周桂平，陳杰敏

沒有土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營就發(fā)展不起來，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化也就無法實現(xiàn)。國外在推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，注重農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地規(guī)模經(jīng)營的關(guān)系，充分發(fā)揮政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)作用，農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式多樣化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系也比較健全。在法國、日本等國，通過對土地流轉(zhuǎn)制度的改革將小農(nóng)制模式推向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，越南的土地制度改革不僅保障了農(nóng)地國有制度，也為土地流轉(zhuǎn)提供了良好的契機(jī)。

近幾年來，隨著土地承包制度的改革與落實，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生調(diào)整，越來越多的農(nóng)村勞動力涌向城市，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)速度加快、規(guī)模擴(kuò)大、形式多樣的特點(diǎn)。為了更好的促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，中共中央十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法資源有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”《決定》還指出，要按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理16字原則進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度”。在堅持集體土地所有權(quán)和農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)不變的前提下，如何因地制宜，搞活機(jī)制，逐步實現(xiàn)土地的集約化、規(guī)?；c產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，成為我們研究的重點(diǎn)。

一、土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的總體要求是：全面貫徹黨的十七屆三中全會精神，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以農(nóng)村土地法律法規(guī)為依據(jù)，以維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)為核心，以穩(wěn)定并長久保持農(nóng)村土地承包關(guān)系不變?yōu)榛A(chǔ)，以合理配置農(nóng)村土地資源、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收為目標(biāo)，建立“政府引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、農(nóng)民自愿、依法有償”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)，不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，提升農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營水平。我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化蓬勃發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，帶動了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場活躍，土地流轉(zhuǎn)初具成效。

從湖南近兩年土地流轉(zhuǎn)來看，2008年，耕地流轉(zhuǎn)面積 725.7萬畝，占家庭承包經(jīng)營耕地的14.90％；林地流轉(zhuǎn)面積618.5萬畝，占林地總面積的3.24％。2009年，耕地流轉(zhuǎn)面積1360萬畝，林地流轉(zhuǎn)面積960萬畝。流轉(zhuǎn)面積趨逐年增加之勢，且漲幅較大。從流轉(zhuǎn)形式來看，租賃、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、代耕、反租倒包等形式均有出現(xiàn)。從流轉(zhuǎn)的期限來看，耕地流轉(zhuǎn)以30年期為主，占流轉(zhuǎn)面積的 60％以上；林地流轉(zhuǎn)期限一般在50年以上，約占53％。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)覆蓋面積廣；流轉(zhuǎn)土地的用途范圍在不斷擴(kuò)大，由最初的耕地、荒地、林地已經(jīng)逐步擴(kuò)展到水面、魚塘等整個農(nóng)用地，業(yè)主和經(jīng)營企業(yè)的比重也有所增加。盡管在部分地方已經(jīng)出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)交易中心等有形市場。但在實際土地流轉(zhuǎn)過程中，仍然存在很多不足?？傮w來講，目前湖南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶之間短期流轉(zhuǎn)居多，集約化、規(guī)模化的現(xiàn)代經(jīng)營模式較少，進(jìn)一步發(fā)展空間較大。土地流轉(zhuǎn)過程中還存在土地流轉(zhuǎn)市場不健全、流轉(zhuǎn)方式較為單一、各地土地流轉(zhuǎn)差異較大、傳統(tǒng)觀念阻礙土地流轉(zhuǎn)以及部分基層領(lǐng)導(dǎo)不重視和不了解土地流轉(zhuǎn)等問題。針對這些問題，借鑒國內(nèi)外土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗，我國土地流轉(zhuǎn)要因地制宜，分類指導(dǎo)，在政府的科學(xué)指導(dǎo)和推動下完善土地流轉(zhuǎn)方式，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律體系，創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

二、土地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新

土地流轉(zhuǎn)的前提必須明晰產(chǎn)權(quán)，只有使用權(quán)權(quán)屬界定明晰，土地流轉(zhuǎn)才能更有效進(jìn)行。據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，土地產(chǎn)權(quán)是由土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等既獨(dú)立又相互聯(lián)系的多種權(quán)益組成。在我國土地所有權(quán)屬于集體所有，明確到各行政村；農(nóng)戶憑借集體成員身份擁有土地承包經(jīng)營權(quán)、土地使用權(quán)以及與使用權(quán)相對應(yīng)的“使用權(quán)價格”的收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度其本質(zhì)內(nèi)容是討論農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以通過發(fā)放集體土地使用證，確認(rèn)土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，以法律的形式承認(rèn)農(nóng)戶對土地使用權(quán)的占有，并明確土地使用者的權(quán)利和義務(wù)。

土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動才能提高使用效益，才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)，土地流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，而土地流轉(zhuǎn)方式的多樣化創(chuàng)新是推動土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

土地是不可再生資源，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地不僅具有生活保障功能，還具有不斷增值的資產(chǎn)功能，土地已經(jīng)表現(xiàn)為一種具有交換價值的資產(chǎn)。為充分體現(xiàn)土地這一特殊商品的價值，在不同地區(qū)要采取不同流轉(zhuǎn)模式，因地制宜，實現(xiàn)土地經(jīng)營利益最大化。土地流轉(zhuǎn)模式的多樣化是指除了已經(jīng)形成一定規(guī)模的租賃、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、發(fā)包、代耕等流轉(zhuǎn)模式外，還要大力推廣入股、拍賣等更具市場特性的流轉(zhuǎn)模式，試點(diǎn)推廣適宜當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的新模式。

通過前文對土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析，結(jié)合各地土地流轉(zhuǎn)發(fā)展情況來看，在明晰產(chǎn)權(quán)的前提條件下，可以采取以下流轉(zhuǎn)模式；

（一）收益導(dǎo)向模式。堅持土地流轉(zhuǎn)的基本原則，設(shè)置土地流轉(zhuǎn)交易中心，以收取一定的服務(wù)費(fèi)和簽訂服務(wù)合同的形式，接受土地所有者的土地信托。通過專業(yè)人士分析土地流轉(zhuǎn)后所獲得的土地經(jīng)營收益的多少來決定土地流轉(zhuǎn)的方向，并按條約將其在一定期限范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓給讓土地使用者獲取最大利益的其他單位和個人。以期讓農(nóng)戶所擁有的土地通過市場，自發(fā)向效益最大化方向流轉(zhuǎn)。該模式是在市場自發(fā)調(diào)節(jié)下的土地流轉(zhuǎn)，除了要保證土地流轉(zhuǎn)市場信息化、體制化之外還要加強(qiáng)政府部門的監(jiān)督與科學(xué)指導(dǎo)，確保農(nóng)戶獲得最大收益。

（二）土地股份合作模式。以市場為導(dǎo)向，走“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的土地流轉(zhuǎn)模式。通過龍頭企業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)戶與市場聯(lián)系，使農(nóng)戶及時掌握市場供需信息，實現(xiàn)生產(chǎn)利潤最大化。將集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)和集體所有土地進(jìn)行物權(quán)量化，農(nóng)民由生產(chǎn)經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓶|，有清晰的產(chǎn)權(quán)和分紅權(quán)，農(nóng)戶按股份股權(quán)享受集體經(jīng)濟(jì)組織平等的收益分配權(quán)益[1]。按股份股權(quán)享受集體經(jīng)濟(jì)組織平等的收益分配權(quán)益。抓好產(chǎn)業(yè)培育，加大農(nóng)業(yè)項目招商引資力度，用大項目和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動土地規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，建立土地流轉(zhuǎn)長效機(jī)制，形成有機(jī)的聯(lián)動機(jī)制，將已土地入股的農(nóng)戶與龍頭企業(yè)、經(jīng)濟(jì)合作組織結(jié)成利益共同體，走規(guī)模擴(kuò)張與集約化發(fā)展道路，提高土地生產(chǎn)利潤。以土地入股方式組建的經(jīng)濟(jì)合作社，股權(quán)與收益和風(fēng)險對等，應(yīng)將一部分收益作為入股農(nóng)民的保障基金，以預(yù)防經(jīng)營風(fēng)險。

（三）土地使用權(quán)抵押與典當(dāng)。農(nóng)戶或土地使用者可以把承包租賃的土地使用權(quán)向銀行抵押，從而獲得一定數(shù)量的貸款。當(dāng)?shù)盅赫卟荒馨丛聝斶€貸款時，作為抵押的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)歸銀行，通過銀行向其他土地使用者流動[2]。這種模式要求首先對農(nóng)戶土地使用權(quán)進(jìn)行貨幣量化，建立農(nóng)村土地抵押機(jī)制，采取信譽(yù)擔(dān)保、小額貸款、貸款貼息等方式進(jìn)行抵押，發(fā)揮土地的集融資作用，以解決農(nóng)村土地融資難的問題。

（四）土地承包經(jīng)營權(quán)拍賣。在土地流轉(zhuǎn)交易中心以公開招標(biāo)拍賣的形式，一次性買斷土地若干年經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在已經(jīng)形成土地交易中心的縣市，這種流轉(zhuǎn)模式更深度的引入了市場機(jī)制，確保土地流轉(zhuǎn)公開、公平、公正，有利于土地的資本化與市場化。這種模式實行的前提是對土地承包經(jīng)營權(quán)的測定與估價，通過交易市場為農(nóng)戶獲取最大利益。

（五）大戶聯(lián)營帶動。鼓勵分散農(nóng)戶出讓土地和勞動力，大戶出資金和技術(shù)，聯(lián)合建設(shè)生產(chǎn)基地，形成規(guī)模經(jīng)營，帶動周邊農(nóng)民發(fā)展。大戶負(fù)責(zé)產(chǎn)品收購、加工、銷售，實現(xiàn)“大戶（專業(yè)戶）+大戶（經(jīng)營）+農(nóng)戶+基地”的有效結(jié)合。分散的小農(nóng)戶在專業(yè)戶帶動下，實現(xiàn)公司化管理，創(chuàng)立品牌優(yōu)勢，以實現(xiàn)規(guī)?；?、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（六）集體經(jīng)濟(jì)組織帶動。鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織采取有償方式獲取承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，壯大集體經(jīng)濟(jì)實力。在經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，應(yīng)根據(jù)土地生產(chǎn)實際情況創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式，實行土地生產(chǎn)自主權(quán)部分流轉(zhuǎn)模式：

（七）土地生產(chǎn)自主權(quán)部分流轉(zhuǎn)模式。由于農(nóng)村大量勞動力外出務(wù)工，很多地區(qū)出現(xiàn)人少地多的情況，還有一部分農(nóng)戶采取單季種植，在這種情況下，可嘗試采取土地生產(chǎn)自主權(quán)部分流轉(zhuǎn)模式實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)方式是在土地承包占有權(quán)不變的情況下，將部分土地生產(chǎn)自主權(quán)轉(zhuǎn)移給其他人或者經(jīng)濟(jì)組織，使受讓方取得該部分土地承包生產(chǎn)自主權(quán)，根據(jù)生產(chǎn)需要，在不同季節(jié)由不同經(jīng)營者經(jīng)營，實現(xiàn)土地充分利用的土地流轉(zhuǎn)模式。在經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，農(nóng)民對于土地的概念仍然抱有最低生活保障的想法，但由于農(nóng)村勞動力的外流以及土地低效益，使得大部分農(nóng)戶選擇將原來的雙季種植調(diào)整為單季種植。在土地閑置的那段期間內(nèi)，可以將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給其他人或者經(jīng)濟(jì)組織，在不改變土地用途的條件下，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)。一方面充分利用了土地資源，另一方面，這種不影響原有土地用途的土地流轉(zhuǎn)在潛移默化的影響、改變農(nóng)民的觀念，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)。

總的來說，應(yīng)大力推廣將土地資源轉(zhuǎn)化為土地資本，作為一種市場資源在政府指導(dǎo)、市場主體、農(nóng)民自愿的環(huán)境中創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式。

三、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新

土地流轉(zhuǎn)的模式創(chuàng)新，需要不斷完善和建立新的體制機(jī)制，使農(nóng)戶放心，使承包經(jīng)營戶安心，使土地流轉(zhuǎn)在體制機(jī)制上有保障，使土地流轉(zhuǎn)制度化、法制化。

（一）健全土地流轉(zhuǎn)市場體制

建立健全土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制，前提條件是明晰產(chǎn)權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實質(zhì)上就是將土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，將土地承包占有權(quán)、生產(chǎn)自主權(quán)、經(jīng)營收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)分離出來。

土地流轉(zhuǎn)市場應(yīng)該包括兩個方面：一是土地所有權(quán)市場，也就是農(nóng)村集體土地的買賣市場；一是土地使用權(quán)市場。土地所有權(quán)市場包括國家向集體征用土地和集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，需要盡快制定新的土地征用政策和法規(guī)，明確界定國家與集體交易雙方的權(quán)利與義務(wù)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償化。土地使用權(quán)市場包括土地的出讓市場和土地轉(zhuǎn)讓市場，土地轉(zhuǎn)讓市場的原則是平等、自愿和等價，這兩種市場都應(yīng)遵循市場機(jī)制，最終形成適合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的自主經(jīng)營、自主管理、資源共享、風(fēng)險共擔(dān)的土地流轉(zhuǎn)市場。[3]此外土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)市場還應(yīng)打破流轉(zhuǎn)主體的限制，形成開放型的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。

培育各種類型的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織。建設(shè)農(nóng)村土地承包管理信息網(wǎng)，為土地實現(xiàn)數(shù)字化檔案管理，從而實現(xiàn)對土地流轉(zhuǎn)交易進(jìn)行監(jiān)控與實時服務(wù)。建立規(guī)范的土地中介組織，提供供求信息、法律咨詢、價格評價，交易轉(zhuǎn)讓、投訴仲裁等專業(yè)化、社會化的系統(tǒng)服務(wù)，完善土地銀行等投融資體制，形成一套比較完整的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立土地流轉(zhuǎn)有形市場和無形市場，為土地流轉(zhuǎn)搭建交易平臺。

（二）培育農(nóng)村金融市場，改革金融制度

在金融方面，培育農(nóng)地金融市場。一方面增加農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的資金來源，盡快構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)金融市場應(yīng)放寬貸款限制條件，積極探索在確保農(nóng)民不喪失土地的前提下，以一定期限的土地使用權(quán)作為抵押貸款融資，或以動產(chǎn)和田間農(nóng)作物作抵押貸款，小額貸款公司予以擔(dān)保，或政府予以貼息，解決農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營融資難的問題，推動土地流轉(zhuǎn)。另一方面，全面推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實施細(xì)則，開展承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)和流轉(zhuǎn)收入貸款業(yè)務(wù)，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中資金投入這一瓶頸問題，建立現(xiàn)代農(nóng)村金融體制。在農(nóng)業(yè)發(fā)展基金中，列出一定比例的專項基金扶持適度規(guī)模經(jīng)營，用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技推廣。

（三）完善相關(guān)法律制度

我國《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)對土地流轉(zhuǎn)做出了規(guī)定，但《憲法》中的土地財產(chǎn)權(quán)概念不成熟，集體土地所有權(quán)主體及權(quán)限不明與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)不完整等問題仍未得到根本解決。[4]現(xiàn)行規(guī)定中對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定較多以及有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的配套法律法規(guī)不完善等情況都不利于土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系，應(yīng)通過完善土地權(quán)利的財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)問題、通過完善物權(quán)法來解決農(nóng)地所有權(quán)主體及權(quán)限不明等基本問題,并制定新的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范，以適應(yīng)不斷變化的形勢和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的要求。嚴(yán)格依法辦事，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，提高農(nóng)民法律意識與維權(quán)意識。

（四）完善行政管理制度

建立健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督體制。按照產(chǎn)權(quán)清晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地管理制度。對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行評估、仲裁、規(guī)范，改變土地流轉(zhuǎn)過程中的監(jiān)管缺失現(xiàn)象，進(jìn)一步盤活土地潛力。

有效發(fā)揮政府和集體職能。一方面要完善產(chǎn)權(quán)登記制度，建立科學(xué)的土地資產(chǎn)評估體系，逐漸形成城鄉(xiāng)土地一體化管理；另一方面要避免政府行為過度干預(yù)，準(zhǔn)確定位政府在土地流轉(zhuǎn)中的角色。對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)《土地管理法》明確規(guī)定土地的所有權(quán)者—農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村里統(tǒng)一管理，成立管理小組及土地流轉(zhuǎn)管理站，將其納入村民自治章程，形成制度，縣鄉(xiāng)兩級應(yīng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)科學(xué)指導(dǎo)與監(jiān)管理。[5]

（五）完善社會保障制度，加快戶籍制度改革

建立健全農(nóng)村社會保障體系，加大對農(nóng)村社會保障的財政投入力度，探索建立以農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、農(nóng)村合作醫(yī)療社等為主的農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，逐步弱化土地的社會保障功能，解除農(nóng)民后顧之憂。加大宣傳力度，讓農(nóng)民充分、深入了解土地流轉(zhuǎn)方面的知識，積極主動地參與土地流轉(zhuǎn)，最大限度地享受國家、地方政策帶來的實惠。

改革戶籍制度，加快人口流動，對放棄土地的農(nóng)民應(yīng)在身份平等和社會保障方面提供同等待遇，以避免失地農(nóng)民、流民的出現(xiàn)。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的限制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一居民戶口。

制度創(chuàng)新存在路徑依賴，土地承包經(jīng)營制度的完善是逐步強(qiáng)化農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益的過程[6]。怎樣在新的土地政策條件下，因地制宜促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，不僅需要進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，還需注意土地流轉(zhuǎn)過程要與工業(yè)化進(jìn)程相適應(yīng)，以消化剩余勞動力，穩(wěn)定農(nóng)村形式；提高農(nóng)民維權(quán)意識，將土地流轉(zhuǎn)制度規(guī)范化、法制化；改善農(nóng)民松散狀態(tài)，農(nóng)民以田入股，組成合作社，形成農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

[1] 郭曉明.成都試驗區(qū)建設(shè)中的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新—以成都市溫江區(qū)“兩股一改”為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 2009（9）：3-7.

[2] 曾慶學(xué).農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新研究[J].商業(yè)時代, 2008（22）：6-7.

[3] 楊偉洪, 吳群.我國城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)模式及其一體化研究[J].國土資源科技管理, 2008（3）：14-16.

[4] 史衛(wèi)民.國外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗與借鑒[A].經(jīng)濟(jì)縱橫, 2009（7）：108-110.

[5] 張堅勇.土地流轉(zhuǎn)亟待制度創(chuàng)新[J].團(tuán)結(jié)報, 2009（5）：26-28.

[6] 楊守玉, 王厚俊.“三農(nóng)”視角下的土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題, 2009（2）：73-76.