戴勇堅(jiān) 周志芳

(上海建緯(長沙)律師事務(wù)所,410005,長沙∥第一作者,高級律師)

城市軌道交通立法研究及啟示

戴勇堅(jiān) 周志芳

(上海建緯(長沙)律師事務(wù)所,410005,長沙∥第一作者,高級律師)

城市軌道交通立法是軌道交通健康快速發(fā)展的法律保障。由于我國沒有專項(xiàng)針對城市軌道交通的法律和行政法規(guī),故軌道交通發(fā)展較快的城市均采用地方立法的形式,以解決中央立法滯后的問題。各地方的城市軌道交通立法在適用范圍、行政管理模式、土地利用和投融資模式等問題上呈現(xiàn)各自的特點(diǎn)?！伴L株潭”軌道交通的發(fā)展是“長株潭”兩型社會建設(shè)的重要內(nèi)容,在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景下,其城市軌道交通立法也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)區(qū)域協(xié)同的特點(diǎn),同時應(yīng)借鑒和吸收其他城市已有的立法經(jīng)驗(yàn)。

城市軌道交通;立法;物權(quán)法

First-author's addressShanghai Jianwei(Changsha)Law Firm,410005,Changsha,China

1 問題的提出

城市軌道交通已經(jīng)成為我國目前重點(diǎn)發(fā)展和投資的領(lǐng)域。在法律和行政法規(guī)層面,我國對輕軌、地鐵以及磁浮線等新型交通運(yùn)輸?shù)墓芾砗徒ㄔO(shè)等行為缺乏法律規(guī)范,僅有建設(shè)部2005年8月1日起施行的《城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》。該辦法主要對城市軌道交通的運(yùn)營管理、安全管理和應(yīng)急管理等三個方面的問題作了粗略規(guī)定。由于全國性的城市軌道交通立法的滯后,各城市尤其是相對發(fā)達(dá)的城市,不得不通過制定地方性立法來規(guī)范和管理本市的城市軌道交通。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì),目前專門針對城市軌道交通制定地方性法規(guī)或規(guī)章的城市有:上海、北京、深圳、天津、重慶、南京、杭州、廣州、武漢、沈陽。此外,其他獲批建設(shè)地鐵、輕軌的城市也正在積極籌劃軌道交通立法。湖南省長沙市的地鐵2號線一期工程已于2010年3月份全線動工,相關(guān)立法工作也迫在眉睫。我國已經(jīng)頒布的各城市的軌道交通立法有何特點(diǎn)和差異,對今后發(fā)展軌道交通的地區(qū)或城市有何借鑒意義,這是值得研究的問題。本文就這一問題進(jìn)行了初步的探討,并結(jié)合“長株潭”區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景,對長沙軌道交通立法提出建議。

2 我國各城市軌道交通立法的比較

2.1 城市軌道交通立法的適用范圍

建設(shè)部頒布的《城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》沒有對“城市軌道交通”作出定義,而上海、天津、南京等城市的地方性法規(guī)均對此作出了基本相同的界定,即“本條例所稱軌道交通,是指本市地鐵、輕軌等城市軌道公共客運(yùn)系統(tǒng)”?？梢?首先,城市軌道交通是客運(yùn)系統(tǒng),這就決定了貨物運(yùn)輸不包括在城市軌道交通之內(nèi);其次,城市軌道交通具有公共交通的性質(zhì),直接為公眾提供交通服務(wù),具有公共服務(wù)產(chǎn)品的性質(zhì);再次,就目前而言,城市軌道交通主要是指地鐵和輕軌,但并不限于這兩種形式,各地區(qū)的立法都采取了開放式列舉方式對城市軌道交通進(jìn)行定義。隨著交通運(yùn)輸技術(shù)的發(fā)展,將來可能有更多的交通方式被歸入在城市軌道交通范圍之內(nèi)。例如,《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》就將磁浮交通也納入其適用范圍。其中第51條規(guī)定“磁浮交通的建設(shè)、運(yùn)營和管理參照本條例執(zhí)行”。

在適用對象上,建設(shè)部的《城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》僅適用運(yùn)營及相關(guān)的管理活動,相比而言,各地區(qū)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的適用范圍更為廣泛。盡管各城市的立法在表述上略有不同,例如《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》適用于“本市行政區(qū)域內(nèi)軌道交通的規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)營及其相關(guān)的管理活動”,而《天津市軌道交通管理規(guī)定》適用“本市行政區(qū)內(nèi)軌道交通的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、設(shè)施保護(hù)及相關(guān)管理活動”。與上海市的立法相比,天津市的立法不包括投資關(guān)系;而南京市與上海市的立法相比,又多了“安全”管理。但是實(shí)質(zhì)上,這些文字表述上的差異并未對各地區(qū)的城市軌道交通立法的適用范圍帶來太大的差異。

2.2 城市軌道交通的行政管理體制

城市軌道交通在行政管理上主要存在兩種模式:①由交通行政主管部門負(fù)責(zé)城市軌道交通的行政主管工作,如上海市和南京市就采取此種模式;②建設(shè)行政主管部門是城市軌道交通的行政主管部門,如天津市和重慶市采取此種模式?！短旖蚴熊壍澜煌ü芾硪?guī)定》第4條第1款規(guī)定:“市建設(shè)行政主管部門是本市軌道交通的行政主管部門,負(fù)責(zé)本規(guī)定的組織實(shí)施?！?/p>

2.3 城市軌道交通的投資模式

城市軌道交通作為典型的基礎(chǔ)設(shè)施,具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性,是政府財(cái)政的投資領(lǐng)域。對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品而言,政府不僅要作為投資主體之一,更要作為政策的制定者,進(jìn)行政策扶持,并發(fā)揮市場作用,實(shí)現(xiàn)有效供給。只有通過政府適當(dāng)?shù)馁Y金投入及各項(xiàng)政策的靈活運(yùn)用,才能調(diào)動投資方的積極性,最終實(shí)現(xiàn)城市軌道交通的快速發(fā)展。

對于城市軌道交通的投資管理,各城市的立法都采取了“軌道交通建設(shè)資金通過多渠道、多方式籌集,鼓勵投資建設(shè)和經(jīng)營軌道交通”的模式。具體而言,這些投資模式包括BOT(建造-運(yùn)營-移交,還包括其轉(zhuǎn)化形式,如 BOOT、BTO、BOO、POT等形式)、PPP(公私合作經(jīng)營)、土地與地鐵捆綁開發(fā)、設(shè)立專項(xiàng)發(fā)展基金、融資租賃、發(fā)行中長期債券、資產(chǎn)證券化等。其中某些投資模式已在實(shí)踐中進(jìn)行了成功的運(yùn)作,有的甚至進(jìn)入了地方性立法中。如《上海軌道交通管理?xiàng)l例》將軌道交通用地范圍內(nèi)的土地捆綁式開發(fā)明確寫進(jìn)立法中。該條例第16條規(guī)定:“在城市規(guī)劃確定的軌道交通用地范圍內(nèi),軌道交通項(xiàng)目建設(shè)單位或者受其委托的軌道交通線路運(yùn)營單位享有房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)和廣告等活動的經(jīng)營權(quán)?！?/p>

南京的地方性立法中確立了由政府專門設(shè)立“軌道建設(shè)基金”的模式。南京市財(cái)政局于2004年9月發(fā)布《南京市軌道交通發(fā)展專項(xiàng)基金管理暫行辦法》。該辦法規(guī)定,由南京市財(cái)政局專門設(shè)立“軌道基金”,并負(fù)責(zé)籌集、分配、使用和監(jiān)督管理,并由南京地下鐵道有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)具體的融資和市場化運(yùn)作,并且以立法的形式明確保障軌道基金的來源。

2.4 城市軌道交通的土地利用法律問題

城市軌道交通的建設(shè)必須依附于土地的地表、地下或地上空間。如果是利用地上或地下空間,則其涉及的法律問題更為復(fù)雜。《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡為《物權(quán)法》)對土地空間利用的不同現(xiàn)實(shí)需求,規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上以及地下分別設(shè)立,從而使以建設(shè)為目的利用土地的范圍從傳統(tǒng)的地表擴(kuò)大到土地的上、下空間,使土地的上下空間可以單獨(dú)成為建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利客體范圍。這對拓展建設(shè)用地的利用價值具有現(xiàn)實(shí)意義,同時也為我國土地的上下空間單獨(dú)成為用益物權(quán)的權(quán)利客體確立了法律依據(jù)。

作為建設(shè)用地使用權(quán)之一,空間建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式、使用期限、權(quán)利變動等應(yīng)當(dāng)與地表建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)則相一致。然而,由于目前《物權(quán)法》的相關(guān)配套立法尚未完備,2007年10月1日《物權(quán)法》生效后,空間建設(shè)用地使用權(quán)的取得、登記、轉(zhuǎn)讓等問題如何真正實(shí)施和貫徹還尚未可知。同時,空間建設(shè)用地使用權(quán)仍有其特殊之處,例如地下空間建設(shè)用地使用權(quán)在開發(fā)和建設(shè)地下設(shè)施時,可能會影響到地表之上的建筑物或構(gòu)筑物的地基安全,因此空間建設(shè)用地使用權(quán)和同一土地上的其他用益物權(quán)人的利益如何平衡將是一個值得研究的問題。《物權(quán)法》對此僅作了原則性的規(guī)定:“新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán),不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)?！?/p>

上海、天津等市的城市軌道交通立法都對軌道交通用地的用途和利用作了相關(guān)規(guī)定。例如,《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》第10條:“城市規(guī)劃確定的軌道交通用地,未經(jīng)法定程序調(diào)整,不得改變用途。軌道交通建設(shè)使用地面以下的空間,不受其上方土地使用權(quán)的限制。”可以看到,上海市的城市軌道交通土地利用管理主要側(cè)重于城市地下空間的規(guī)范,而沒有考慮到利用城市地上空間的軌道交通的空間利用問題。而且,“軌道交通建設(shè)使用地面以下的空間,不受其上方土地使用權(quán)的限制”這種表述嚴(yán)格來說是不正確的,應(yīng)當(dāng)改為“不受其上方土地使用權(quán)權(quán)利歸屬的影響”。同時,由于這些城市的軌道交通立法是在《物權(quán)法》出臺以前頒布和實(shí)施的,因此不可避免地可能存在與《物權(quán)法》不一致的地方。例如《上海市城市軌道交通管理?xiàng)l例》規(guī)定的“軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)應(yīng)當(dāng)采取措施,防止和減少對上方和周圍已有建筑物、構(gòu)筑物的影響,保障其安全?！边@種對相鄰或同一土地上的用益物權(quán)人的保護(hù)程度已經(jīng)不能符合《物權(quán)法》的要求?！段餀?quán)法》規(guī)定的“不得損害”遠(yuǎn)遠(yuǎn)比“防止和減少影響”的要求更高。同時,《物權(quán)法》中“已設(shè)立的用益物權(quán)”顯然也不僅僅是指上方和周圍已有的建筑物、構(gòu)筑物,還包括尚未開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)等。

3 各地立法對湖南省軌道交通立法的啟示

2007年12月14日,湖南省的長沙、株洲、湘潭(簡稱“長株潭”)城市群獲批為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),這使得“長株潭”三市長期以來關(guān)于經(jīng)濟(jì)一體化的自覺實(shí)踐得到了國家層面的承認(rèn)。一直以來,交通一體化就是“長株潭”三市融合發(fā)展的重要內(nèi)容之一,為此,湖南省制訂了逐步建設(shè)長沙市內(nèi)地鐵及“長株潭”城際軌道系統(tǒng)、縮短三個城市空間距離的發(fā)展規(guī)劃。2009年1月,國家發(fā)改委正式批復(fù)長沙市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃。長沙市地鐵2號線一期工程也于2010年3月正式開工建設(shè)。與此相對應(yīng),為更好地服務(wù)民生,發(fā)揮“長株潭”城市軌道交通工程在建設(shè)和諧社會中的積極作用,將其納入規(guī)范化、法治化進(jìn)程,制定并出臺一部完善而系統(tǒng)的適合于城市軌道交通的地方性立法乃時之所需,迫在眉睫。因此,筆者擬從“長株潭”經(jīng)濟(jì)一體化的區(qū)域?qū)嵡槌霭l(fā),結(jié)合上海、天津、南京等城市軌道交通立法的經(jīng)驗(yàn),立足“長株潭”經(jīng)濟(jì)一體化的大背景,對“長株潭”城市軌道交通立法提出相應(yīng)的一些建議,以期能對建立和完善“長株潭”城市軌道交通立法工作有所幫助。

3.1 適時進(jìn)行“長株潭”軌道交通立法

建議在條件成熟時,可由湖南省人大或者“長株潭”三市聯(lián)合進(jìn)行“長株潭”軌道交通立法。

與上海、天津、南京等城市的城市軌道交通立法不同,在“長株潭”經(jīng)濟(jì)一體化的背景下,軌道交通將是跨行政區(qū)域的,超越了某一個城市的范圍。嚴(yán)格地來講,在“長株潭”沒有融合形成一個統(tǒng)一的行政區(qū)劃之前,“長株潭”軌道交通不是“城市軌道交通”而是“城際軌道交通”?！伴L株潭”軌道交通總體投資逾百億元。如此大規(guī)模的財(cái)政投入,一旦缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一立法,勢必將導(dǎo)致規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營等各方面的不協(xié)調(diào),造成時間、金錢乃至發(fā)展機(jī)遇上的浪費(fèi)。因此,從最終形式上看,“長株潭”軌道交通應(yīng)當(dāng)采取統(tǒng)一立法的形式。當(dāng)然,統(tǒng)一立法既可以采取一步到位,也可以采取漸進(jìn)式的,即首先由長沙市單獨(dú)立法,條件成熟后,再進(jìn)行統(tǒng)一立法。

軌道交通立法是采取地方性法規(guī)還是地方性政府規(guī)章的形式,這是需要考慮的問題。上海市是由上海市人大立法,而天津、南京和重慶都是由市級政府立法。筆者認(rèn)為,由省市級人大制定地方性法規(guī)對城市軌道交通的開發(fā)、管理等問題進(jìn)行規(guī)范更為合適。從立法效力來看,地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。在地方性法規(guī)和部門規(guī)章發(fā)生沖突或矛盾時,如果要適用部門規(guī)章的,必須提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決;而部門規(guī)章和地方政府規(guī)章發(fā)生沖突時,僅需由國務(wù)院裁決。采取地方性法規(guī)的立法形式更能避免或減少部門規(guī)章的不利影響。

3.2 確立城市軌道交通行政管理權(quán)的職責(zé)分工

根據(jù)中央大部制改革,應(yīng)相應(yīng)確立城市軌道交通行政管理權(quán)的職責(zé)分工。如前所述,對于城市軌道交通的行政主管機(jī)構(gòu),各地方立法中主要有兩種模式:或由建設(shè)主管部門為行政主管部門,或由交通管理部門為行政主管部門。在中央進(jìn)行大部制改革以前,根據(jù)國務(wù)院的三定方案,交通部負(fù)責(zé)水路和公路運(yùn)輸、建設(shè)等活動的行政管理工作,建設(shè)部負(fù)責(zé)指導(dǎo)城市供水節(jié)水、燃?xì)狻崃?、市政設(shè)施、公共客運(yùn)、園林、市容和環(huán)衛(wèi)等工作,并沒有明確對城市軌道交通的管理職責(zé)進(jìn)行分工。這也直接導(dǎo)致地方立法中,軌道交通的行政主管部門存在差異。在大部制改革之后,明確了城市軌道交通的管理權(quán)限分工。根據(jù)新的職責(zé)分工,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部指導(dǎo)城市軌道交通的規(guī)劃和建設(shè),交通運(yùn)輸部指導(dǎo)城市軌道交通的運(yùn)營。因此,長沙軌道交通立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)大部制改革的需要,在立法中明確劃定各職能部門對城市軌道交通行政管理職責(zé)。即:建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)長沙軌道交通的規(guī)劃、建設(shè),交通主管部門負(fù)責(zé)城市軌道交通的運(yùn)營管理和指導(dǎo)。此外,國土、規(guī)劃、環(huán)保等各部門就各自職責(zé)管轄內(nèi)的事項(xiàng)對城市軌道交通實(shí)施專項(xiàng)行政管理。

3.3 城市軌道交通沿線土地開發(fā)的優(yōu)先權(quán)和建設(shè)基金的設(shè)立

建議確立城市軌道交通投資商對城市軌道交通沿線土地享有開發(fā)優(yōu)先權(quán),并同時設(shè)立政府軌道交通建設(shè)基金。

城市軌道交通造價高、建設(shè)周期長、運(yùn)營成本高、投資回報(bào)率較低,屬于城市公益事業(yè),需要政府投入一定的財(cái)政才能夠維持正常的運(yùn)營。但是在政府財(cái)力有限的情況下,單一地依靠政府支持和投入也難以使城市軌道交通建設(shè)獲得較大的發(fā)展。因此,通過多渠道、多方式籌措建設(shè)資金,鼓勵民營資本投資城市軌道交通建設(shè),已成為各個城市發(fā)展軌道交通的普遍選擇。如上所述,上海市通過立法的形式直接采取了通過授予土地開發(fā)權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)的方式補(bǔ)貼城市軌道交通投資者的經(jīng)營損失,以鼓勵投資。筆者認(rèn)為,這種投資模式值得借鑒,不但可有效地減少政府的資金壓力,而且使城市軌道交通投資者或經(jīng)營者同時享有軌道交通用地范圍內(nèi)的房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)、廣告等活動的經(jīng)營權(quán),可有效地避免因投資經(jīng)營者不同而帶來的相互之間利益沖突的問題。筆者認(rèn)為,對于湖南省而言,在具體運(yùn)作過程中尤其在立法中,可以借鑒但不一定要照搬這種上海模式。上海模式的缺點(diǎn)首先在于通過立法形式固定了一種投資模式,反而可能限制自身的選擇空間;其次沿線土地開發(fā)權(quán)授予的非市場化,不利于沿線土地開發(fā)實(shí)現(xiàn)最佳效率。因此,建議湖南省城市軌道交通立法時可以用賦予軌道交通投資者在同等條件下優(yōu)先獲得城市軌道交通沿線土地的開發(fā)權(quán),即賦予優(yōu)先權(quán)的模式。這樣,既尊重了城市軌道交通投資者的選擇權(quán),也可以引入競爭者,以充分發(fā)揮土地的開發(fā)效率。

對于南京設(shè)立政府軌道交通建設(shè)基金的模式,筆者認(rèn)為非常值得借鑒。為了使政府承擔(dān)其提供公共產(chǎn)品的責(zé)任,以便市民能更好地享受快速的公共軌道交通,立法中應(yīng)當(dāng)明確設(shè)立政府軌道交通建設(shè)發(fā)展基金,規(guī)定基金的資金來源。具體對于“長株潭”軌道交通建設(shè)而言,可以考慮由長沙、株洲、湘潭三市共同設(shè)立軌道交通建設(shè)發(fā)展基金,并明確基金的資金來源。

3.4 城市軌道交通立法與物權(quán)法的銜接

應(yīng)注意城市軌道交通立法與《物權(quán)法》的銜接,同時應(yīng)規(guī)范城市軌道交通地上空間和地下空間的開發(fā)管理活動。

城市軌道交通的建設(shè)主要是利用地上或地下空間,雖然《物權(quán)法》確立了空間建設(shè)用地使用權(quán),但僅做了原則性的規(guī)定,具體如何開發(fā)利用土地空間,仍然有待于立法的細(xì)化。“長株潭”的軌道交通立法不可避免地要涉及土地空間的具體開發(fā)利用問題。而且按照目前擬定的發(fā)展規(guī)劃,長沙建地鐵,而株洲和湘潭將會采取輕軌的方式。因此,在土地開發(fā)利用的規(guī)范問題上,要避免上海、南京等地側(cè)重和局限于地下空間開發(fā)的不足之處。立法中不僅要涵蓋地下軌道交通的土地空間利用問題,還要兼顧地上軌道交通的土地利用問題。同時,在制定軌道交通立法時必須要考慮到《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定,并且應(yīng)當(dāng)具體細(xì)化,以落實(shí)《物權(quán)法》的規(guī)定。例如,對于地下或地上空間建設(shè)用地使用權(quán)的出讓管理、登記管理,以及軌道交通施工項(xiàng)目的審批、施工、轉(zhuǎn)讓管理等問題,都應(yīng)當(dāng)納入到軌道交通立法中來。

3.5 邀請有關(guān)專家、教授和律師參與立法

為提高“長株潭”軌道交通的立法水平,確保立法質(zhì)量,建議以省、市政府法制辦為主,對軌道交通立法的制訂采取廣開言路、專家參與的市場化操作方法,邀請有關(guān)的專家、教授和專業(yè)律師參與立法;組成專家團(tuán)隊(duì),分解立法調(diào)研和立法起草任務(wù),使“長株潭”軌道交通立法能在確保質(zhì)量的前提下盡快完成。

[1]房紹坤.物權(quán)法用益物權(quán)編.[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2007.

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[5]陳峰,吳奇兵,王曉宇.北京市地鐵建設(shè)資源開發(fā)的法律體系研究[J].城市軌道交通研究,2008(6):19.

Rail Transit Legislation and some Enlightenments

Dai Yongjian,Zhou Zhifang

Legal protection is necessary for the healthy and rapid development of mass transit,but specific laws or administrative regulations are not necessarily perfect for China's mass transit.In order to solve the insufficiency of the central government legislation,cities that have built subway usually adopt local legislations with different characteristics on the scope of legislation,administration and management,on land use and other issues,such as investment and financing respectively.The legislation of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan urban region demonstrates an important aspect of the two-model society conformity,which shall be in accordance with the trend of regional economic integration,and learn the legislative experiences from other cities.

urban mass transit;legislation;property law

DF 416

2009-01-09)