王小斌

(五邑大學(xué)管理學(xué)院,廣東 江門 529020)

ISO質(zhì)量管理體系在地方政府的實踐

王小斌

(五邑大學(xué)管理學(xué)院,廣東 江門 529020)

借鑒企業(yè) ISO管理經(jīng)驗,實施 ISO質(zhì)量管理體系是政府治理工具創(chuàng)新、行政管理標(biāo)準(zhǔn)化和建設(shè)服務(wù)型政府的需要。我國政府應(yīng)加強宣傳力度,更新觀念,根據(jù)具體實際編制可行的質(zhì)量體系文件,健全公眾 ISO績效評估制度,擴大公民的政治參與。

ISO;新公共管理;地方政府

采用私營企業(yè)經(jīng)營管理的方法改革政府管理模式的可行性,已經(jīng)被西方“新公共管理”改革的成功所證實。近年來我國一些地方政府,紛紛把ISO質(zhì)量管理體系應(yīng)用到政府行政管理活動中,為推進政府部門管理的制度化、規(guī)范化和程序化,樹立廉潔、高效、低耗、一流服務(wù)的政府新形象,提供了新的有效途徑。但大多數(shù)政府部門對建立和實施 ISO質(zhì)量管理體系還比較陌生。本文將對政府部門導(dǎo)入 ISO質(zhì)量管理體系需要注意的問題進行探討。

一、地方政府實施 ISO質(zhì)量管理體系的必要性

實施 ISO質(zhì)量管理體系是政府治理工具創(chuàng)新的需要。黨的十六大報告把改進管理方式與深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能和推行電子政務(wù)并列,作為今后我國政府改革的四大內(nèi)容之一。當(dāng)前我國行政改革主要集中在政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)精簡、公務(wù)員人事改革等方面,這些措施在一定程度上緩解了社會壓力,但未能從根本上解決經(jīng)濟發(fā)展與社會生活中各方面的利益需求,多年的政府機構(gòu)改革始終擺脫不了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈就是明證。在我國政治體制改革沒有取得突破性進展的情況下,政府部門應(yīng)該借助技術(shù)化變革手段,即采用新的政府治理工具來降低行政運行成本,提高政府服務(wù)質(zhì)量?，F(xiàn)階段我國行政管理水平不高的一個重要原因是管理手段單一、管理方式落后,即缺乏管理方式方法的更新和現(xiàn)代化。這就迫切需要引入一整套與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新的政府工具或現(xiàn)代化的公共管理技術(shù),并建構(gòu)起新的行政管理的實踐模式。[1]政府 ISO是地方政府尋求政治體制改革之外技術(shù)路徑的有益嘗試,是當(dāng)代政府治理的工具創(chuàng)新。

實施 ISO質(zhì)量管理體系是行政管理標(biāo)準(zhǔn)化的需要。在工業(yè)生產(chǎn)中,產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化是指為了適應(yīng)全球復(fù)雜社會化生產(chǎn)的需要,對產(chǎn)品質(zhì)量、規(guī)格、技術(shù)性能指標(biāo)等方面規(guī)定的統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。行政管理標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)是服務(wù)方式、流程、態(tài)度、效果的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的總和。雖然政府提供的公共產(chǎn)品具有非盈利性、難量化、彈性大等特點,但在行政服務(wù)中,一些業(yè)務(wù)如申請企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、報關(guān)、報稅等,具有共同性和重復(fù)性特點,可通過規(guī)則來規(guī)范,從而提高辦事的效能和效率。導(dǎo)入 ISO質(zhì)量管理體系可把政府各項工作納入質(zhì)量管理體系控制范圍,對每一個過程制定出程序文件,并通過編制工作文件把對每一項工作的責(zé)任主體、目的、完成時間、適用范圍、工作職責(zé)、工作程序和相關(guān)記錄都作出明確規(guī)定,可克服行政行為中的隨意性、越級和瀆職行為,有助于改變傳統(tǒng)行政管理重結(jié)果、輕過程的現(xiàn)象。

實施 ISO質(zhì)量管理體系是建設(shè)服務(wù)型政府的需要。建設(shè)行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的服務(wù)型政府,已日益成為政府機關(guān)管理現(xiàn)代化的新趨勢。服務(wù)型政府是指在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建,以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。[2]ISO9000:2000標(biāo)準(zhǔn)將“顧客”定義為“接受產(chǎn)品的組織或個人”,并稱“顧客可以是組織內(nèi)部的或外部的”。[3]按照這個定義,行政機關(guān)的顧客包括了上級機關(guān)、下級機關(guān)、內(nèi)部平行各部門、行政相對人乃至整個社會。政府職能最重要的方面就是為顧客服務(wù),這是政府設(shè)立的本質(zhì)所在。但長期以來,這一核心職能在政府職能中體現(xiàn)與發(fā)揮得并不很充分。其中原因除了傳統(tǒng)因素及意識形態(tài)等之外,政府沒有—種有效的手段為公眾提供服務(wù)也是—個重要原因。從技術(shù)層面上說,政府 ISO對于推進服務(wù)型政府建設(shè),為公眾提供更好的服務(wù)具有重要意義,有助其密切關(guān)注公眾的需求和期望,并隨著公眾要求的不斷變化和對公眾要求理解的深入,不斷進行質(zhì)量改進,以持續(xù)滿足乃至超越公眾的要求。

二、地方政府實施 ISO質(zhì)量管理中的問題

其一,政府 ISO理念未能深入民心。政策并不能自發(fā)地被接受,更不能自動地被執(zhí)行。政策要得到順利實施,首先就要讓目標(biāo)群體對政策有所理解,而要做到這一點就必須注意政策宣傳。[4]政府 ISO目標(biāo)群體有兩個,一是政策的執(zhí)行者,二是政策對象 (公眾)。政策宣傳不僅包括政策的宣布或公布,還包括制定者對目標(biāo)群體的教育、說服和鼓動。一些政府部門在前期宣傳準(zhǔn)備工作沒有做好的情況下就匆忙導(dǎo)入 ISO質(zhì)量管理體系,必然導(dǎo)致兩種后果:一是公務(wù)員對政府 ISO理念、知識一知半解,對其持懷疑甚至是抵觸態(tài)度;二是公眾對這種行為不知情、不理解,可能誤認為搞“政績工程”“形象工程”。

其二,ISO專業(yè)名詞術(shù)語在政府中轉(zhuǎn)換困難。政府機關(guān)面對的工作對象具有多樣性和復(fù)雜性,而且不同的部門所處的工作環(huán)境、工作內(nèi)容及其工作目標(biāo)也不盡相同。ISO質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)管理體系的原型是以企業(yè)管理為對象的,并沒有現(xiàn)成的政府管理內(nèi)容可套用。咨詢公司的咨詢師主要從事企業(yè) ISO咨詢,對政府管理工作并不熟悉,因此在術(shù)語選擇、操作流程上仍按企業(yè)的一套標(biāo)準(zhǔn)來做。在 ISO質(zhì)量管理體系的培訓(xùn)中,一些咨詢公司也是簡單地套用標(biāo)準(zhǔn)中的專業(yè)術(shù)語,把原本用在企業(yè)專業(yè)術(shù)語照搬照抄到課堂中,缺乏針對政府部門的具體情況進行優(yōu)化工作,使得相關(guān)術(shù)語拗口、晦澀,不倫不類。

其三,“一刀切”模式忽視了部門公共服務(wù)特點。公共部門的質(zhì)量管理不僅包括有形的公共物品也包括無形的公共服務(wù)。按照所提供公共服務(wù)的性質(zhì),政府機關(guān)可分為直接面對公眾和非直接面對公眾兩種。前者包括執(zhí)法部門、直接管理社會和經(jīng)濟運行的政府職能部門,如工商、稅務(wù)、公安、消防、戶籍、海關(guān)、商檢、質(zhì)監(jiān)等;后者包括決策參謀部門,涉及黨和國家機密和國家安全的核心、要害部門。一些地方政府部門在推行 ISO質(zhì)量管理體系時,忽視了這兩種服務(wù)部門的區(qū)別,對所有部門采取相同的要求和標(biāo)準(zhǔn),有的甚至完全照搬企業(yè)質(zhì)量管理的做法和標(biāo)準(zhǔn)。這對于決策參謀部門或涉及黨和國家機密與國家安全的要害部門來說,注重以過程為導(dǎo)向的 ISO則不適合。

其四,ISO認證增加了行政成本。政府機構(gòu)實行 ISO認證,就是將政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),按照國際標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量管理體系進行規(guī)范,并通過第三方認證機構(gòu)對政府機構(gòu)頒發(fā)書面保證書。當(dāng)前質(zhì)量認證通常由咨詢公司審核。根據(jù)我國現(xiàn)行的《產(chǎn)品質(zhì)量認證收費標(biāo)準(zhǔn)》,質(zhì)量認證收費一般一項認證需幾萬甚至幾十萬元。因此,高額的認證資金在一定程度上增加了行政成本,甚至可能滋生腐敗。[5]一些地方政府部門一旦通過質(zhì)量認證便疏于管理,失去持續(xù)改進的動力,使得ISO證書“淪落”為宣傳政府形象的工具,這也違背了政府 ISO的初衷。

三、地方政府 ISO質(zhì)量管理體系的改進

其一,加大政府 ISO理念宣傳力度。世界著名管理大師杜拉克指出:“當(dāng)前社會不是一場技術(shù),也不是軟件、速度的革命,而是一場觀念上的革命。”政府 ISO能否深入民心,首先面臨的便是觀念上的革新。ISO質(zhì)量管理體系對一部分機關(guān)公務(wù)員來說還比較陌生,政府 ISO未能深入民心與地方政府推行 ISO宣傳力度不夠有密切關(guān)系。政府 ISO要得到順利實施,需要通過宣傳營造良好的氛圍,讓更多人理解、接受并應(yīng)用它。

其二,編制可行的質(zhì)量體系文件。GB/Z19034-2008對政府部門質(zhì)量體系文件的編寫只有統(tǒng)一的原則性要求,而沒有提供具體做法,不同的部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況進行設(shè)計。一方面由于政府提供的產(chǎn)品并不是某一合同或訂單,另一方面由于各地政府的發(fā)展水平和技術(shù)條件差異較大,同國際先進水平相比有很大的差距。因此,我國各級政府制訂質(zhì)量目標(biāo)時應(yīng)充分考慮到不同部門的工作性質(zhì)和特點,采取不同的標(biāo)準(zhǔn)和要求,一方面對每一項內(nèi)容應(yīng)規(guī)定出具體的標(biāo)準(zhǔn),另一方面標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)該有定量方面的規(guī)定。這樣才能使 ISO質(zhì)量管理體系達到應(yīng)有的效果。

其三,第三方認證要量力而行。由于涉民涉企的“窗口單位”能直觀、形象地體現(xiàn)政府的辦事效率和服務(wù)質(zhì)量,這些部門可以引進認證機構(gòu)作為第三方,公正、科學(xué)、公開地對其辦事程序、辦結(jié)時間等行政要素進行定性、定量的規(guī)范,并編制操作文件予以公示。對于非直接面對公眾、不直接服務(wù)于社會的政府機關(guān),可通過完善全面質(zhì)量管理和環(huán)境管理的機制實現(xiàn)內(nèi)部管理的規(guī)范化,也可自主汲取 ISO標(biāo)準(zhǔn)管理的精髓,采用機關(guān)內(nèi)部貫徹 ISO標(biāo)準(zhǔn)、參照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范崗位行為的舉措實現(xiàn)自我完善,提高質(zhì)量管理水平,而不必強調(diào)引入第三方認證。[6]事實上,在 GB/Z19034-2008和ISO/IWA 4:2005使用指南的總則中,已指出政府部門使用該標(biāo)準(zhǔn)不要求進行質(zhì)量管理體系認證,說明國際標(biāo)準(zhǔn)化組織并不鼓勵政府機關(guān)追求認證,認為政府如果確實已做到為社會、公眾提供了達到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的、連續(xù)性的 (公共)服務(wù),就可以被認定為符合 ISO標(biāo)準(zhǔn)。

其四,政府 ISO認證要加大公民政治參與力度。政府公共管理的成績公眾最有發(fā)言權(quán),因為作為服務(wù)對象的他們體會最深刻。因此,政府導(dǎo)入 ISO應(yīng)該在政治層面上更多引入社會政治參與。公民政治參與是公民通過一定的方式直接和間接地影響政府的決定或與政府活動相關(guān)的公共政治生活的政治行為。[7]政府 ISO實施效果的優(yōu)劣,不能簡單像企業(yè)那樣追求行政協(xié)會認證,評價一種公共管理手段、方式以及其效果應(yīng)該有選民的聲音,公眾應(yīng)該是最權(quán)威、最稱職、最合格、最符合憲政精神的認證主體。因此,應(yīng)健全和完善公眾對政府 ISO績效評估的制度與指標(biāo),以形成比較成熟的、操作性強的公民政治參與民主運行機制和程序。

[1]陳振明.公共管理學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2005:526.

[2]魏斌.服務(wù)型政府知識管理創(chuàng)新模式研究[M].長春:吉林人民出版,2009:2.

[3]羅國英,林修齊.2000版 ISO 9000族標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量管理體系教程[M].北京:中國經(jīng)濟出版社,2003:49.

[4]陳振明.公共政策分析[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2002:84.

[5]趙雪嬌.關(guān)于我國政府部門引入 ISO9000質(zhì)量管理體系的探討[J].當(dāng)代經(jīng)濟,2008(10):46-47.

[6]河北省建設(shè)廳引入 ISO標(biāo)準(zhǔn)認證課題組.金鑰匙:開啟機關(guān)辦公又好又快之門[M].北京:中國經(jīng)濟出版社,2008:273.

[7]江浩,王立京.公民政治參與擴大與政治制度容納[J].江漢論壇,2009(12):13-16.

Practice and Coun term easures of ISO in Loca l Gover nm en t

WANG X iao-bin

(M anagem en t Schoo l of W uyi Un iversity,Jiangm en 529020,China)

To m eet the need for the governm ent adm inistration innovation and standardization and build serviceo riented governm ent,w e shou ld use enterp rise ISO m anagem en t experience as p references and im p lem ent ISO quality m anagem ent system.For the p resent p rob lem on ISO p ractice in governm ent,we should strengthen p ropaganda to update the concep ts,comp ile viable quality system docum ents depending on actual situation,imp rove the public ISO perform ance assessm ent system to expand citizen participation in politics.

ISO;new public m anagem ent;local governm ent

C931

A

1672-3910(2010)04-0065-03

2010-03-28

王小斌 (1978-),男,福建漳州人,講師。