhǔn)則、以及環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)等。除了基于保護(hù)地球資源環(huán)境的目的外,它具有自愿章程的 4個(gè)要素：高于法規(guī)的承諾;獲得社會(huì)認(rèn)可;標(biāo)準(zhǔn)化的約束機(jī)制;統(tǒng)一的行為模式 (鄭亞南,2004)。Khanna(2001)認(rèn)為有四種環(huán)境自愿管理手段類型：①管理者和工業(yè)協(xié)議型;②由管理者或第三方組織的公眾項(xiàng)目,個(gè)人企業(yè)參與;③將收集或散布的參與者的環(huán)境行為進(jìn)行公開揭露;④企業(yè)的單方面承諾。

自愿性管理手段的一種特殊形式是自愿性環(huán)境協(xié)議,即VEP(Vo1untaryEnvironmentProgram,簡(jiǎn)稱 VEP),也被稱為VEA(Vo1untaryEnvironment Agreement,簡(jiǎn)稱VEA)。關(guān)于環(huán)境協(xié)議有許多不同定義,但是內(nèi)容大致相同。目前使用廣泛的定義是指通過自愿協(xié)議的方式建立政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與其他組織間的相互制約關(guān)系,旨在促進(jìn)企業(yè)或行業(yè)改進(jìn)其環(huán)境管理行為,改善環(huán)境質(zhì)量或提高資源利用效率的方法或政策工具 (Patrickten Brink,2002)。依歐盟環(huán)境部的定義,環(huán)境協(xié)議是指“由多數(shù)業(yè)者或業(yè)者協(xié)會(huì)與政府機(jī)關(guān)協(xié)商并受其認(rèn)可之承諾”。而《氣候變化框架公約》專家委員會(huì)則將環(huán)境協(xié)議定義為“為促進(jìn)社會(huì)期待的目標(biāo),在政府鼓勵(lì)之下企業(yè)為自身利益自愿與政府簽訂的環(huán)境協(xié)議 (EEA,1997)?！?/p>

自愿性環(huán)境協(xié)議 (VEP)出現(xiàn)在 1980年代后期,是在對(duì)過度約定俗成和不夠有效的傳統(tǒng)的命令控制環(huán)境管理手段的批評(píng)聲中產(chǎn)生的 (Davies,Mazurek,McCarthy,&Darnall,1996)。當(dāng)傳統(tǒng)環(huán)境管理存在眾所周知的缺陷時(shí),缺少對(duì)如何改革的一致意見,尤其當(dāng)大眾一致認(rèn)為重建將激起政治和社會(huì)沖突的背景下 (Daviesetal.,1996),VEP就在這樣背景下作為在環(huán)境管理發(fā)展過程中一種提高環(huán)境狀況的替代手段而出現(xiàn)了 (Carminetal.,2003)。不僅因?yàn)樽栽感原h(huán)境管理手段關(guān)注了大眾和利益團(tuán)體所關(guān)注的一系列環(huán)境問題,更因?yàn)樗柚沽藦?fù)雜且成本高的環(huán)境制度改革所引發(fā)的上述沖突 (Baggott,1986)。普遍認(rèn)為,通常所使用的“自愿”這個(gè)詞語并不能夠反映出許多協(xié)議的真實(shí)性質(zhì),它涵蓋了不同種類的協(xié)議,從自愿“行為準(zhǔn)則”到法律約束協(xié)議。大多數(shù)情況下,自愿協(xié)議等同于合同。

歐盟研究網(wǎng)絡(luò)(EUResearchNetwork)概括了三類普遍被接受的 VEP類型：①行業(yè)單方面發(fā)起：自我規(guī)制行為,是企業(yè) (通常屬于行業(yè)貿(mào)易聯(lián)盟)發(fā)起的改善環(huán)境績效的公共承諾。②公共自愿協(xié)議：政府發(fā)起,企業(yè)參與。即通常屬于行業(yè)貿(mào)易聯(lián)盟已同意盡力去實(shí)現(xiàn)由政府制定的環(huán)境計(jì)劃目標(biāo)。作為回報(bào),企業(yè)會(huì)得到政府的技術(shù)支持或者來自政府的有力宣傳。③談判 (協(xié)商)協(xié)議：企業(yè)和政府協(xié)議。即政府和企業(yè)或行業(yè)組織聯(lián)合制定環(huán)境目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。以上協(xié)議在性質(zhì)上有所差別。VEP多數(shù)情況下是被設(shè)計(jì)用來增強(qiáng)現(xiàn)有環(huán)境管理政策的效率和管理范圍。此外,VEP被用來處理現(xiàn)有管理政策框架無法覆蓋的事件。例如,在美國,大量的 VEP針對(duì)的是全球氣候變化 (DinahA.Koehler,2007)。

2 自愿性環(huán)境管理手段的優(yōu)勢(shì)和不足

自愿性環(huán)境管理最大的優(yōu)勢(shì)是自愿性,污染控制的管理主體發(fā)生了變化,被動(dòng)管理變?yōu)橹鲃?dòng)管理,從而大大降低了因政府與排污方信息不對(duì)稱造成的“道德風(fēng)險(xiǎn)”,降低了政府的制度成本,促進(jìn)了企業(yè)污染防治工作的落實(shí)。首先,VEP能較好解決法規(guī)要求之外、排污標(biāo)準(zhǔn)不能約束但公眾和政府又迫切希望企業(yè)能進(jìn)一步改善的環(huán)境問題。這對(duì)促進(jìn)公眾更加了解情況,加強(qiáng)自愿管理參與者與公眾的相互交流,達(dá)到保護(hù)公眾利益和促進(jìn)公眾對(duì)VEP參與者的信任具有顯著的效果。其次,參與VEP將給企業(yè)帶來多重收益。提升公司原有的環(huán)境管理模式由末端治理向過程控制轉(zhuǎn)變;VEP鼓勵(lì)企業(yè)為減少其對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響,從源頭減污,提高資源材料的使用效率,從而直接增加公司的邊際收益。這也使企業(yè)更受公眾、消費(fèi)者、政府及其它相關(guān)方歡迎,并減少新法規(guī)造成的壓力;VEP可以幫助企業(yè)維持或增加市場(chǎng)份額。大部分VEA的目的之一都與提高參與者市場(chǎng)地位有關(guān),參與 VEP能提高參與企業(yè)對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)任的公眾形象。再次,通過 VEP政府可以通過非法規(guī)的手段來深化公共政策的目標(biāo),解決政府法規(guī)貫徹不到的地方。VEP可以補(bǔ)充或擴(kuò)展傳統(tǒng)法規(guī)的領(lǐng)域。自愿性環(huán)境管理手段與政府管制手段相比靈活度高,避免了正式制度笨重的調(diào)節(jié)機(jī)制 (楊正沛、李林,2008)。

當(dāng)然自愿性環(huán)境管理手段也存在一定的局限性。首先,VEP不能處罰那些一貫忽視協(xié)議或表現(xiàn)差的參與者。一個(gè)工業(yè)協(xié)會(huì)很難強(qiáng)迫它所有會(huì)員都遵守VEA,這就產(chǎn)生了自由搭乘的情況。當(dāng)工業(yè)協(xié)會(huì)取消那些不遵守準(zhǔn)則的公司的會(huì)員身份時(shí),整個(gè)行業(yè)的公眾口碑可能被開除會(huì)員的惡劣環(huán)保業(yè)績所破壞。其次,VEA可能是反競(jìng)爭(zhēng)的。VEA本質(zhì)不應(yīng)造成對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的削弱,不應(yīng)阻礙不參加VEA的公司進(jìn)入市場(chǎng)。但造成某種程度的差別競(jìng)爭(zhēng)是VEP社會(huì)評(píng)價(jià)的后果,而形成這些差異不應(yīng)是 VEP所希望達(dá)到的目標(biāo)。最后,不能確保VEP的全球一致性和統(tǒng)一的評(píng)估協(xié)調(diào)。VEA的執(zhí)行需要與地方文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)。這就導(dǎo)致不同地方對(duì)某項(xiàng)準(zhǔn)則的應(yīng)用不盡相同。這為VEA在國際間的互認(rèn)造成障礙 (鄭亞南,2004)。

3 發(fā)展中國家自愿性環(huán)境管理手段的應(yīng)用研究

AllenBlackman(2008)通過對(duì)在墨西哥和印度的三個(gè)案例分析了自愿性環(huán)境管理在發(fā)展中國家的可行性。他認(rèn)為雖然 VEP在工業(yè)化國家和發(fā)展中國家有很多共性,但其目標(biāo)卻有所不同。工業(yè)化國家的政策制定者用自愿制度來鼓勵(lì)企業(yè)充分履行強(qiáng)制制度。而發(fā)展中國家的政策制定者則將其作為企業(yè)違反強(qiáng)制制度的一種補(bǔ)救手段。

關(guān)于自愿性環(huán)境管理在發(fā)展中國家是否存在有效的環(huán)境收益方面,有兩種不同的觀點(diǎn)。一些人認(rèn)為 VEP在發(fā)展中國家起到積極的作用(Hanks,2002;WorldBank,1999)。因?yàn)樵趫?zhí)行強(qiáng)制制度時(shí),這些國家的政策制定者必定會(huì)面臨一系列障礙,這其中包括并不完善的制度和法律基礎(chǔ)以及有局限性的政治意愿 (Eskeland&Jimenez,1992;Russell&Vaughan,2003)。而 VEP則能一定程度上消除這些障礙。但 AllenBlackman(2008)仍在以下四個(gè)方面對(duì) VEP在發(fā)展中國家的有效性有所質(zhì)疑：

(1)較弱的管理壓力：在強(qiáng)制管理制度較弱的國家里,其 VEP的有效性也往往較差,因?yàn)樵谶@樣的國家里沒有較強(qiáng)的管理制度壓力。

(2)較弱的非管理壓力：很多非管理因素會(huì)促使企業(yè)履行自愿制度,例如來自消費(fèi)者,資本市場(chǎng),非政府組織和社區(qū)團(tuán)體等。而這些在發(fā)展中國家通常較弱。發(fā)展中國家的綠色產(chǎn)品市場(chǎng),資本市場(chǎng),環(huán)境非政府組織均較缺乏 (Fry,1988;Wehrmeyer&Mulugetta,1999)。

(3)管制俘虜。發(fā)展中國家的管理程序過程受工業(yè)利益影響更加嚴(yán)重。這被稱為管制俘虜(Russell&Vaughan,2003)。這會(huì)是在管理者和工業(yè)進(jìn)行例如清潔生產(chǎn)協(xié)商等時(shí)很大的問題。當(dāng)出現(xiàn)管制俘虜時(shí),污染者將有能力阻止監(jiān)管機(jī)制的執(zhí)行,阻止第三方介入,甚至不上交因違規(guī)所造成的罰款等。這些都削弱了 VEP在發(fā)展中國家的有效性 (OECD,1999)。

(4)小型企業(yè)的優(yōu)勢(shì)。和工業(yè)化國家相比,在發(fā)展中國家有更多的小型和非正規(guī)企業(yè) (沒有營業(yè)執(zhí)照和未注冊(cè)的)(Blackman,2006)。在這些企業(yè)實(shí)行 VEP存在很大問題。他們更容易受到上述的管理和非管理壓力。同時(shí)他們也更傾向于在 VEP中搭便車。

AllenBlackman(2008)認(rèn)為雖然在發(fā)展中國家實(shí)行自愿性環(huán)境管理是個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng),但認(rèn)真周密設(shè)計(jì)的話還是能很有效的,例如通過重視關(guān)于污染減排信息的宣傳和阻止自愿管理手段在如下地方使用——即對(duì)于環(huán)境行為的管理和非管理壓力比較弱和污染者能選擇其環(huán)境管理方式的地方。

4 自愿性環(huán)境管理手段的績效評(píng)估

自愿性環(huán)境管理的有效性在西方的學(xué)術(shù)界中至今都存在一定的爭(zhēng)議。早期對(duì)于 VEP在生產(chǎn)過程中的效用評(píng)估顯示,VEP其目標(biāo)是對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)過程進(jìn)行改革從而改善環(huán)境績效。VEP也成為傳統(tǒng)環(huán)境管理手段的有效補(bǔ)充。但近年來的一些研究卻對(duì) VEP的績效提出的質(zhì)疑。一部分研究者認(rèn)為政府資助的 VEA能夠提高環(huán)境績效(e.g.,Khanna&Damon,1999)。而其他研究則認(rèn)為政府資助的 VEP(e.g.,Gamper-Rabindran,2006)和在其發(fā)展過程中有明顯政府管制痕跡的VEP(e.g.,Rivera&deLeon,2004;Riveraet al.,2006)并不能提高環(huán)境績效。一方面,企業(yè)表現(xiàn)出意愿加入 VEP,在一些案例中,參與企業(yè)有能力保護(hù)股東的利益不受損失。然而另一方面,這些企業(yè)卻并未能明顯地消除環(huán)境污染。DinahKoehler對(duì)這一現(xiàn)象提出了解釋,認(rèn)為其中的原因主要為制度失效 (institutionalfailure)和參與動(dòng)機(jī)問題 (participantmotivations)(Koehler,2007)。他認(rèn)為未來研究應(yīng)關(guān)注在一個(gè) VEP下企業(yè)為了減少生產(chǎn)產(chǎn)生的污染而進(jìn)行投資的動(dòng)機(jī)。對(duì)于政策制定者,研究指出 VEP對(duì)企業(yè)生產(chǎn)過程有有限的影響。但是對(duì)于多數(shù)如關(guān)于新產(chǎn)品開發(fā)和市場(chǎng)需求改變的 VEP,應(yīng)更緊密關(guān)注其總體的潛在影響從而使其產(chǎn)生積極的環(huán)境改變。另外,VEP具有較弱的執(zhí)行力歸其原因是其不能夠保證企業(yè)達(dá)到協(xié)議所定下的目標(biāo),不能按時(shí)進(jìn)行常規(guī)監(jiān)管,不能定期進(jìn)行申報(bào) (Darnall&Carmin,2005)。VEP具有較弱的設(shè)計(jì)架構(gòu)是因?yàn)閰f(xié)議管理者要平衡向參與者在傳統(tǒng)制度之外提供富有彈性的管理手段的需要。這使得在管理者對(duì)鼓勵(lì)參與者更廣泛的加入 VEP和保障協(xié)議目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之間產(chǎn)生沖突 (Darnall,Carmin,Kreiser,&Mil-Homens,2003)。

AllenBlackman等人對(duì)自愿性環(huán)境協(xié)議(VEA)在發(fā)展中國家哥倫比亞的實(shí)施情況進(jìn)行了深入的案例研究。對(duì)六個(gè)成功的 VEA案例中的分析發(fā)現(xiàn)盡管監(jiān)管者和企業(yè)簽訂 VEA有多重目的,但最重要的目的是試圖將過去模糊不清的管理體制轉(zhuǎn)向一個(gè)更嚴(yán)格且結(jié)構(gòu)更加明晰的新的監(jiān)管體系。具體來說,監(jiān)管方將VEA視作一個(gè)信息獲取的手段,從而為實(shí)施新的環(huán)境管理法律法規(guī)做準(zhǔn)備;企業(yè)方則將 VEA視作降低不確定性和在新法規(guī)框架中解決矛盾的一種手段。Allen Blackman等人得出結(jié)論：總體來說,從 1995年到2006年,哥倫比亞所簽訂的 64個(gè) VEA所取得的效果不盡如人意,即使是那些取得良好環(huán)境績效項(xiàng)目,也主要是由于其他因素的貢獻(xiàn)。VEA最顯著的作用是有助于提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)雙方的環(huán)境管理能力而不是直接改善環(huán)境績效。哥倫比亞的案例表明,VEA對(duì)直接改善環(huán)境績效的作用很小,更多的是對(duì)環(huán)境管理能力的提高。哥倫比亞的經(jīng)驗(yàn)說明,VEA在發(fā)展中國家的環(huán)境管理體系中最重要的作用是提高其環(huán)境管理能力,而不是直接改善企業(yè)環(huán)境績效本身。盡管 VEA在環(huán)境管理方面會(huì)有顯著的效果 (提高環(huán)境管理能力),但重要的是VEA的這些作用不應(yīng)被過分的夸大,因?yàn)閷?duì)VEA的效力不切實(shí)際的過高預(yù)期將會(huì)導(dǎo)致有限的環(huán)境管理資源的錯(cuò)誤配置 (Blackmanet al.,2009)。

5 小結(jié)

關(guān)于自愿性環(huán)境管理在發(fā)展中國家是否適用的問題,一直存在爭(zhēng)議。支持者認(rèn)為,自愿性環(huán)境管理手段能規(guī)避傳統(tǒng)的強(qiáng)制手段在環(huán)境管理中的阻礙,同時(shí)也能增強(qiáng)監(jiān)管方和企業(yè)雙方的環(huán)境管理能力。而反對(duì)者認(rèn)為,自愿性環(huán)境管理手段需要有強(qiáng)有力的強(qiáng)制性管理體制的支持,因此在強(qiáng)制性管理較弱的發(fā)展中國家,自愿性環(huán)境管理手段就可能失效。但是,要看到,環(huán)境管理作為企業(yè)管理不可分割的一個(gè)組成部分,在西方主要工業(yè)國家早已形成,只是以不同的方式存在罷了。自愿性環(huán)境管理作為系統(tǒng)化規(guī)范化的自愿章程形式,逐漸替代單個(gè)企業(yè)的管理模式成為供社會(huì)相關(guān)方統(tǒng)一評(píng)價(jià)的方式,是工業(yè)環(huán)境管理發(fā)展到成熟階段的產(chǎn)物,并成為發(fā)達(dá)國家政府環(huán)境管理的基礎(chǔ),這是我國下一步要努力的方向。

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X3

A

1673-288X(2010)06-0053-04

國家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)(課題編號(hào)：2008ZX07633-05)

夏申 (1983—),女,吉林長春人,碩士研究生,助理工程師,主要研究方向：環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究。