汪恕誠

我國水資源安全問題及對策

汪恕誠

一、水資源基本情況

我國水資源總量為2．8萬億立方米，居世界第6位，但人均占有量只有2200立方米，僅為世界平均水平的30%左右。我國水資源南多北少，東多西少，與人口、耕地、礦產(chǎn)等資源分布及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r極不匹配。長江及其以南水系的流域面積占全國國土總面積的36．5%，其水資源量卻占全國的81%；淮河及其以北面積占63．5%，水資源量僅占19%；西北內(nèi)陸河地區(qū)面積占35．3%，水資源量僅占4．6%。

我國受季風(fēng)氣候影響，降水量年內(nèi)分配極不均勻，大部分地區(qū)汛期4個(gè)月的降水量占全年總量的70%左右，水資源中大約三分之二是洪水徑流量。降水量年際變化也很大，特別是在全球氣候變化和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開發(fā)雙重因素交織作用下，我國水資源情勢正在發(fā)生新的變化。

水資源評價(jià)最新成果顯示，1980年至2000年水文系列與1956年至1979年水文系列相比，黃河、淮河、海河和遼河4個(gè)流域降水量平均減少6%，地表水資源量減少17%，海河流域地表水資源量更是減少了41%。全國缺水量達(dá)400億立方米，近三分之二的城市存在不同程度的缺水，農(nóng)業(yè)平均每年因旱成災(zāi)面積達(dá)2．3億畝。

總之，我國水資源人均占有量低，加上時(shí)空分布不均，使得我國成為一個(gè)水旱災(zāi)害頻發(fā)、水資源短缺、水污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境脆弱的國家。

二、水資源需求安全保障情況

人類在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同階段對水資源提出不同層次的需求，大體可分為：飲水安全、防洪安全、糧食安全、供水安全和生態(tài)安全。水利工作應(yīng)該不斷提供滿足這些需求的保障。

1. 飲水安全2000年9月，聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)提出，在2015年之前使飲水不安全人口減少一半。中國政府對此作出了莊嚴(yán)承諾，制定了《農(nóng)村飲水安全工程規(guī)劃》，并加大政府投資力度，抓緊實(shí)施。在2000年年底，我國農(nóng)村有3．79億人存在飲水安全問題。2001年至2008年，全國共安排投資656億元，解決了17566萬人的飲水安全問題。中國政府還決定，要在2013年底前基本解決農(nóng)村的飲水安全問題。

2. 防洪安全1998年長江流域及嫩江、松花江流域出現(xiàn)特大洪災(zāi)以后，國家重點(diǎn)抓了兩件事：

一是實(shí)施了長江、淮河、海河、松花江、嫩江等大江大河堤防工程建設(shè)，極大地提高了主要江河的防洪能力。長江在三峽水庫發(fā)揮作用后，荊江河段防洪標(biāo)準(zhǔn)可在不分洪的條件下提高到百年一遇；黃河小浪底水庫以下河段防洪能力可達(dá)千年一遇；淮河19項(xiàng)骨干工程如期建成，構(gòu)建了淮河流域防洪體系框架，是治淮歷史上的里程碑。

二是實(shí)施了大規(guī)模的病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固，改善了水庫安全情況，促進(jìn)了水庫效益的發(fā)揮。2000年，一期工程安排了1346座；2004年，二期工程安排了2300座；2006年，專項(xiàng)規(guī)劃又確定6240座病險(xiǎn)水庫的除險(xiǎn)加固。這樣，2010年前就可以完成全國大中型和重點(diǎn)小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固任務(wù)。

但是，我國防洪減災(zāi)的總體水平仍然不高。主要問題：一是大江大河支流的防洪工程建設(shè)、蓄滯洪區(qū)的安全建設(shè)滯后，遍布全國的大量中小河流的防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低。二是全球氣候變化帶來的極端氣候事件頻發(fā)，短時(shí)間超強(qiáng)降雨造成的災(zāi)難事故較多。因此，必須做好充分的應(yīng)對準(zhǔn)備。

3. 糧食安全我國有13億人口，糧食安全始終是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展穩(wěn)定的首要問題。總體來說，我國農(nóng)業(yè)抗御干旱災(zāi)害的能力較低，搞好農(nóng)村水利建設(shè)對保證糧食安全特別重要。

我國農(nóng)業(yè)用水量占總供水量的64%，人增地減水缺的矛盾將長期存在。新中國成立以來，我國農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)得到了較大發(fā)展?，F(xiàn)在，全國有效灌溉面積0．625億公頃，占總耕地面積的46%；節(jié)水灌溉面積0．387億公頃，占總灌溉面積的62%。改革開放30年來，全國農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)從0．35提高到目前的0．46，在農(nóng)業(yè)灌溉用水總量零增長的情況下，糧食產(chǎn)量提高近50%。2030年，我國人口將接近16億，這就要求全國灌溉用水利用系數(shù)提高到0．55以上，才能保證糧食安全。

這里，我還想強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)：在抗御各種自然災(zāi)害工作中，要特別注重農(nóng)業(yè)抗嚴(yán)重旱災(zāi)能力，特別是提高我國糧食主產(chǎn)區(qū)的抗嚴(yán)重旱災(zāi)能力。要把這件事作為農(nóng)村水利建設(shè)的重中之重。

4. 供水安全我國是一個(gè)水資源短缺的國家，人均水資源量才2200立方米。當(dāng)2030年我國人口達(dá)到16億的時(shí)候，人均水資源量為1700立方米，即處于世界公認(rèn)的貧水警戒線1800立方米以下。目前，正常年份全國每年缺水量近400億立方米，有400余座城市供水不足，缺水比較嚴(yán)重的城市有110座。

應(yīng)對措施主要抓了3條：一是建設(shè)節(jié)水型社會，節(jié)約用水，提高水的利用效率和效益。近年來，我國的節(jié)水工作取得了很好的業(yè)績。按2005年可比價(jià)計(jì)算，萬元GDP用水量從上世紀(jì)80年代初的2489立方米降至2007年的254立方米，萬元工業(yè)增加值用水量從828立方米降低到142立方米。到2020年，萬元GDP用水量要求進(jìn)一步降低到125立方米以下，萬元工業(yè)增加值用水量進(jìn)一步降低到65立方米以下，基本達(dá)到發(fā)達(dá)國家目前的水平。二是修建新的水源工程。哈爾濱、長春、沈陽、大連、西安等地都修建了新的水源工程，南水北調(diào)中東線工程將為北京、天津等44座城市較為徹底地解決供水安全問題。三是開發(fā)非傳統(tǒng)水源，如再生水利用（中水回用）、雨洪資源利用、海水淡化等。

5. 生態(tài)安全這里包括水污染和水生態(tài)兩部分內(nèi)容。我國工業(yè)和城鎮(zhèn)生活污水的年排放總量從1980年的239億立方米增加到2006年的731億立方米。大量未經(jīng)處理的污水直接排入水體，江河湖泊遭受嚴(yán)重污染。2006年，據(jù)對全國14萬公里河流進(jìn)行水質(zhì)評價(jià)，水質(zhì)四類和劣于四類的河長占總評價(jià)河長的41．7%，特別是劣五類河長占21．8%。解決我國的水污染問題，一要發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，就是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)；二要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)防污型社會，控制污染物的排放；三要實(shí)施清潔生產(chǎn)。目前，我國開展的“三河”（淮河、遼河、海河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池）治理，已開始產(chǎn)生效果。

目前我國水土流失面積為356萬平方公里，占國土面積的37%，每年流失的土壤總量達(dá)50億噸。嚴(yán)重的水土流失，導(dǎo)致土地退化、生態(tài)惡化、河道淤積，加劇了江河下游的洪澇災(zāi)害。全國地下水超采區(qū)面積從20世紀(jì)80年代初的8．7萬平方公里擴(kuò)展到18萬平方公里，引起嚴(yán)重的生態(tài)問題。一些生態(tài)嚴(yán)重惡化的地區(qū)，河流斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲消失。

近年來，我們一方面大力開展水土保持工程建設(shè)，實(shí)施小流域綜合治理；另一方面注意發(fā)揮大自然的自我修復(fù)能力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)的自我修復(fù)。對生態(tài)脆弱或者生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞的河流（湖泊），加強(qiáng)水資源配置，實(shí)施生態(tài)調(diào)水，保護(hù)、改善和修復(fù)生態(tài)?，F(xiàn)在，黃河已連續(xù)9年不斷流；塔里木河全河道復(fù)流，進(jìn)入臺特馬湖；連續(xù)5年16次將黑河水送入下游尾閭東居延海，東居延海已連續(xù)800多天不干涸；開展引江（長江）濟(jì)太（太湖）工程和珠江壓咸補(bǔ)淡調(diào)水，向扎龍、向海、白洋淀、南四湖等濕地補(bǔ)水，都有效地改善了河湖生態(tài)環(huán)境，受到社會各界的廣泛好評。

三、加快建設(shè)節(jié)水防污型社會

我國水資源短缺，且時(shí)空分布不均。按通常做法，解決時(shí)間分布不均主要靠修建水庫；解決空間不均主要靠跨流域調(diào)水。而這兩種措施，不能從根本上解決水資源短缺問題，建設(shè)節(jié)水型社會才是解決我國干旱缺水問題最根本、最有效的戰(zhàn)略舉措。

節(jié)水型社會建設(shè)不是簡單地用行政的辦法去節(jié)水，其本質(zhì)特征是建立以水權(quán)、水市場理論為基礎(chǔ)的水資源管理體制，形成以經(jīng)濟(jì)手段為主的節(jié)水機(jī)制，建立自律式發(fā)展的節(jié)水模式，不斷提高水資源承載能力，提高水資源利用效率和效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。節(jié)水型社會的核心是制度建設(shè)，要明晰初始水權(quán)，建立和確定水資源的宏觀控制和微觀定額兩套指標(biāo)體系；要完善水價(jià)形成機(jī)制，建立水權(quán)交易市場；要建立政府調(diào)控、市場引導(dǎo)、公眾參與的節(jié)水型社會管理體制。

現(xiàn)在，水利部已頒布水量分配暫行辦法和取水許可管理辦法，全國7大流域管理機(jī)構(gòu)初步編制完成了流域取水許可總量控制指標(biāo)體系。黃河水量分配指標(biāo)細(xì)化到各支流，江西省率先完成全省主要江河水量分配。黃河水利委員會已審批寧夏、內(nèi)蒙古自治區(qū)26個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目，涉及水量2．28億立方米。27個(gè)省、區(qū)、市發(fā)布了用水定額；非農(nóng)業(yè)取用水戶計(jì)量設(shè)施安裝率達(dá)到90%。全國陸續(xù)開展了張掖、大連、綿陽、西安等82個(gè)全國節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)和近200個(gè)省級試點(diǎn)，節(jié)水工作取得明顯進(jìn)展。

水污染防治工作也是同樣道理，要通過防污型社會建設(shè)，提高水環(huán)境承載能力，減少污染，保護(hù)水資源。要根據(jù)河道水功能區(qū)劃，確定納污總量，配置排污權(quán)；通過排污定額管理、排污權(quán)交易、排污費(fèi)繳納等經(jīng)濟(jì)手段，嚴(yán)格排污管理?，F(xiàn)在，水利部已對31個(gè)省、區(qū)、市全部批復(fù)實(shí)施水功能區(qū)劃；編制完成黃河干流、淮河、海河、松花江、遼河、珠江、太湖和長江三峽庫區(qū)限制排污總量意見；7大流域入河排污口調(diào)查登記全部完成。水利部編制完成了全國城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃，公布了2批118個(gè)全國重點(diǎn)城市飲用水水源地名錄。

總之，水短缺和水污染是我國水資源安全中最突出的問題。最近，水利部提出，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，就是要不斷完善并全面貫徹落實(shí)水資源管理的各項(xiàng)法律、法規(guī)和政策措施，劃定水資源管理“紅線”，嚴(yán)格執(zhí)法管理。當(dāng)前，要圍繞水資源配置、節(jié)約和保護(hù)，明確水資源開發(fā)利用“紅線”，嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制；明確水功能區(qū)限制納污“紅線”，嚴(yán)格控制入河排污總量；明確用水效率控制“紅線”，堅(jiān)決遏制用水浪費(fèi)。與此同時(shí)，我國正在研究探索建立科學(xué)的水資源管理制度。我們完全有理由相信，我國一定能克服水資源短缺帶來的困難，以水資源的可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

四、水資源管理改革實(shí)例

近年來，在我國水資源管理改革的實(shí)踐中，各地紛紛涌現(xiàn)出許多令人贊嘆、值得推廣的典型經(jīng)驗(yàn)。下面所舉的例子大多是我親眼看到的：

第一，甘肅張掖農(nóng)業(yè)節(jié)水型社會建設(shè)。張掖的節(jié)水型社會建設(shè)有一整套制度創(chuàng)新。到了張掖以后，你跟當(dāng)?shù)剞r(nóng)民去座談，群眾都知道自己的節(jié)水指標(biāo)，都有水權(quán)證，都有水票，憑著水票買水澆地，整個(gè)一套做法給人一種全新的感受。還是那句話，節(jié)水型社會建設(shè)重在體制機(jī)制創(chuàng)新，重在靠制度調(diào)動節(jié)水者內(nèi)在的積極性和主動性。

第二，黑龍江甘南縣大田噴灌。那次到了甘南以后，在田間地頭繞了好幾個(gè)小時(shí)，感到大田噴灌規(guī)模確實(shí)很大。其中有兩個(gè)特點(diǎn)，一般講，噴灌對象主要是經(jīng)濟(jì)作物，如果大田作物搞噴灌，成本上可能劃不來，但是在甘南就是大田作物搞噴灌，他有他的道理，他搞的是訂單農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)的面粉是用來做面包的，經(jīng)濟(jì)效益比較好。另一個(gè)特點(diǎn)，甘南噴灌的立柱都很矮，因?yàn)檗r(nóng)民實(shí)行家庭土地承包了，立柱矮一點(diǎn)免得噴到人家的田間地頭去。甘南縣噴灌發(fā)展程度很高，基本上形成了產(chǎn)業(yè)鏈，縣里面有制造廠，鄉(xiāng)里面有維修廠，甚至農(nóng)村閨女出嫁的時(shí)候，也要帶一套噴灌設(shè)備作為嫁妝。

第三，山西清徐縣地下水管理。山西搞節(jié)水型社會試點(diǎn)，在清徐縣搞了一個(gè)地下水管理試點(diǎn)，所有的井都有遙測設(shè)備連接到調(diào)水中心，通過計(jì)算機(jī)控制，完全能掌握當(dāng)?shù)馗鞔?、各戶的取用水量。農(nóng)民要澆灌，劃卡取水，企業(yè)每個(gè)水泵也都裝了IC卡。每口地下水井的用水情況計(jì)算機(jī)中心都一清二楚，地下水位的恢復(fù)情況也一清二楚。我當(dāng)時(shí)看了感到非常欣慰，這算是世界級水平的了。到國外去看，很多都是科研單位做試驗(yàn)的場所才有這種設(shè)備，我們居然在非常普通的農(nóng)村里做到了，而且已經(jīng)做得相當(dāng)好，真是形勢喜人。

第四，河北衡水市提補(bǔ)水價(jià)。我在《中國水利報(bào)》改革開放30周年有獎(jiǎng)?wù)魑幕顒訄?bào)道中看到一篇報(bào)道，講到河北衡水桃城區(qū)一個(gè)村的例子，讓我非常高興。那個(gè)村子水價(jià)采取“提補(bǔ)水價(jià)”，先把價(jià)格提起來，然后回過頭來再用一定的方式補(bǔ)給你。這種調(diào)控機(jī)制充分利用價(jià)格杠桿的作用，實(shí)現(xiàn)了用水的節(jié)獎(jiǎng)超罰，操作方法簡便易行。這說明我們這項(xiàng)活動一旦深入基層，和農(nóng)民群眾的利益緊密結(jié)合，當(dāng)?shù)厝罕娋蜁?chuàng)造出各種各樣的奇跡。

第五，北京小流域生態(tài)綜合治理。許多長期在北京生活的人可能都不大清楚北京郊區(qū)有100多條小河溝，北京市政府對這些小河溝正按照“構(gòu)筑水土保持生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理、生態(tài)保護(hù)3道防線”的思路一條條進(jìn)行分期治理，他們稱之為建設(shè)生態(tài)清潔小流域。我去看了幾條河溝，感覺真好！現(xiàn)在重慶等許多城市都在加大小流域綜合治理力度，也取得了很好的成效。

第六，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的膜下滴灌。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)大面積實(shí)施膜下滴灌，規(guī)模搞得比較大，節(jié)水效益非常顯著，比較適合新疆的特點(diǎn)，是比較成功的例子。

第七，寧夏壓沙注水。寧夏對長期住在山上、生存比較困難的群眾實(shí)施生態(tài)移民，整體搬遷。搬遷下來以后如何解決生存問題呢？寧夏缺水比較嚴(yán)重，當(dāng)?shù)匕l(fā)明了壓沙注水生產(chǎn)西瓜。我原來以為規(guī)模不會很大，可是坐著汽車跑了很長時(shí)間，沿路看到的全是壓沙西瓜。壓沙西瓜是在戈壁灘上種西瓜，整個(gè)瓜地上面壓了一層石頭，目的是減少蒸發(fā)量，有的甚至直接鋪一層板巖在上面。澆水就是拿針管往作物根部注射，一個(gè)星期注一次，既節(jié)水，西瓜個(gè)兒長得又大，還含硒，對人體健康有益。壓沙注水已成規(guī)模，成為當(dāng)?shù)匦兄行У纳a(chǎn)方式。

第八，天津高校全面普及IC卡節(jié)水智能控制系統(tǒng)。天津在節(jié)水型社會建設(shè)方面工作做得非常細(xì)，也比較全面，包括海水利用、中水回用都比較成功。我這里特別要提到的是天津市23所高校全部采用了節(jié)水智能卡系統(tǒng)，學(xué)生用水必須刷卡，用卡計(jì)費(fèi)。一個(gè)城市，如果學(xué)生都能做到刷卡取水、用卡計(jì)費(fèi)，說明這個(gè)城市已經(jīng)達(dá)到全方位節(jié)水的程度了。如果全國的高校都能像天津高校這么做的話，那不僅節(jié)水效益大大提高，而且通過大學(xué)生的自覺行為，全社會的節(jié)水意識也會大大增強(qiáng)。這件事情做得了不起。

第九，濟(jì)南趵突泉復(fù)涌。山東大明湖、趵突泉是山東省會濟(jì)南的標(biāo)志，而趵突泉水能否長涌不斷，則是濟(jì)南市生態(tài)與環(huán)境好壞的標(biāo)志。濟(jì)南趵突泉復(fù)涌，是濟(jì)南市整個(gè)地下水、整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的重要標(biāo)志，當(dāng)?shù)馗刹咳罕姸挤浅M意。

第十，桂林“六江四湖四庫一濕地”。桂林是全國首批水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)試點(diǎn)城市，他們把漓江干流、川江、小溶江、甘棠江、桃花江、小東江六條江，青獅潭、小溶江、川江、斧子口四座生態(tài)水庫，榕湖、杉湖、桂湖、木龍湖四個(gè)湖，以及會仙濕地納入一個(gè)大的系統(tǒng)之中考慮，把原來封閉的江、河、湖、庫、濕地全部連通起來，變一潭死水為活水，使城市景觀大為改變?，F(xiàn)在全國很多城市都是這么干的，把原來封閉的湖泊打通連接起來，使原來孤立的水系貫通起來，流動的水當(dāng)然是最美麗的。杭州的西湖、武漢的六湖相連工程、山東的聊城水系、銀川的水系等等，各具特色。

(汪恕誠為第十一屆全國人大財(cái)經(jīng)委員會副主任，曾擔(dān)任水利部部長，本文據(jù)2009年8月3日《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》相關(guān)文章摘編)