李威

關(guān)于完善我國(guó)跟蹤審計(jì)的思考

李威

跟蹤審計(jì)作為當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的新模式，已經(jīng)被載入了中國(guó)審計(jì)發(fā)展的新篇章。跟蹤審計(jì)在我國(guó)的發(fā)展與應(yīng)用較晚，直到2005年，中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)才明確將跟蹤審計(jì)認(rèn)定為我國(guó)當(dāng)前績(jī)效審計(jì)的四種模式之一。2008年5月，根據(jù)中央統(tǒng)一部署，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)“汶川5·12地震”抗震救災(zāi)資金、物資進(jìn)行了全過(guò)程跟蹤審計(jì)，這項(xiàng)審計(jì)行動(dòng)被我國(guó)學(xué)者公認(rèn)為中國(guó)跟蹤審計(jì)事業(yè)發(fā)展的里程碑。2008年11月16日，溫家寶總理在地震災(zāi)區(qū)江油市調(diào)研期間明確指出：“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資項(xiàng)目要實(shí)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)，全過(guò)程審計(jì)要比事后監(jiān)督更重要，要把問(wèn)題發(fā)現(xiàn)在前面。”這項(xiàng)指示精神進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)跟蹤審計(jì)的深化與發(fā)展。

一、跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵及特征

跟蹤審計(jì)在我國(guó)當(dāng)前還沒(méi)有統(tǒng)一的概念界定。有的學(xué)者認(rèn)為，跟蹤審計(jì)是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資項(xiàng)目從建設(shè)資金的籌集、運(yùn)用和工程實(shí)施過(guò)程中的勘察、設(shè)計(jì)、征地、拆遷、招標(biāo)投標(biāo)以及工程決算包括資產(chǎn)交付使用與投資效益分析等全過(guò)程的審計(jì)[1]。還有的學(xué)者將跟蹤審計(jì)結(jié)合國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)踐進(jìn)行定義，認(rèn)為跟蹤審計(jì)是指由獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員，依據(jù)黨和國(guó)家在一定時(shí)期頒發(fā)的方針政策、法律法規(guī)和相關(guān)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，運(yùn)用審計(jì)技術(shù)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程或重點(diǎn)環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及與之相聯(lián)系的各項(xiàng)工作進(jìn)行及時(shí)的審查、監(jiān)督[2]。

結(jié)合審計(jì)實(shí)踐，結(jié)合學(xué)者分析，筆者以為：所謂跟蹤審計(jì)，就是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)及其授權(quán)委托組織依照國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的審計(jì)監(jiān)督，其中包括對(duì)項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)資金流向、基建項(xiàng)目進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究、財(cái)務(wù)收支情況和整改運(yùn)行情況等方面所開(kāi)展的全程同步審計(jì)。

跟蹤審計(jì)的特征主要有：

（一）審計(jì)內(nèi)容廣泛

跟蹤審計(jì)是以資金流向?yàn)橹骶€(xiàn)，對(duì)項(xiàng)目的前期工作、建設(shè)實(shí)施、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)進(jìn)行的全方位審計(jì)，其審計(jì)內(nèi)容涉及到整個(gè)項(xiàng)目的決策、審批、設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收、竣工決算等方面，另外，還包括對(duì)項(xiàng)目各階段資金的運(yùn)行效益進(jìn)行實(shí)時(shí)審計(jì)，因此比傳統(tǒng)的事后審計(jì)的內(nèi)容要全面廣泛。

（二）審計(jì)關(guān)口前移

跟蹤審計(jì)需要在審計(jì)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行工作，進(jìn)行實(shí)時(shí)的跟蹤，對(duì)容易造成浪費(fèi)的環(huán)節(jié)，盡早地介入到項(xiàng)目的進(jìn)展中，因此，審計(jì)關(guān)口必須前移到項(xiàng)目一線(xiàn)。與傳統(tǒng)的事后送達(dá)審計(jì)方式相比，真正體現(xiàn)了就地審計(jì)、提前審計(jì)的優(yōu)勢(shì)。

（三）審計(jì)實(shí)效性強(qiáng)

跟蹤審計(jì)是一種提前介入式的全過(guò)程跟蹤監(jiān)督，能迅速反饋意見(jiàn)、及時(shí)糾正問(wèn)題，重點(diǎn)是節(jié)約政府資金和規(guī)范項(xiàng)目管理。對(duì)一些重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金或重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)，能夠第一時(shí)間促使被審計(jì)單位及時(shí)糾正存在的問(wèn)題，改進(jìn)和完善建設(shè)工作，將存在的相關(guān)問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)，切實(shí)體現(xiàn)跟蹤審計(jì)監(jiān)督的及時(shí)高效性。

（四）審計(jì)效益明顯

跟蹤審計(jì)是績(jī)效審計(jì)的一種模式，更加注重效益性目標(biāo)審計(jì)。它可以順著建設(shè)程序這條主線(xiàn)，開(kāi)展對(duì)審計(jì)項(xiàng)目開(kāi)工前期工作的審計(jì)、在建期工作的審計(jì)和竣工后工作的審計(jì)等相關(guān)工作，并實(shí)現(xiàn)從以資金為主線(xiàn)到以項(xiàng)目建設(shè)為主線(xiàn)的審計(jì)重心轉(zhuǎn)移，這樣就可以將事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，盡可能做到及時(shí)堵塞漏洞，減少損失和浪費(fèi)，充分發(fā)揮跟蹤審計(jì)促進(jìn)項(xiàng)目管理、控制建設(shè)成本、提高投資效益的作用。

二、我國(guó)實(shí)施跟蹤審計(jì)中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）審計(jì)法律法規(guī)不健全，跟蹤審計(jì)缺乏統(tǒng)一規(guī)范

目前我國(guó)雖然對(duì)跟蹤審計(jì)進(jìn)行了大膽實(shí)踐，形成了一套獨(dú)特的跟蹤審計(jì)實(shí)踐操作思路，但是作為一種新生的績(jī)效審計(jì)模式，還沒(méi)有形成一套統(tǒng)一的法律規(guī)范體系。當(dāng)前我國(guó)雖有《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》作為法律依據(jù)，但是，該法已滯后于實(shí)踐，它對(duì)有關(guān)績(jī)效審計(jì)的規(guī)定尚不完善，對(duì)跟蹤審計(jì)則基本上沒(méi)有提及?？v觀(guān)審計(jì)法的整個(gè)內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)，有關(guān)審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)、審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限和審計(jì)程序等方面只是針對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)有明確規(guī)定，并且限定審計(jì)的內(nèi)容和范圍較小，僅限于預(yù)算執(zhí)行情況和決算的審計(jì)監(jiān)督范圍，這是無(wú)法達(dá)到跟蹤審計(jì)的預(yù)期目標(biāo)的。正是由于跟蹤審計(jì)的范圍、內(nèi)容、程序、審計(jì)取證、審計(jì)報(bào)告等都缺乏統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致跟蹤審計(jì)工作帶有很大的主觀(guān)性和隨意性，不能確保審計(jì)質(zhì)量。因此，必須盡快加強(qiáng)跟蹤審計(jì)的制度化和規(guī)范化建設(shè)。

（二）審計(jì)人員綜合素質(zhì)不高，難以滿(mǎn)足跟蹤審計(jì)的要求

我國(guó)審計(jì)隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)目前以會(huì)計(jì)、審計(jì)人才為主體，復(fù)合型人才較為缺乏，而跟蹤審計(jì)對(duì)象的復(fù)雜性、多樣性決定了審計(jì)人員必須具備多學(xué)科知識(shí)，必須運(yùn)用多學(xué)科的知識(shí)，采用多樣化的審計(jì)方法，采取多種審計(jì)手段。由于多種原因，長(zhǎng)期以來(lái)審計(jì)人員以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主，對(duì)其他領(lǐng)域的知識(shí)運(yùn)用不多，視野相對(duì)狹窄，知識(shí)面也比較窄，不能綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)科學(xué)、法律、財(cái)會(huì)與工程方面的知識(shí)進(jìn)行分析和判斷，這些審計(jì)人員將難以滿(mǎn)足跟蹤審計(jì)工作綜合性強(qiáng)、層次高的需求。因此，審計(jì)人員綜合素質(zhì)不高，對(duì)開(kāi)展跟蹤審計(jì)工作將是一個(gè)很大的制約因素。

（三）審計(jì)信息化水平相對(duì)落后，無(wú)法適應(yīng)跟蹤審計(jì)的需求

隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)上交易、無(wú)紙化辦公、會(huì)計(jì)電算化日益普及，而跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜的信息管理工程，需要對(duì)整個(gè)項(xiàng)目各方面的審計(jì)信息進(jìn)行收集、整理、分類(lèi)分析并存檔管理，因此，必須采用計(jì)算機(jī)技術(shù)進(jìn)行輔助審計(jì)，它需要有較高水平的信息化審計(jì)手段作為技術(shù)保障。眾所周知，我國(guó)的財(cái)務(wù)軟件無(wú)論是在功能上還是開(kāi)發(fā)技術(shù)上都發(fā)展很快，且正在由核算型向管理型方向發(fā)展，然而，審計(jì)軟件的應(yīng)用卻并不普及，推廣速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于財(cái)務(wù)軟件的普及程度。目前許多單位審計(jì)信息資料沒(méi)有有效地與局域網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行鏈接，審計(jì)信息與數(shù)據(jù)不能互通，資源與信息沒(méi)有實(shí)現(xiàn)共享。同時(shí)，由于我國(guó)許多信息系統(tǒng)還沒(méi)有審計(jì)接口，審計(jì)軟件無(wú)法獲取系統(tǒng)的電子資料，計(jì)算機(jī)審計(jì)還停留在淺層次運(yùn)用上。另外，我國(guó)審計(jì)人員的計(jì)算機(jī)水平有限，也影響了審計(jì)機(jī)關(guān)的信息化建設(shè)。

（四）審計(jì)管理機(jī)制不完善，跟蹤審計(jì)難以順利實(shí)施

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方立法權(quán)的完善，現(xiàn)行的審計(jì)機(jī)關(guān)接受雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，使得中央和地方審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系逐漸疏遠(yuǎn)，有些矛盾日趨凸現(xiàn)。如現(xiàn)行審計(jì)管理機(jī)制下，跟蹤審計(jì)經(jīng)常受到地方政府領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志左右，不能很好地獨(dú)立開(kāi)展工作?，F(xiàn)行的跟蹤審計(jì)工作沒(méi)有相關(guān)法律依據(jù)，大都是根據(jù)政府領(lǐng)導(dǎo)決策開(kāi)展的，政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)擁有實(shí)質(zhì)性的制約力和決定權(quán)，對(duì)于審計(jì)項(xiàng)目中管理、體制方面的問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)都無(wú)法進(jìn)行審計(jì)。即使是有些審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)上級(jí)部門(mén)安排在開(kāi)展跟蹤審計(jì)，也難逃“自我檢查”之嫌。從近年來(lái)我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)每年揭露的大量違規(guī)行為中，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)審計(jì)工作的重點(diǎn)還是停留在財(cái)務(wù)審計(jì)，并不是真正地跟蹤審計(jì)。由于我國(guó)各級(jí)政府的考核指標(biāo)帶有明顯的“GDP化”傾向，因此，跟蹤審計(jì)主要是對(duì)財(cái)政資金的收支情況進(jìn)行審計(jì)，而無(wú)法有效地進(jìn)行效益審計(jì)。另外，審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部組織分工不夠明確，每年的中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)都是由審計(jì)署機(jī)關(guān)直接對(duì)各部門(mén)進(jìn)行的審計(jì)，駐地部門(mén)審計(jì)機(jī)關(guān)的作用基本上類(lèi)似于所在部門(mén)的內(nèi)部審計(jì)，其作為政府審計(jì)的職能作用發(fā)揮很不充分。[3]這就使得駐地部門(mén)審計(jì)機(jī)關(guān)具有雙重角色，很難全力投入到某些項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)中，有的地方審計(jì)機(jī)關(guān)甚至無(wú)力進(jìn)行跟蹤審計(jì)。

三、關(guān)于完善跟蹤審計(jì)的對(duì)策建議

（一）逐步推進(jìn)跟蹤審計(jì)法制化

為了使我國(guó)跟蹤審計(jì)能夠得到規(guī)范實(shí)施，真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，應(yīng)當(dāng)盡快借鑒國(guó)際和西方先進(jìn)國(guó)家績(jī)效審計(jì)制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，積極探索與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合的跟蹤審計(jì)的組織形式、范圍、內(nèi)容和方法等，形成一套可操作的規(guī)范，并盡快通過(guò)立法程序加以明確規(guī)定。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)審計(jì)事業(yè)發(fā)展的實(shí)際，加快《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的修訂工作，應(yīng)明確績(jī)效審計(jì)以及跟蹤審計(jì)的法律定位，為跟蹤審計(jì)的實(shí)施提供法律依據(jù)，從而有力推動(dòng)跟蹤審計(jì)的開(kāi)展，促進(jìn)跟蹤審計(jì)的逐步完善。另外，在現(xiàn)行的跟蹤審計(jì)工作過(guò)程中，應(yīng)注重審計(jì)成果轉(zhuǎn)化，堅(jiān)持邊審計(jì)、邊整改、邊規(guī)范、邊提高，及時(shí)總結(jié)工作中的不足，及時(shí)調(diào)整跟蹤方案，逐步完善內(nèi)控制度要圍繞法規(guī)和審計(jì)工作職責(zé)，研究和制訂開(kāi)展跟蹤審計(jì)的操作規(guī)范，規(guī)范和指導(dǎo)跟蹤審計(jì)工作。要通過(guò)制度規(guī)范跟蹤審計(jì)行為，保證跟蹤審計(jì)的有效實(shí)施，使跟蹤審計(jì)逐步進(jìn)入程序化、規(guī)范化、制度化的軌道中。

（二）大力加強(qiáng)跟蹤審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)化的工程，需要審計(jì)人員使用創(chuàng)新的方法和多學(xué)科的知識(shí)，因而審計(jì)人員在開(kāi)展跟蹤審計(jì)時(shí)除了具備傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)能力外，還要求審計(jì)人員具有更多的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)科學(xué)、法律、電子技術(shù)、環(huán)保與工程技術(shù)等。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)跟蹤審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。首先，要不斷加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員的培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容不僅要涉及國(guó)內(nèi)外跟蹤審計(jì)理論的研究成果，還要重點(diǎn)突出跟蹤審計(jì)業(yè)務(wù)知識(shí)和能力的培訓(xùn)。其次，要鼓勵(lì)跟蹤審計(jì)人員深入到項(xiàng)目建設(shè)一線(xiàn)學(xué)習(xí)審計(jì)新技術(shù)、新方法，不斷提高審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平和實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。最后，要適當(dāng)引進(jìn)一些專(zhuān)業(yè)人員充實(shí)到跟蹤審計(jì)隊(duì)伍，如聯(lián)合會(huì)計(jì)主管部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)和社會(huì)中介組織，聘請(qǐng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、環(huán)境工程技術(shù)專(zhuān)家、律師和建筑師等加入到審計(jì)部門(mén)工作，利用這些人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)，拓寬審計(jì)人員的知識(shí)范圍，提高跟蹤審計(jì)的效率和效果。

（三）穩(wěn)步提高跟蹤審計(jì)信息化水平

審計(jì)手段實(shí)現(xiàn)電子化并逐步發(fā)展到網(wǎng)絡(luò)化，是審計(jì)技術(shù)發(fā)展的必然趨勢(shì)[4]。跟蹤審計(jì)作為一種新型的審計(jì)方式，更加需要采用現(xiàn)代信息和電子網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目中各方面分散的信息實(shí)行統(tǒng)一管理和使用。首先，要根據(jù)跟蹤審計(jì)的需要，適度超前地更新計(jì)算機(jī)設(shè)備，并相應(yīng)采用設(shè)備儀器輔助審計(jì)，如GPS定位儀、全站儀和檢測(cè)儀器等，為加快審計(jì)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的硬件基礎(chǔ)。其次，要加強(qiáng)審計(jì)軟件開(kāi)發(fā)和審計(jì)人員的計(jì)算機(jī)培訓(xùn)，結(jié)合跟蹤審計(jì)人員工作的實(shí)際，形成一些成熟的人機(jī)高效組合的審計(jì)軟件運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)，進(jìn)而將跟蹤審計(jì)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)熟練地運(yùn)用到系統(tǒng)軟件中處理，提高審計(jì)的工作效率。最后，要積極探索聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，全面落實(shí)“金審工程”實(shí)施系統(tǒng)，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)審計(jì)監(jiān)督。同時(shí)，鼓勵(lì)審計(jì)人員自主開(kāi)發(fā)小型、實(shí)用的審計(jì)軟件，進(jìn)一步完善跟蹤審計(jì)的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，從而穩(wěn)步提高我國(guó)跟蹤審計(jì)的信息化水平。

（四）盡快完善跟蹤審計(jì)管理機(jī)制

跟蹤審計(jì)雖然在我國(guó)屬于起步發(fā)展階段，但已經(jīng)展現(xiàn)出旺盛的生命力。盡管其規(guī)范化程度不高，管理機(jī)制也存在不少問(wèn)題，有待改進(jìn)，但是我國(guó)政府依然在重大項(xiàng)目上積極探索運(yùn)用跟蹤審計(jì)方式，如“汶川地震災(zāi)后重建項(xiàng)目”就采用這種方式審計(jì)。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)必須創(chuàng)新管理方式方法，完善跟蹤審計(jì)管理機(jī)制，為政府提供更好的審計(jì)服務(wù)。首先，要積極探索科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，改變現(xiàn)有的雙重復(fù)雜的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，明確相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)和權(quán)限，科學(xué)合理地分工負(fù)責(zé)，使得審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員能夠在其職權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立開(kāi)展工作，不受其他方面因素的影響和限制。其次，要全面整合審計(jì)資源，使得審計(jì)機(jī)關(guān)的人力、技術(shù)、信息等資源得到合理優(yōu)化配置，最大限度地發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的整體效能。最后，要結(jié)合跟蹤審計(jì)覆蓋面廣、流程長(zhǎng)、審計(jì)點(diǎn)多的特點(diǎn)，拓寬審計(jì)途徑，改革審計(jì)人事管理制度，從社會(huì)上引進(jìn)和培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行協(xié)助審計(jì)，充實(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)力量，為跟蹤審計(jì)工作的規(guī)范高效實(shí)施提供人力保障。

[1]夏斐：《論國(guó)家跟蹤審計(jì)制度對(duì)政府投資項(xiàng)目決策風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控》，《建設(shè)投融資》2006年第4期。

[2]陳完美：《國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)探析》，《江南論壇》2005年第6期。

[3]吳秋生：《政府審計(jì)職責(zé)研究》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2007年版。

[4]審計(jì)署審計(jì)科研所：《中國(guó)審計(jì)研究報(bào)告2005》，中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2006年版。

（作者單位 廣州大學(xué)公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）