何 燕

(長沙理工大學法學院,湖南長沙 410004)

由“番禺皮革廠案”看“環(huán)境民事公訴”＊

何 燕

(長沙理工大學法學院,湖南長沙 410004)

“番禺皮革廠案”是一起典型的環(huán)境民事公訴案件。盡管目前環(huán)境民事公訴在我國的法律當中沒有明文規(guī)定,但是在憲法、環(huán)境保護法等領(lǐng)域已有一定的法律和政策基礎,各地人民法院逐漸開始受理環(huán)境民事公訴案件,某些地方立法機構(gòu)已經(jīng)出臺相關(guān)規(guī)定。準確界定環(huán)境民事公訴,賦予檢察機關(guān)環(huán)境民事公訴權(quán),從實體法和程序法等方面合理構(gòu)建環(huán)境民事公訴,是環(huán)境司法的當務之急。

環(huán)境民事公訴;界定;構(gòu)建

2009年8月,廣州海事法院對其受理的番禺區(qū)人民檢察院訴東泰皮革廠一案①案情如下:2008年7月13日,廣州市環(huán)境監(jiān)察支隊番禺大隊接到投訴:位于東涌鎮(zhèn)官坦村蝦導涌交警中隊第九分隊北面的排水口處發(fā)現(xiàn)大量的紅色廢水.執(zhí)法人員趕到現(xiàn)場,對該區(qū)域內(nèi)工廠逐一排查,發(fā)現(xiàn)污染源為東泰廠.該廠將沒有經(jīng)過污水處理設備凈化的紅色廢水直接排放,嚴重損害了環(huán)境質(zhì)量.事件發(fā)生后,區(qū)環(huán)保局對該案進行了初步調(diào)查,后移送至番禺區(qū)人民檢察院.檢察機關(guān)作為原告對皮革廠提起訴訟,廣州海事法院同意受理此案.作出一審判決:東泰皮革廠立刻停止排污行為,并賠償環(huán)境污染損失和費用共6.25萬元;賠償款項由原告受償后上交國庫。[1]自此,在我國現(xiàn)行法律尚無明文授權(quán)的背景下,又一起檢察機關(guān)主動介入,成為原告并獲得勝訴的環(huán)境民事公訴案件浮出水面,引起社會的廣泛關(guān)注。環(huán)境民事公訴的界定,它與環(huán)境民事公益訴訟的聯(lián)系和區(qū)別,地方檢察機關(guān)對此類案件享有起訴主體資格的依據(jù),相關(guān)法律和社會實踐發(fā)展的趨勢以及環(huán)境民事公訴案件的受理范圍、審判程序、管轄權(quán)限、訴訟時效和費用等問題都值得我們予以進一步的研究和探討。

一 “環(huán)境民事公訴”之界定

我國環(huán)境法學界對于環(huán)境民事公訴的定義頗具爭議,有學者認為它是環(huán)境公益訴訟的新發(fā)展,特指由國家公訴機關(guān)即檢察院為保護公共環(huán)境利益,針對環(huán)境違法行為提起的公益訴訟。[2]也有學者認為它是國家特設機關(guān)以國家名義對環(huán)境污染者或破壞者提起的排除危害之訴或損害賠償之訴。這里的國家特設機關(guān)是指環(huán)境保護部門。[3]從權(quán)利來源看,環(huán)境民事公訴應當是享有環(huán)境民事公訴權(quán)之人所提起的訴訟。公訴權(quán)產(chǎn)生的最初目的在于反對法官獨攬大權(quán)的專職審判制度,將控告權(quán)和審判權(quán)分離。[4]為強調(diào)公訴權(quán)行使的獨立性,世界各國大多通過立法和檢察官身份予以保障。根據(jù)我國憲法、刑事訴訟法和檢察院組織法的規(guī)定,檢察機關(guān)是行使公訴權(quán)的唯一機關(guān),其他任何機關(guān)、組織都不享有公訴權(quán)。[5]盡管我們更多的是在刑事領(lǐng)域看到檢察機關(guān)的公訴,但民事公訴也是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責的重要方式之一。[6]尤其當涉及到國家、社會公共利益時,民事公訴更是不可或缺,在環(huán)境法領(lǐng)域亦是如此。環(huán)境民事訴訟可以因為國家公訴機關(guān)的介入而產(chǎn)生特殊的環(huán)境執(zhí)法效果,不僅可以成為環(huán)保部門行政執(zhí)法的支持和補充,而且可以為環(huán)境污染損害的受害人提供更具強制力的司法保護和救濟。所以,筆者認為環(huán)境民事公訴應當是國家檢察機關(guān)為保護公共環(huán)境利益,對環(huán)境污染或破壞者提起的訴訟,而不是環(huán)保部門。這既于法有據(jù),也有助于提高執(zhí)法的實效性。

二 “環(huán)境民事公訴”與“環(huán)境民事公益訴訟”之區(qū)分

比照上述環(huán)境民事公訴的定義,“番禺皮革廠案”是由番禺區(qū)人民檢察院針對東泰廠違法排放大量工業(yè)廢水,造成嚴重環(huán)境污染,并以停止排污、賠償損失為訴訟請求而提起的一項民事訴訟,顯然,該案的性質(zhì)屬于典型的環(huán)境民事公訴。但在實踐中也存在一些平等主體之間發(fā)生的因行為人違法導致公共環(huán)境權(quán)利受到侵害而提起的民事訴訟,而這類案件一般定性為“環(huán)境民事公益訴訟”?！碍h(huán)境民事公訴”、“環(huán)境民事公益訴訟”、“環(huán)境公益訴訟”這個幾個概念之間是存在一定的聯(lián)系和區(qū)別的。

關(guān)于公益訴訟的概念一直沒有成文法的權(quán)威解釋,綜合國內(nèi)各派學者的觀點,中國公益訴訟的一般特征有:一是涉及不特定的多數(shù)人的私有權(quán)益,不是指公權(quán)利益,而是“公眾的廣泛的私有利益”;二是個體訴訟標的很小,相對于涉及的公眾總體權(quán)益而言往往微不足道;三是被告一般是公權(quán)部門和大型壟斷性企業(yè)等強勢主體;四是訴訟指向的目標都是具有代表性和普遍性意義的,甚至是代表未來法治發(fā)展走向的。[7]

環(huán)境公益訴訟是公益訴訟的類型之一,它是指任何人基于行為人的不法行為致使公共環(huán)境權(quán)利受到侵害或有侵害之虞時提起的訴訟。[8]這里的不法行為主要是指污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的行為。環(huán)境公益訴訟可以分為普通環(huán)境公益訴訟和環(huán)境公訴兩大類型。兩者的區(qū)別在于提起訴訟的原告身份不同,前者是公民、法人或者其他組織;后者則特指作為國家公訴人的檢察機關(guān)。其中普通環(huán)境公益訴訟分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟兩種。而環(huán)境公訴則分為環(huán)境刑事公訴、環(huán)境民事公訴和環(huán)境行政公訴三種形式。[9]

環(huán)境民事公益訴訟是指公民或者組織,針對其他公民或者組織侵害公共環(huán)境利益的行為,請求法院提供民事性質(zhì)的救濟。它表現(xiàn)出“私人對私人,私人為公益”的特點,典型案例有2007年“林雷訴廈門公交公司案”①2007年12月10日,《中國環(huán)境報》報導了福建省廈門市普通市民林雷放棄工作專職義務從事對公交車尾氣超標排放的調(diào)查,并以公交車尾氣排放影響身體健康為由,將廈門市三家公交公司告上法庭,索賠人民幣1元的案件.該案中林雷和公交公司作為原被告雙方,其主體地位平等,屬“私人對私人”;公交車排放尾氣妨礙了人們對清潔空氣權(quán)的享受且威脅到身體健康,是一種損害公共利益的行為,林雷的起訴體現(xiàn)“私人為公益”.因此,該案應當定性為“環(huán)境民事公益訴訟”.。而環(huán)境民事公訴是指在公民或者法人侵害公共環(huán)境利益的情形下,檢察院為了維護環(huán)境公益,以國家公訴人身份實施干預,請求法院制止和制裁這種環(huán)境侵害行為的訴訟。它表現(xiàn)為“檢察院對私人(即環(huán)境民事行為人)之訴,并以檢察院請求法院針對環(huán)境民事侵害行為“實施民事救濟”為目的。

由此可見,環(huán)境公益訴訟是一個大范疇,包括了環(huán)境民事公訴和環(huán)境民事公益訴訟。環(huán)境公益訴訟的主體可以是公民、法人、組織,也可以是國家機關(guān),并且根據(jù)案件形式可以分為民事、刑事、行政案件三種。其中由檢察機關(guān)提起的民事訴訟屬于環(huán)境民事公訴,除檢察機關(guān)以外的公民、法人、組織和其他國家機關(guān)提起的民事訴訟是環(huán)境民事公益訴訟。雖同為保護環(huán)境公益,但檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公訴較之一般起訴者提起環(huán)境民事公益訴訟具有無法比擬的優(yōu)越性和實效性:其一,檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)擁有相應的司法職權(quán)和專業(yè)團隊,可彌補公民個體專業(yè)法律素質(zhì)之不足;其二,環(huán)境公益訴訟通常由非直接受害人提起,此種救濟方式對于起訴人而言缺乏回報機制,由檢察機關(guān)承擔起訴具有穩(wěn)定持續(xù)的特性;其三,檢察機關(guān)擁有的國家力量相對于單薄的個人力量,更能保證訴訟結(jié)果的公平公正,同時還可避免個人承擔訴訟風險能力不足等問題。

三 環(huán)境民事公訴之法律依據(jù)

“番禺皮革廠案”從法理角度來看屬于環(huán)境民事公訴,但番禺區(qū)檢察院行使起訴權(quán)的法律依據(jù)卻是不充分的,這與我國環(huán)境民事公訴的立法現(xiàn)狀緊密相關(guān)。目前,在我國提起和審理民事公訴案件的主要法律依據(jù)有:《憲法》第1條“國家保護社會主義的公共財產(chǎn),禁止任何組織或個人……破壞國家或集體的財產(chǎn)”;《民法通則》第5條“公民、法人的合法民事權(quán)益受法律保護,任何組織和個人不得侵犯”;《環(huán)境保護法》第6條“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務,并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”;《民事訴訟法》第15條“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家集體和個人民事權(quán)益的行為,可以支持受損害的單位和個人向人民法院起訴”;《人民檢察院組織法》第4條“人民檢察院通過行使檢察權(quán),保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體的財產(chǎn),保護公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利”。

從上述調(diào)整民事公訴的法律規(guī)范來看,我國現(xiàn)行法律尚無明文授權(quán)檢察機關(guān)可以作為提起環(huán)境民事公訴的主體,但是在憲法、環(huán)境保護法等方面已經(jīng)為這一制度的產(chǎn)生奠定了堅實的法律基礎。比照《環(huán)境保護法》第6條和《人民檢察院組織法》第4條的規(guī)定,番禺皮革廠的排放廢水行為嚴重污染了水環(huán)境,危害人體健康,損害了公共利益,作為專司國家公訴職能的檢察院,屬于“一切單位和個人”的范疇,顯然可以據(jù)此“對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”,即提起環(huán)境民事公訴。在一定程度上,“番禺皮革廠案”是我國檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公訴的有益探索,期待深化。

相對于我國法律在環(huán)境民事公訴規(guī)定上的欠缺,國外的法律確有值得借鑒之處。比如美國在1969年環(huán)境保護條例、1970年防止空氣污染條例當中,均授權(quán)檢察官提起相應訴訟,或者支持主管機關(guān)或私人提出的訴訟請求。[11]對于特定的涉及環(huán)境公共利益的案件,賦予檢察機關(guān)提起民事公訴權(quán)是維護弱勢群體利益的需要,也是保護國家和社會利益的需要?！董h(huán)境保護法》、《民事訴訟法》、《人民檢察院組織法》等實體法和程序法應當適時補充相關(guān)規(guī)定,為檢察機關(guān)的環(huán)境民事公訴權(quán)提供直接的法律依據(jù)。

四 環(huán)境民事公訴之現(xiàn)實依據(jù)

盡管檢察院提起環(huán)境民事公訴在我國尚未有明確的規(guī)定,“番禺皮革廠案”也被稱之為“環(huán)境民事公訴試水”,但是地方立法和司法實踐早已躍躍欲試,甚至有的已經(jīng)“破冰”、“出臺”。比如2008年11月,江蘇省無錫市中級人民法院和無錫市人民檢察院共同出臺《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》,通過辦理支持起訴、督促起訴、提起環(huán)境民事公訴案件等方式,由法院和檢察院共同扼制侵害環(huán)境公益的違法行為。這也是國內(nèi)第一項關(guān)于環(huán)境公益訴訟的地方性規(guī)定。

而類似“番禺皮革廠案”的案例近年來在全國各地法院也是頻頻出現(xiàn),比如2008年12月4日,貴陽市檢察院訴熊志金等人違規(guī)開發(fā)烏龜山,要求其排除妨礙、恢復原狀案在清鎮(zhèn)市法院環(huán)保法庭公開審理并當庭判決。2008年12月9日,廣州海事法院對珠海區(qū)檢察院提起的廣東首例水資源污染公益訴訟案作出一審判決。法院判處被告陳忠明賠償環(huán)境污染損失和費用11.7289萬元,由原告受償后上交國庫,用于環(huán)境治理。大量案例表明,人民法院已經(jīng)向社會敞開了環(huán)境民事公訴的大門,盡快確立檢察機關(guān)在環(huán)境民事公訴中的法律地位已是勢在必行。

五 環(huán)境民事公訴之構(gòu)建

環(huán)境民事公訴的優(yōu)勢在于檢察機關(guān)具有較強的專業(yè)素質(zhì)和司法威懾力,賦予其訴權(quán)易于解決公益維護缺位的問題,同時能避免環(huán)境民事公益訴訟中其他起訴人可能導致的濫訴或者因居于弱勢地位而導致的訴求乏力的境況。環(huán)境民事公訴的重要性是顯而易見的,但它一直未能成為正式的制度化實踐,究其深層次的原因,與我國建國初期的立法思想滯后、重法律或者權(quán)力機關(guān)對公眾行為的約束性和管理性、輕司法對公眾利益的保障性和服務性等因素不無關(guān)系。

隨著近年來立法觀念的轉(zhuǎn)變和法制建設的迅速發(fā)展,當前建立環(huán)境民事公訴制度既是形勢所需,也具有現(xiàn)實可行性。我國現(xiàn)行的法律規(guī)定并不排斥環(huán)境民事公訴,且實踐表明,環(huán)境民事公訴在我國司法領(lǐng)域已經(jīng)由試點探索到漸成規(guī)模,法院在審理此類案件的過程中也積累了一定經(jīng)驗。另外,國外公益訴訟立法和司法實踐中的許多做法可以為我國所參考和借鑒。構(gòu)建我國環(huán)境民事公訴制度應當注重以下幾個方面:

第一,堅持以人為本的立法理念。法律的制定要以保護人民利益為核心,權(quán)力機關(guān)的定位也要從單純的社會管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑沼谌嗣駷橹行?根據(jù)法制建設發(fā)展不同階段的需要,充分發(fā)揮權(quán)力機關(guān)的各項職能。在目前環(huán)境民事公益訴訟并不活躍的情況下,出于維護環(huán)境公共利益的需要,檢察機關(guān)應負起責任,帶動環(huán)境公益訴訟的發(fā)展,即以環(huán)境民事公訴的先發(fā)展推動環(huán)境公益訴訟。

第二,明確檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公訴的法律地位?，F(xiàn)階段在相關(guān)立法中確立環(huán)境民事公訴權(quán)是有效執(zhí)法的前提。比如在修改環(huán)境保護基本法時,規(guī)定可以由人民檢察院代表公眾利益提起民事訴訟,并確定檢察院受理環(huán)境民事公訴案件的范圍。具體范圍的劃定可以借鑒無錫市的立法經(jīng)驗:一種情況是環(huán)境污染后,一些原本該負起責任的單位,在法定的期限內(nèi)未采取行動的;另一種情況是不提起公訴可能會導致環(huán)境公益遭受進一步損害的。比如說在一些水污染案件中,影響的可能是居民的飲水安全和正常生活,如果不及時提起訴訟,會導致更多人的環(huán)境利益受到侵害。

第三,強化檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的支持、督促起訴職能。檢察機關(guān)的主要職能和工作重心仍然應當是打擊犯罪、維護社會秩序的穩(wěn)定,若要檢察機關(guān)承擔全部環(huán)境公益訴訟案件的起訴,勢必加重檢察機關(guān)的負擔,更不利于環(huán)境公益訴訟旨在實現(xiàn)訴訟民主化、拓寬公益侵害救濟渠道、預防環(huán)境污染等目的的實現(xiàn)。檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟案件中適時充當訴訟的支持者或是督促者,既可彌補公民自身訴訟能力的不足,也可防止司法資源的浪費,必將推動環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

第四,在程序法上增加環(huán)境民事公訴的相關(guān)規(guī)定,比如在民事訴訟法中解決環(huán)境民事公訴的訴訟管轄、審判程序、訴訟時限、訴訟費用等問題。在管轄權(quán)上,檢察機關(guān)對于本轄區(qū)內(nèi)涉及侵害環(huán)境公益的民事案件可以受理并起訴,由被告住所地或者侵權(quán)行為地基層人民法院管轄,而對于跨省市行政區(qū)域的河流污染案件,可以由高級法院指定某中級法院或海事法院集中管轄;在審判程序上,由于此類案件侵犯了環(huán)境公共利益且影響危害性較大,建議不適用簡易程序,被告不得提起反訴、不得申請對檢察機關(guān)的財產(chǎn)進行訴訟保全,檢察機關(guān)可以免交訴訟費用,且法院審理此類訴訟案件適用一審普通民事訴訟程序等;在訴訟時限上,可以規(guī)定檢察機關(guān)受理涉及環(huán)境民事訴訟的材料后30日內(nèi)立案,并制作決定書送達相對人,如果認為沒有立案調(diào)查必要的,應當在受理后15日作出不立案決定并告知提供案件材料的單位或個人;至于訴訟費用,提起公訴前產(chǎn)生的監(jiān)測、化驗、鑒定、評估等實際費用以及法院在審判中依職權(quán)發(fā)生的實際費用,如果檢察機關(guān)環(huán)境民事公訴成立的,法院可以判決由被告承擔。

[1] 羅艾樺.環(huán)保公益訴訟案,當?shù)貦z察機關(guān)主動介入[N].人民日報,2009-08-10.

[2] 別濤.環(huán)境民事公訴及其進展[J].環(huán)境保護,2004,(7):18-21.

[3] 吳勇.環(huán)境公訴探析[J].求索,2006,(11):87-89.

[4] 郝銀鐘,付良菱.論公訴制度的制度誘引與價值基礎[J].中國人民大學學報,2001,(1):92-94.

[5] 莫洪憲,高鋒志.論我國的公訴制度[J].人民檢察,2009, (9):18-20.

[6] 王晶.論民事公訴[J].法制與社會,2009(5):35.

[7] 陳有西.中國公益訴訟:現(xiàn)狀與趨勢[J].中國審判,2006,(3): 35.

[8] 包萬平,郝小娟.環(huán)境公益訴訟問題淺析[J].蘭州學刊,2005, (1):187.

[9] 別濤.中國環(huán)境公益訴訟的立法建議[J].中國地質(zhì)大學學報, 2006,(6):4-8.

Thinking about“the Civil Environmental Public Prosecution”from“the Fanyu Leather Enterprise Case”

HE Yan

(College of Law,Changsha University of Science and Technology,Changsha 410004,China)

“The Fanyu leather enterprise case”is a typical civil environmental public prosecution case. Although the current civil environmental public prosecution is not exp licitly stipulated in Chinese law,it has the foundation of the legal and policy in the constitutional law and the environmental protection law. The local people’s courts gradually accept the civil environmental public prosecutions.Even some local legislatures had published the relevant provisions.Accurately defining the civil environmental public prosecution,empowering the environmental public prosecution to the procuratorial organs and rational construcing the civil environmental public prosecution an useful exp lo ration in the envirionrnental justice.

civil environmental public prosecution;define;construct

DF0-052

A

1008—1763(2010)02—0131—04

2009-11-26

湖南省教育廳資助科研項目(08C063)

何 燕(1979—),女,湖南長沙人,長沙理工大學法學院講師,法學碩士.研究方向:法理學和環(huán)境保護法.