康素玲

（行唐縣林業(yè)局，河北 行唐 050600）

實行林業(yè)稅收優(yōu)惠政策之淺議

康素玲

（行唐縣林業(yè)局，河北 行唐 050600）

實行稅收優(yōu)惠政策，扶持林業(yè)休養(yǎng)生息，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，是社會各方面的共識。在制定有關(guān)林業(yè)稅收政策時應(yīng)該采取審慎穩(wěn)妥的做法，充分借鑒國外經(jīng)驗，避免盲目性和稅收政策的滯后，確保我國的林業(yè)稅收政策盡快走上既貼近林業(yè)特點又符合林業(yè)客觀實際的軌道。

林業(yè)；稅收；優(yōu)惠政策

稅收是國家實現(xiàn)國民收入再分配的重要手段，是納稅人的義務(wù)。但是林業(yè)稅收和稅負過重，使林業(yè)企業(yè)在市場競爭中處于劣勢，導(dǎo)致經(jīng)濟效益低下，許多林業(yè)企業(yè)舉步維艱，林業(yè)局職工長期開不出工資，林業(yè)生產(chǎn)難以維持。實行稅收優(yōu)惠政策，扶持林業(yè)休養(yǎng)生息，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，這已經(jīng)是社會各方面的共識。但稅收制度又是我國法律的重要組成部分，具有保證國家財政收入的職能，一旦確定下來就具有強制性、無償性和固定性的特點。這就要求在制定有關(guān)林業(yè)稅收政策時應(yīng)該采取審慎穩(wěn)妥的做法，充分借鑒國外經(jīng)驗，避免盲目性和稅收政策的滯后，確保我國的林業(yè)稅收政策盡快走上既貼近林業(yè)特點又符合林業(yè)客觀實際的軌道。下面就如何制定林業(yè)稅收優(yōu)惠政策談幾點看法，以供探討。

1 林業(yè)稅收優(yōu)惠政策要適合行業(yè)生產(chǎn)的特點

林業(yè)是國民經(jīng)濟重要組成部分，是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)保護部門。同時，林業(yè)是一個比較特殊的產(chǎn)業(yè)部門，具有生產(chǎn)周期長、資金投入多、見效慢、破壞容易恢復(fù)難、風(fēng)險較大等特點。林業(yè)的這些特點也使林業(yè)具備了其他行業(yè)所難以具有的社會、經(jīng)濟和生態(tài)作用。林業(yè)稅收既要使林業(yè)納入整個社會的商品生產(chǎn)大循環(huán)，也要體現(xiàn)出對森林公益性價值的承認和合理補償。因此說作為經(jīng)濟杠桿的稅收政策必須適合林業(yè)的上述特點，符合國家新時期的總方針、總政策以及各地林業(yè)的實際情況，以便更加充分有效的發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)、平衡和鼓勵作用。在目前森林資源質(zhì)量差，林產(chǎn)品生產(chǎn)效益低的前提下，林業(yè)稅收份額合理量度應(yīng)以林產(chǎn)品的純收入為基礎(chǔ)，考慮林業(yè)生產(chǎn)的實際承受能力和鼓勵林業(yè)發(fā)展的客觀需要，來制定優(yōu)惠的林業(yè)稅收政策。

2 林業(yè)稅收優(yōu)惠政策應(yīng)體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的要求

稅收的一個重要作用是調(diào)節(jié)經(jīng)濟資源的合理分配，也就是說具有產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的功能?，F(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向方面雖有強調(diào)，但導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)類別、規(guī)模、科技含量等不夠明確，還不能完整體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策精神。在我國市場經(jīng)濟條件下，林業(yè)作為一個部門除通過納稅積極完成國家財政職能以外，當(dāng)前如何發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，促進林業(yè)生態(tài)建設(shè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)合理協(xié)調(diào)發(fā)展，是我們確定林業(yè)稅收的基本出發(fā)點。在確定林業(yè)稅目和稅率時，要鼓勵發(fā)展人工林、退耕還林、荒山造林、規(guī)模生產(chǎn)和以節(jié)約資源消耗為主要目的的木材綜合利用等；要限制天然林的開發(fā)利用、林地逆轉(zhuǎn)、“小而全”、“大而全”地重復(fù)建設(shè)以及造成資源嚴重浪費與環(huán)境污染的項目等。尤其在生態(tài)公益林方面，應(yīng)發(fā)揮稅收工具的政策性作用，在林業(yè)稅收政策上給予傾斜，如對進行生態(tài)林工業(yè)建設(shè)的林業(yè)企業(yè)的多種經(jīng)營項目給予減免稅的政策扶持。

3 林業(yè)稅收優(yōu)惠形式，應(yīng)以間接優(yōu)惠為主

從國際上看，各國稅收優(yōu)惠的目標基本上是一致的，強調(diào)刺激投資、擴大出口、鼓勵科技、支持農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及促進區(qū)域開發(fā)和擴大社會就業(yè)。由于我國市場經(jīng)濟的不斷完善，林業(yè)的發(fā)展是一個長期發(fā)展的戰(zhàn)略問題，林業(yè)與其他行業(yè)存在著明顯的差異，因此我們的林業(yè)稅收優(yōu)惠政策應(yīng)從直接方式為主逐步轉(zhuǎn)向以間接方式為主。

4 林業(yè)稅收優(yōu)惠應(yīng)考慮時效性和適度性

稅收優(yōu)惠政策應(yīng)根據(jù)宏觀經(jīng)濟發(fā)展目標及時調(diào)整，避免政策調(diào)控方向與經(jīng)濟發(fā)展目標產(chǎn)生偏離，使經(jīng)濟運行出現(xiàn)失衡。我國要實現(xiàn)經(jīng)濟綜合均衡發(fā)展的目標，林業(yè)等弱勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尤其關(guān)鍵，因此稅收優(yōu)惠政策也應(yīng)該保持一定的時效性和適度性。我國林業(yè)稅費制度大致可分三個階段：

第一階段是從1983～1987年。第二次利改稅后，中央和地方“分灶”吃飯，林業(yè)稅費開始增多，逐步對林業(yè)開征農(nóng)林特產(chǎn)稅、所得稅和產(chǎn)品稅；林業(yè)規(guī)費主要是由林業(yè)部門征收的育林基金和更改基金。

第二階段是從1987～1994年國家進行了大規(guī)模稅收體制改革。這時，國家對企業(yè)普遍實行財務(wù)包干辦法，同時對木材加工產(chǎn)品開始按加工增值額的14%開征增值稅；林業(yè)部門按銷售收入剔除林業(yè)規(guī)費后的8%繳納農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，按銷售收入剔除林業(yè)規(guī)費的10%繳納產(chǎn)品稅，同時林業(yè)規(guī)費也不斷增加。

第三階段是從1994年稅制改革起至今。為了適應(yīng)國家建立社會主義市場經(jīng)濟的需要，國家進行了分權(quán)式財政體制改革，建立了以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅體系。這一階段，為了扶持林業(yè)發(fā)展，國家繼續(xù)對林業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策。但同時，林業(yè)稅費結(jié)構(gòu)中林業(yè)部門和地方政府各種收費比重進一步增加。自2003年起，隨著減輕農(nóng)民負擔(dān)和南方集體林區(qū)林業(yè)產(chǎn)權(quán)改革進程的推進，林業(yè)稅費制度項目進行清理，加大對基層林業(yè)收費的管理和監(jiān)督力度，林業(yè)稅費負擔(dān)有所緩解，標志著林業(yè)稅費改革又邁出了新的一步。

從縱向時間上比較，稅費改革使林業(yè)稅費水平首先經(jīng)歷了一個緩慢上升的態(tài)勢，并在1994年分稅制改革推行后，有短期加速的趨勢。隨著農(nóng)村稅費改革及新一輪林改的推進，南方集體林區(qū)的林業(yè)稅費從數(shù)量到種類都大幅降低。

在1994年我國推行了分稅制改革，該財政政策的改革對經(jīng)濟領(lǐng)域尤其是對林業(yè)部門資金的流動產(chǎn)生了重要影響。在實際執(zhí)行過程中，存在如下實際問題：

（1）林業(yè)稅費政策忽視林業(yè)多功能性。當(dāng)前的林業(yè)稅費沒有充分考慮到森林具有生態(tài)效益和社會效益，林業(yè)公益產(chǎn)品和社會發(fā)展功能，沒有在政策體制中得到承認。

（2）林業(yè)稅費體制設(shè)置不合理，缺乏公平性。稅費征收標準由行政確定，而沒有考慮林業(yè)生產(chǎn)的成本和收益。林業(yè)稅收規(guī)定的優(yōu)惠政策大都偏向國有林區(qū)，對集體林區(qū)則少有相應(yīng)平等的優(yōu)惠。因此集體林區(qū)長期靠消耗資源來維持林農(nóng)生活和地方政府運轉(zhuǎn)，實際上削弱經(jīng)濟發(fā)展的動力，難以形成經(jīng)濟增長點。

（3）缺乏完善的轉(zhuǎn)移支付制度。林業(yè)發(fā)達地區(qū)多屬于相對貧困地區(qū)，需要國家轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)地方財政收支平衡，而我國尚未建立起對林區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。因此，如果減低和取消一部分林業(yè)稅費，地方財政收入則會減少，導(dǎo)致地方政府及林業(yè)等部門難以維持正常的運行，原木原竹稅費負擔(dān)仍存在反彈風(fēng)險。財政轉(zhuǎn)移支付功能在平衡林業(yè)與其他行業(yè)，發(fā)達地區(qū)和林業(yè)之間的發(fā)展起了負作用。

因此，適當(dāng)延長農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅優(yōu)惠扶持政策是縱向推進管護經(jīng)營，加快林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要。

5 制定林業(yè)稅收優(yōu)惠政策應(yīng)著重優(yōu)化林業(yè)稅收的種類結(jié)

構(gòu)和內(nèi)容

應(yīng)調(diào)減林業(yè)稅收的種類，與我國主體稅種相一致。目前，林業(yè)稅收的種類太多，一方面增加了林業(yè)企業(yè)的負擔(dān)，另一方面也難以監(jiān)督和管理，同時也增加了稅收的成本。由于部門利益的驅(qū)動，更容易政出多門，助長亂收費現(xiàn)象的發(fā)生。而且存在重復(fù)收稅現(xiàn)象，如農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，它對木材生產(chǎn)者和收購者實行重復(fù)征稅，加重了林業(yè)稅收負擔(dān)。這樣既違反了稅收理論中的經(jīng)濟效益原則，也不能體現(xiàn)稅收政策的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用。因此，在稅收方面主要保留增值稅和所得稅，以便與我國的主體稅種相一致。同時應(yīng)對每個稅種的內(nèi)容重新審視，去掉其中一些不符合林業(yè)行業(yè)實際情況的內(nèi)容，建立和完善森林生態(tài)補償機制。林業(yè)稅費改革既要使林業(yè)納入整個社會的商品生產(chǎn)大循環(huán)，也要體現(xiàn)出對森林公益性價值的承認和合理補償。建立和完善森林生態(tài)補償機制，首先對生態(tài)林按照林權(quán)劃分的原則，由中央和省級財政收入劃出一定比例，作為生態(tài)公益林的補償基金；其次按照“誰受益誰補償”的原則，對直接從森林中受益的水電等部門的銷售收入中提取一定比例資金，用于生態(tài)林補償。

總之，林業(yè)稅收優(yōu)惠政策的制定需要考慮的因素很多，要從林業(yè)行業(yè)的特點出發(fā)，體現(xiàn)國家稅收政策的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，以直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠相結(jié)合并不斷向以間接優(yōu)惠為主的方式轉(zhuǎn)變，充分考慮政策的時效性和適度性，逐步優(yōu)化稅種結(jié)構(gòu)和內(nèi)容。只有這樣才能制定出符合我國林業(yè)企業(yè)發(fā)展的林業(yè)稅收優(yōu)惠政策，更好的促進林業(yè)企業(yè)的長遠發(fā)展、健康發(fā)展，實現(xiàn)林業(yè)科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

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F812.42

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1002-3356（2010）02-0056-02

2010-02-08