胡小鳳

(湖南人文科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)系，湖南婁底417000)

對(duì)“三聚氰胺”再現(xiàn)事件的審視
——兼論我國(guó)食品的安全制度

胡小鳳

(湖南人文科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)系，湖南婁底417000)

在社會(huì)公眾將要忘卻“三鹿奶粉事件”之際，曾經(jīng)震驚中外的“三聚氰胺”奶粉又卷土重來(lái)?！叭矍璋贰痹佻F(xiàn)事件，是對(duì)我國(guó)食品安全制度的拷問(wèn)與挑戰(zhàn)。我國(guó)必須建立健全食品安全的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，完善食品安全的法律制度，加快食品安全誠(chéng)信體系建設(shè)及充分發(fā)揮政府的監(jiān)管責(zé)任，才能真正搞好食品安全工作。

三聚氰胺;食品安全制度;拷問(wèn)

從2009年底到2010年年初，很多地方又相繼冒出了“三聚氰胺”奶粉，這是2008年“三鹿奶粉”事件的延續(xù)。據(jù)報(bào)道，2008年的問(wèn)題奶粉并沒(méi)有完全收回銷(xiāo)毀，一些不法廠商將問(wèn)題奶粉藏匿，然后再摻入到其他的奶粉中進(jìn)行銷(xiāo)售。“三聚氰胺”的重現(xiàn)，再次引起了人們對(duì)食品安全的恐慌，同時(shí)也拷問(wèn)著我國(guó)食品安全制度。如何建立健全食品安全制度，是我國(guó)急需解決的重大問(wèn)題。

一 “三聚氰胺”再現(xiàn)事件對(duì)我國(guó)食品安全制度的拷問(wèn)

食品安全制度是對(duì)食品的安全進(jìn)行保障的一系列強(qiáng)制性規(guī)章制度。我國(guó)食品安全制度不僅僅指食品安全法律制度，還應(yīng)包括食品生產(chǎn)銷(xiāo)售企業(yè)及其行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)于食品安全的管理規(guī)章制度，以及食品監(jiān)管部門(mén)的食品安全政策，等等?！叭矍璋贰钡脑佻F(xiàn)，折射出我國(guó)存在的許多復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題與法律問(wèn)題，我國(guó)的食品安全制度的諸多弊端也因此暴露出來(lái)了?！叭矍璋贰钡脑佻F(xiàn)，嚴(yán)重侵害了消費(fèi)者的合法權(quán)益，侵害了社會(huì)公共利益，更是對(duì)我國(guó)食品安全制度的拷問(wèn)與挑戰(zhàn)。

(一)拷問(wèn)一:我國(guó)食品安全法律制度的不足

我國(guó)雖已形成了一系列的食品安全法律法規(guī)及部門(mén)規(guī)章，但整個(gè)食品安全法律體系缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性，立法滯后。而且，由于技術(shù)的限制，食品安全法律制度中的食品安全標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，有的遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際水平。這給食品領(lǐng)域的規(guī)范工作，造成了諸多不便，造成了食品安全事故重復(fù)出現(xiàn)。早在2007年的寵物食品檢驗(yàn)中就發(fā)現(xiàn)了“三聚氰胺”，而且已懷疑有三聚氰胺流入人類(lèi)食物鏈。但是沒(méi)有將三聚氰胺的檢驗(yàn)在我國(guó)食品安全法律制度中予以規(guī)定，也因此無(wú)法避免2008年三聚氰胺奶粉給社會(huì)造成的巨大損失。

我國(guó)食品安全法律層次不夠高，以行政法規(guī)居多，法律威懾力不足。2008年三鹿奶粉事件對(duì)不法分子的處罰過(guò)輕，不足以震懾違法者。另外我國(guó)食品安全法律與其他部門(mén)法律的銜接不夠，致使一些不法分子逃避了法律的制裁。這也是“三聚氰胺”重現(xiàn)的一個(gè)不可忽視的因素。

(二)拷問(wèn)二:食品安全誠(chéng)信機(jī)制的缺失

在我國(guó)食品領(lǐng)域，沒(méi)有建立食品安全誠(chéng)信機(jī)制。縱觀我國(guó)的法律制度與法律實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)既沒(méi)有健全的食品安全誠(chéng)信法律制度，實(shí)踐中也缺乏食品安全的信用評(píng)價(jià)制度，更沒(méi)有完善的食品安全信用獎(jiǎng)懲制度作為保障。誠(chéng)信機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致一些食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)盲目地追求利潤(rùn)的最大化，而忽視社會(huì)的公共利益與消費(fèi)者的合法權(quán)益，大量生產(chǎn)銷(xiāo)售不安全的食品。“三聚氰胺”再現(xiàn)事件是誠(chéng)信機(jī)制缺失的一個(gè)縮影。盡管我國(guó)新頒布的《食品安全法》明確規(guī)定了問(wèn)題食品的召回制度，然而在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，個(gè)別奶企仍鋌而走險(xiǎn)，無(wú)視我國(guó)的食品安全法律制度，置人民群眾身體健康和生命安全于不顧，“三聚氰胺”的再現(xiàn)，將食品安全誠(chéng)信機(jī)建設(shè)推到了食品行業(yè)改革的日程上。

(三)拷問(wèn)三:我國(guó)食品監(jiān)管體制的缺陷

1．食品監(jiān)管模式的不合理

2009年實(shí)施的《食品安全法》延續(xù)了我國(guó)食品安全制度的分段多頭監(jiān)管模式。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)界定模糊、低效監(jiān)管及相互推諉等弊端仍然存在?！叭矍璋贰钡脑佻F(xiàn)，在一定程度上，是這種低效監(jiān)管的惡果。

為克服原有監(jiān)管模式的弊端，彌補(bǔ)監(jiān)管環(huán)節(jié)之間的漏洞與空白，《食品安全法》增設(shè)了食品安全委員會(huì)，作為高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但其更多的是事后的協(xié)調(diào)，事前的監(jiān)測(cè)職能沒(méi)能充分發(fā)揮出來(lái)。《食品安全法》還重新定位了衛(wèi)生行政部門(mén)，確立了其承擔(dān)著食品安全綜合協(xié)調(diào)的職責(zé)。但其與食品安全委員會(huì)同作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在實(shí)際中，很難做到明確分工?！妒称钒踩ā穼?shí)質(zhì)也未能對(duì)食品監(jiān)管模式作出根本性的改革，這給食品安全制度的健全帶來(lái)了障礙。

2．食品安全信息機(jī)制的不健全

目前我國(guó)尚未建立起有效的食品安全信息機(jī)制，食品安全信息的收集與傳遞還存在一些障礙，消費(fèi)者無(wú)法及時(shí)獲悉食品安全信息。而生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者相對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，更具有食品安全信息的優(yōu)勢(shì)，尤其是生產(chǎn)者，有時(shí)候甚至優(yōu)于食品監(jiān)管部門(mén)。這種不對(duì)稱(chēng)的食品安全信息架構(gòu)，埋伏了很多食品安全隱患。

在“三聚氰胺”再現(xiàn)事件中，不法廠商又一次利用這種信息的不對(duì)稱(chēng)，將2008年藏匿的問(wèn)題奶粉再次加入到別的奶粉中進(jìn)行銷(xiāo)售，其為了追求利益的最大化，不惜以犧牲人們的身體健康甚至生命為代價(jià)。而消費(fèi)者由于食品安全信息的缺乏，只能依靠政府監(jiān)管部門(mén)，基于對(duì)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管信任而去購(gòu)買(mǎi)食品。特別是在奶粉重點(diǎn)監(jiān)管的這兩年，善意的消費(fèi)者更是依賴(lài)與堅(jiān)信監(jiān)管部門(mén)的執(zhí)法力量。但政府監(jiān)管即使查處了某些食品安全不合格企業(yè)，有時(shí)候也有意或無(wú)意疏于公布相關(guān)信息。據(jù)報(bào)道，在2009年12月份，陜西的金橋乳業(yè)有限公司和上海熊貓乳品有限公司的產(chǎn)品先后被檢出三聚氰胺超標(biāo)。其中，上海熊貓?jiān)缭?008年三鹿事件和2009年4月份的檢測(cè)中，兩次上過(guò)三聚氰胺的黑名單［1］。這些檢測(cè)結(jié)果早就顯示三聚氰胺超標(biāo)，但政府監(jiān)管部門(mén)的信息披露卻遲到近一年。信息的遲延公布，給消費(fèi)者造成了無(wú)數(shù)的損失，社會(huì)公共利益再次遭受重大侵害。

3．對(duì)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法者責(zé)任的追究制度不完善

從一定程度上講，免檢制度是導(dǎo)致2008年“三聚氰胺”奶粉事件的一個(gè)重要原因。免檢制度設(shè)立的出發(fā)點(diǎn)是好的，但卻被一些不法分子利用了。其實(shí)，免檢制度從另一個(gè)角度來(lái)看，是食品執(zhí)法者怠于執(zhí)行職務(wù)的一個(gè)借口。本應(yīng)該不折不扣的檢查，卻因免檢制度的存在，而免除了。另外，許多執(zhí)法者在實(shí)際執(zhí)法中普遍存在執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不力與分工不明確的現(xiàn)象，而我國(guó)法律對(duì)于執(zhí)法者的責(zé)任追究，缺乏全面的規(guī)定。

2008年的“三聚氰胺”事件，對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)相關(guān)的負(fù)責(zé)人，已依法作出處置，但是，最終對(duì)結(jié)石患兒的賠償，卻是國(guó)家在承擔(dān)。換句話說(shuō)，國(guó)家在為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的過(guò)錯(cuò)與責(zé)任買(mǎi)單，而這個(gè)責(zé)任最后又落在納稅人肩上。這既對(duì)納稅人不公平，也是對(duì)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法者違法行為與不作為的放縱。

二 完善我國(guó)食品安全制度的建議

(一)建立健全食品安全的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

從“三聚氰胺”奶粉的出現(xiàn)與再現(xiàn)事件中，不難發(fā)現(xiàn)食品安全問(wèn)題主要出現(xiàn)在食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)。因此，食品安全問(wèn)題要從源頭抓起，重視食品生產(chǎn)與加工的監(jiān)管，對(duì)食品實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。

首先，食品生產(chǎn)加工企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。食品生產(chǎn)加工企業(yè)需要具備相應(yīng)的硬件和軟件。硬件主要指的是具備生產(chǎn)加工的先進(jìn)設(shè)備，軟件則指企業(yè)的員工，尤其是企業(yè)的生產(chǎn)管理者，不僅要具有相應(yīng)的能力，還應(yīng)該具備較高的職業(yè)道德素質(zhì)。正如溫家寶總理經(jīng)常所說(shuō):企業(yè)家的血液里不能只有利潤(rùn)，還應(yīng)有道德的成分。

其次，食品的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。實(shí)行食品的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，對(duì)食品從生產(chǎn)環(huán)節(jié)到流通環(huán)節(jié)的全方位監(jiān)管。既要檢查食品的生產(chǎn)原料、食品的生產(chǎn)過(guò)程，還要對(duì)食品進(jìn)行出廠檢驗(yàn)，沒(méi)有檢查或檢查不合格的產(chǎn)品一律不得進(jìn)入市場(chǎng)銷(xiāo)售，從源頭上排除食品的不安全性。

(二)完善食品安全的法律制度

2000年1月12日歐盟公布了《食品安全白皮書(shū)》，并于2002年1月28日正式成立了運(yùn)作機(jī)制獨(dú)立、透明的歐洲食品質(zhì)量安全管理局(EFSA)，還于2002年2月1日頒布了具有里程碑意義的《通用食品法》(Regulation(EC)No．178/2002)，規(guī)定了食品安全法規(guī)的基本原則和要求以及與食品安全有關(guān)的事項(xiàng)和程序，形成了以《食品安全白皮書(shū)》為指導(dǎo)，以《通用食品法》等一系列食品安全法規(guī)為主要依據(jù)，以“預(yù)防為主”作為食品安全的基本原則，以“從農(nóng)田到餐桌”整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈全過(guò)程控制為基礎(chǔ)和安全保障措施的食品質(zhì)量安全監(jiān)控政策法規(guī)體系和管理機(jī)制［2］。借鑒國(guó)外先進(jìn)的立法理念，結(jié)合我國(guó)的司法實(shí)踐，我國(guó)食品安全法律制度的建立健全應(yīng)包括以下四個(gè)方面:

1．加快食品安全的全方位立法

參照國(guó)際食品安全標(biāo)準(zhǔn)，制定符合我國(guó)國(guó)情的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并將之法律化，提高其規(guī)范作用。另外要不斷改進(jìn)技術(shù)，提高食品檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，從而在立法中加以規(guī)制，彌補(bǔ)以前的立法空白，避免類(lèi)似“三聚氰胺”事件的再次發(fā)生。

2．改革舊的法律體制，引進(jìn)先進(jìn)的法律制度

2008年“三聚氰胺”奶粉事件催生的《食品安全法》，廢除了食品免檢制度等不合理的規(guī)定，更重視懲罰機(jī)制與責(zé)任機(jī)制的完善。這標(biāo)志著我國(guó)的食品安全法律制度更加理性化了，但懲罰機(jī)制與責(zé)任機(jī)制的具體實(shí)施，還需要制定相關(guān)的法律制度。

3．從立法上加大對(duì)違法食品安全法律制度的懲罰力度

發(fā)達(dá)國(guó)家的法律對(duì)不安全食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者處罰非常嚴(yán)厲。如美國(guó)法律規(guī)定，制假或售假的行為，無(wú)論金額大小，都構(gòu)成犯罪，對(duì)其處以25—100萬(wàn)美元的罰款，并處5年以上監(jiān)禁。由于這樣嚴(yán)厲的制裁措施與高額的違法成本，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不敢輕易以身試法。我國(guó)可借鑒其做法，對(duì)違法者要嚴(yán)懲，而且要實(shí)行一旦違法終身禁入食品市場(chǎng)的制度。比如對(duì)于“三聚氰胺”奶企及負(fù)責(zé)人，要堅(jiān)決禁止其再次進(jìn)入食品市場(chǎng)。另外，要強(qiáng)調(diào)預(yù)防機(jī)制在立法與執(zhí)法中的積極體現(xiàn)。

(三)加快食品安全誠(chéng)信體系的建設(shè)

食品安全誠(chéng)信體系的建設(shè)，需要政府、企業(yè)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)及社會(huì)媒體的全面參與。政府監(jiān)管，從宏觀上指導(dǎo)與監(jiān)督食品安全誠(chéng)信工作。食品企業(yè)設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)行行業(yè)自律。行業(yè)協(xié)會(huì)行使協(xié)調(diào)與具體指導(dǎo)職權(quán)，每年定期對(duì)食品企業(yè)進(jìn)行食品安全培訓(xùn)，不定期對(duì)企業(yè)進(jìn)行檢查。企業(yè)要提升社會(huì)責(zé)任感，恪守商業(yè)道德，合法誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。食品企業(yè)每年也要定期對(duì)員工進(jìn)行食品安全的宣傳與培訓(xùn)。社會(huì)媒體要加強(qiáng)輿論監(jiān)督，通過(guò)食品安全宣傳，提高消費(fèi)者的食品安全意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，積極引導(dǎo)消費(fèi)者監(jiān)督企業(yè)，督促企業(yè)誠(chéng)信生產(chǎn)。

總之，要從各個(gè)方面入手，建立以法制和道德為基礎(chǔ)的食品安全誠(chéng)信體制。

(四)充分發(fā)揮政府的監(jiān)管責(zé)任

1．加大政府監(jiān)管力度，建立良好的食品安全信息機(jī)制

政府權(quán)力的介入點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的臨界點(diǎn)，政府不僅要對(duì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中暫時(shí)處于劣勢(shì)的主體給予幫助，對(duì)處于優(yōu)勢(shì)的主體給予相應(yīng)規(guī)制，還要加強(qiáng)信息透明、公開(kāi)，解決市場(chǎng)信息的不對(duì)稱(chēng)［3］。

建立健全食品安全信息公開(kāi)制度。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體以及法制宣傳，及時(shí)將相關(guān)的食品安全信息向公眾公開(kāi)。盡快建立統(tǒng)一的食品安全信息體系，向社會(huì)各界提供食品安全信息服務(wù)。建立食品安全信息發(fā)布制度，將食品認(rèn)證制度、檢查制度等進(jìn)行公告，使消費(fèi)者能了解食品安全相關(guān)制度。及時(shí)將食品檢測(cè)結(jié)果公布、曝光不安全食品及違規(guī)企業(yè)，防范和減少損害的發(fā)生。據(jù)了解在2008年3月份就有關(guān)于“三聚氰胺”的調(diào)查，如果那時(shí)候政府監(jiān)管部門(mén)能將此信息公布，那么就可以避免后來(lái)的一系列嚴(yán)重后果。

2．建立健全召回制度

日本美國(guó)的召回制度比較健全，對(duì)于問(wèn)題食品的召回是光明正大地進(jìn)行，人們也習(xí)以為常。但我國(guó)的召回制度卻遮遮掩掩，唯恐消費(fèi)者知道。2008年9月，三鹿牌嬰幼兒奶粉重大安全事故發(fā)生后，國(guó)家質(zhì)檢總局對(duì)全國(guó)奶粉進(jìn)行了以三聚氫胺為重點(diǎn)的專(zhuān)項(xiàng)檢查。其中22家企業(yè)69批次檢出含量不同的三聚氫胺，國(guó)家質(zhì)檢總局對(duì)這批產(chǎn)品做出處理決定:沒(méi)有出廠的立即就地封存，不得出廠;已經(jīng)進(jìn)入流通領(lǐng)域的，立即下架、封存;已經(jīng)售出的全部召回。要采取措施確保所有問(wèn)題奶粉不再流入市場(chǎng)，對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的，要查明原因，查清責(zé)任，依法嚴(yán)肅處理。凡購(gòu)買(mǎi)了這69批次有問(wèn)題奶粉的，可以向經(jīng)營(yíng)者和生產(chǎn)者要求換貨或退貨。隨后，國(guó)家工商總局對(duì)此已下發(fā)了緊急通知［4］。然而召回制度在實(shí)踐中的貫徹卻打了折扣，監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管不力，直接導(dǎo)致了“三聚氰胺”的再現(xiàn)。

召回制度的建立健全，既要有法律的保障，又要企業(yè)的自律與食品監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管。

首先，完善我國(guó)的法律法規(guī)。在《食品安全法》規(guī)定的召回制度的前提下，還必須制定配套的實(shí)施制度，從立法的高度確立我國(guó)的食品召回制度，完善我國(guó)食品召回的立法缺陷。

其次，制定召回的程序，實(shí)行自主召回與強(qiáng)制召回相結(jié)合。鼓勵(lì)企業(yè)在發(fā)現(xiàn)缺陷食品但還沒(méi)有造成嚴(yán)重危害的情況下，自主召回不安全食品。如果企業(yè)不主動(dòng)召回不安全食品，則實(shí)行強(qiáng)制召回。

再次，食品安全監(jiān)管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)召回制度的監(jiān)督，督促不安全食品的召回。對(duì)違反召回制度的企業(yè)與責(zé)任人，要嚴(yán)厲制裁。

3．進(jìn)一步健全食品安全責(zé)任體系，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制

食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的違法行為，對(duì)違法者不能姑息，懲罰犯罪。同時(shí)要強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督機(jī)制。政府食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全的監(jiān)管權(quán)來(lái)源人民權(quán)利的讓渡，那么作為權(quán)力受托人的政府監(jiān)管部門(mén)，必須對(duì)權(quán)力委托人的人民負(fù)責(zé)。因此，這種權(quán)力也就轉(zhuǎn)化為一種義務(wù)、一種職責(zé)，無(wú)法也不能放棄，必須積極履行，否則即構(gòu)成行政不作為，必須承擔(dān)法律責(zé)任［5］。因此要制定統(tǒng)一的監(jiān)管責(zé)任制度，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，以責(zé)任追究來(lái)制約食品安全監(jiān)管人員，逐步完善監(jiān)管制度，以形成有法必依執(zhí)法必嚴(yán)的管理體制。

綜上所述，食品安全的保障是一個(gè)浩大工程，需要全社會(huì)的共同努力。只有不斷健全我國(guó)食品安全制度，才能從根本上杜絕“三聚氰胺”類(lèi)似事件的再次發(fā)生，從而切實(shí)保障人民群眾的身體健康和生命安全。

［1］謝鵬．陳年三聚氰胺毒奶粉何以重現(xiàn)江湖［EB/OL］．南方周末［2010 －02 －05］http://www．jcrb．com/zhuanti/shzt/dnf/mtbd/201002/t20100205_320438．html

［2］韓永紅．歐盟食品安全法評(píng)析［J］．延邊大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2008(3):112．

［3］詹承豫．轉(zhuǎn)型期中國(guó)食品安全監(jiān)管體系的五大矛盾分析［J］．2007(10):25．

［4］國(guó)務(wù)院．69批次有問(wèn)題奶粉全部召回［EB/OL］．新華網(wǎng)［2008－09 －17］http://news．qq．com．

［5］于曉光、宋慧宇．論《食品安全法》對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)督體制的影響［J］．行政與法，2010(1):91．

(責(zé)任編校:光明)

On Survey of“Melamine”Reappearance Event—Comment on Chinese Food Safety System

HU Xiao-feng
(Department of Economy and Management，Hunan Institute of Humanities，Science and Technology，Loudi 417001，China)

When the public will forget the Sanlu milk powder incident，“melamine”milk powder which once has shocked the world stages a comeback again．“Melamine”reappearance event is torture and challenges on Chinese food safety system．Our country must establish perfect food safety system of allowing entering into markets，perfect food safety law system，quicken the system reconstruction of being honest and having good faith and bring the supervising duty of the government into full play to do well in food safety．

melamine;food safety system;torture

F062．6

A

1673－0712(2010)06－0026－03

2010－10－19．

胡小鳳(1974—)，女，湖南衡陽(yáng)人，湖南人文科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)系教師，碩士，研究方向:經(jīng)濟(jì)法。