王健夫，李 洋

（國瑞沃德（北京）低碳經(jīng)濟技術(shù)中心，北京 100053）

當前，中國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進階段，能源需求日益旺盛，能源安全、環(huán)境污染等問題逐漸凸顯。就此，國務(wù)院常務(wù)會議提出了2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%的約束型指標，并將其納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃。在這樣的形勢下，提高能效、推行科學(xué)的能源管理機制，尋求可持續(xù)的低碳發(fā)展之路已刻不容緩，而其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)是政府的引導(dǎo)與示范。政府樓宇、大型公共建筑、高耗能企業(yè)是能源消耗的重點領(lǐng)域，由于政府機構(gòu)的特殊地位，其節(jié)約與否直接關(guān)系到我國建設(shè)節(jié)約型社會的成敗。政府節(jié)能的經(jīng)濟意義在于能有效減少能源消耗，提高資源利用率，節(jié)約財政支出，降低行政運行成本。其更深的社會意義和示范效應(yīng)則是在建設(shè)節(jié)約型社會中發(fā)揮表率作用，從而有效推進社會節(jié)能意識的提高和節(jié)能產(chǎn)業(yè)的形成。

1 政府機構(gòu)節(jié)能改造勢在必行

長期以來，由于忽視能源節(jié)約，造成當前政府機構(gòu)中資源管理機制缺失，資源浪費現(xiàn)象驚人。據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查統(tǒng)計：目前我國政府機構(gòu)能源消耗占全國總消耗量的5%，相當于全國8億農(nóng)民的生活用電，能源費用超過800億元。政府機構(gòu)人均能耗遠高于社會平均能耗水平。各地對政府機構(gòu)的能耗統(tǒng)計調(diào)查顯示，目前我國政府機構(gòu)的人均能耗約為當?shù)厝司芎牡?～10倍。

作為耗能大戶，出于減少財政支出、降低能源需求、保護環(huán)境、向民眾傳播節(jié)能減排意識等各方面考慮，政府機構(gòu)都有必要開展對自身的節(jié)能改造。

政府機關(guān)的能耗主要表現(xiàn)在電、水、煤氣等方面，這3方面占了耗能的絕大部分，尤其是電能消耗最大。專家指出，如果政府機構(gòu)通過技術(shù)層面、管理層面和意識層面的低投入甚至無投入的改進，可以取得30%的節(jié)能效果，可見政府機構(gòu)的節(jié)能潛力巨大。以2010年能源消費總量約32億tce估算，按政府機構(gòu)的能源消費占全國能源消費總量的5%計，若能達到20%的節(jié)能程度，就可實現(xiàn)3200萬tce的節(jié)能量，減少二氧化碳排放7700萬t。完成以上節(jié)能改造對資金的需求量約為640億元。

2 當前政府機構(gòu)節(jié)能現(xiàn)狀

目前，政府機構(gòu)的節(jié)能常常通過縮短設(shè)備使用時間被動地降低能耗。雖然這是節(jié)能的一個重要手段，但不能從根本上解決能耗過大的問題，應(yīng)該積極應(yīng)用新技術(shù)，從用電設(shè)備的節(jié)能降耗入手才能從根本上做到節(jié)能環(huán)保?！笆晃濉逼陂g，我國曾出臺了一系列政策法規(guī)，強調(diào)公共機構(gòu)應(yīng)當厲行節(jié)約，杜絕浪費，帶頭使用節(jié)能產(chǎn)品、設(shè)備，提高能源利用效率，并制定了相關(guān)措施。

然而，各部門在實施的過程中普遍遇到很多困難：有些單位領(lǐng)導(dǎo)對節(jié)能改造的重要性認識不夠充分，對能源浪費現(xiàn)象習(xí)以為常，還有一些領(lǐng)導(dǎo)對節(jié)能減排的理解至今仍停留在減少設(shè)備使用時間上，由此造成了節(jié)能改造難以落實。在技術(shù)層面上，由于市場信息不對稱，監(jiān)測能力、咨詢服務(wù)和項目服務(wù)不到位，單位相關(guān)負責(zé)人大多對目前市場上現(xiàn)有的設(shè)備和技術(shù)了解不足、心存疑慮，因此難以做出最優(yōu)抉擇。此外，即便節(jié)能項目順利實施，由于缺乏專業(yè)的運行、管理、計量經(jīng)驗，可能出現(xiàn)節(jié)能效果不理想或不明確的現(xiàn)象。在投融資層面上，僅靠財政出資難免陷入捉襟見肘、獨木難支的窘境，即便資金的支持可以到位，在缺乏有效的市場化運作的情況下，很難實現(xiàn)節(jié)能效益最大化。

3 合同能源管理與政府機構(gòu)節(jié)能

合同能源管理（energy management contracting，EMC）起源于20世紀70年代的美國，是通過與客戶簽訂節(jié)能服務(wù)合同，為客戶提供包括能源審計、項目設(shè)計、項目融資、設(shè)備采購、工程施工、設(shè)備安裝調(diào)試、人員培訓(xùn)、節(jié)能量確認和保證等一整套的節(jié)能服務(wù)，并從客戶進行節(jié)能改造后獲得的節(jié)能效益中收回投資和取得利潤的一種商業(yè)運作模式。

合同能源管理自1996年引入中國以來，雖然已經(jīng)取得了不小的進展，但是由于資金、信譽、稅收政策、財政列支等一系列問題導(dǎo)致其發(fā)展的并不盡如人意。尤其在政府機構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域，由于財政列支問題遲遲無法解決，政府機構(gòu)的節(jié)能根本無法采用合同能源管理模式加以實施。而歐美發(fā)達國家政府機構(gòu)節(jié)能多采用合同能源管理模式進行。

為了解決制約節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的種種障礙，2010年4月2日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)展改革委、財政部、人民銀行、稅務(wù)總局《關(guān)于加快推行合同能源管理促進節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟窂馁Y金、稅收、會計制度、金融服務(wù)方面制定了針對節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)的扶持政策。如在完善相關(guān)會計制度的內(nèi)容中提出，各級政府機構(gòu)采用合同能源管理方式實施節(jié)能改造，按照合同支付給節(jié)能服務(wù)公司（EMCo）的支出視同能源費用進行列支。解決了應(yīng)向EMCo支付的節(jié)能效益不在政府財政預(yù)算范疇內(nèi)的矛盾。不僅如此，《意見》還要求進一步改善金融服務(wù)，鼓勵銀行等金融機構(gòu)根據(jù)EMCo融資需求特點，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品、擴大擔(dān)保品范圍，為EMCo提供相互融資等金融服務(wù)。EMCo實施合同能源管理項目，則可以按照有關(guān)規(guī)定向銀行申請抵押貸款。以上這些措施的推行，為促進合同能源管理創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，對于引導(dǎo)用能單位通過市場方式開展節(jié)能改造具有重大的推動作用。

在當前的形勢下，政府機構(gòu)作為財政出資的用能單位，利用合同能源管理方式實施節(jié)能改造符合我國目前實際和節(jié)能要求，同時也能體現(xiàn)政府在建設(shè)節(jié)約型社會中起到的表率作用，并由此推動合同能源管理在眾多企業(yè)中的運用，加快節(jié)約型社會的建設(shè)。

對于政府機構(gòu)而言，以合同能源管理的形式實施節(jié)能減排項目改造，不但可以在不增加財政預(yù)算的情況下節(jié)約能源、降低行政開支、改善辦公環(huán)境，還可發(fā)揮示范帶頭作用，增強公眾對節(jié)能減排事業(yè)的認知度。并為今后節(jié)能減排政策的制定與實施，以及對先進節(jié)能技術(shù)的示范、推廣等工作積累經(jīng)驗，從而為全社會開展節(jié)能減排行動創(chuàng)造良好環(huán)境。

對于EMCo而言，政府機構(gòu)具備穩(wěn)定的財政預(yù)算和良好的信譽，因此相較其他單位，EMCo面臨的違約風(fēng)險很小。此外，一旦成功實施對政府機構(gòu)的節(jié)能改造并取得理想的節(jié)能效益，項目將有可能被相關(guān)部門作為成功案例向公眾宣傳，有利于提升企業(yè)形象，增強EMCo企業(yè)市場競爭力。

對于能源服務(wù)業(yè)而言，通過一系列針對政府機構(gòu)的合同能源管理項目的實施，能夠加快信息平臺、監(jiān)測、咨詢服務(wù)等專業(yè)體系的建立，并對國內(nèi)現(xiàn)有合同能源管理機制進行驗證與改進。促使成熟的、符合中國國情的、規(guī)范化的能源服務(wù)市場的建立，為合同能源管理機制在工業(yè)、建筑等領(lǐng)域的普及推廣做好前期準備。

對社會而言，能源服務(wù)產(chǎn)業(yè)的興起將帶動與之相關(guān)聯(lián)的咨詢服務(wù)、監(jiān)測評估、信息平臺、投融資產(chǎn)品的發(fā)展并形成系統(tǒng)的節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)鏈，并由此實現(xiàn)增加社會就業(yè)、節(jié)約能源、降低污染、減少排放等目標，促進低碳經(jīng)濟的形成。節(jié)能減排項目的實施具有很好的外部經(jīng)濟性，與我國堅持可持續(xù)發(fā)展道路，構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略高度一致。合同能源管理機制作為一種高效市場化節(jié)能機制，順應(yīng)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，在未來有望成為我國經(jīng)濟發(fā)展的新的增長點。

從世界各國政府機構(gòu)應(yīng)用合同能源管理模式實施節(jié)能的情況來看，也都取得了巨大成功。

1992年，美國聯(lián)邦議會通過能源政策法案（EPAct）要求政府機構(gòu)與ESCo合作進行合同能源管理，并最終達到在不增加政府預(yù)算情況下取得節(jié)能效果的目的。1995年，美國聯(lián)邦政府又開始執(zhí)行一項為“聯(lián)邦政府能源管理計劃（FEMP）”，其主要內(nèi)容就是幫助EMCo在聯(lián)邦政府的辦公樓實施合同能源管理。同時為了指導(dǎo)政府機構(gòu)與EMCo的合作，政府公告了美國能源部審查合格的88家EMCo名單，發(fā)布了各種類型合同的標準模式。經(jīng)過幾年的運作，到目前基本實現(xiàn)了預(yù)定的節(jié)能計劃目標，取得了良好的節(jié)能效益。ESCo為政府機構(gòu)實施包括綠色照明、樓內(nèi)通道指示窗改裝、燈光自動控制、空調(diào)系統(tǒng)改造、建筑物保溫、窗戶改造、電動機和鍋爐的替換及控制、太陽能利用裝置等方面的樓宇節(jié)能改造措施，在效益分享合同的合同期結(jié)束之后，聯(lián)邦政府獲得了全部節(jié)能效益。1999年6月3日，克林頓簽署并發(fā)布美國第13123號總統(tǒng)行政命令，提出了美國政府機構(gòu)2005年至2010年聯(lián)邦政府建筑物單位建筑面積能耗，分別在1985年基準上降低30%～35%，以及2010年聯(lián)邦政府各項設(shè)施用能排放的溫室氣體，在1990年基礎(chǔ)上降低30%的節(jié)能目標。

加拿大政府也于1992年開始實施聯(lián)邦政府建筑物節(jié)能促進計劃——The Federal Buildings Initiative（FBI）計劃，F(xiàn)BI出于幫助各聯(lián)邦政府機構(gòu)與ESCo合作進行政府辦公樓宇節(jié)能改造的目的，詳細制訂了政府機構(gòu)執(zhí)行合同能源管理項目的方法指南和程序。不僅實現(xiàn)了在2000年前聯(lián)邦政府機構(gòu)節(jié)能30%、財政開支節(jié)省20%～30%的目標，還增加了就業(yè)，推動了全社會節(jié)能的進程。

與發(fā)達國家相比，我國能源服務(wù)業(yè)在宏觀上缺少一個有力度的、系統(tǒng)性的、具備廣泛影響力和高度協(xié)調(diào)能力、執(zhí)行能力的節(jié)能行動計劃領(lǐng)導(dǎo)組織；在具體工作落實過程中的可作為依據(jù)的執(zhí)行標準、細則存在空缺；咨詢、監(jiān)測、仲裁能力不到位；法律環(huán)境與政策環(huán)境仍有待完善。而且政府部門的預(yù)算體制也是制約政府機構(gòu)實施合同能源管理的重要體制問題。

4 對我國政府機構(gòu)實施合同能源管理模式的幾點建議

節(jié)約能源必須從政府機構(gòu)做起。市場經(jīng)濟條件下，我國合同能源管理采用商業(yè)化運營模式具有極強的生命力，它將成為我國政府機構(gòu)節(jié)能的必然選擇，也將促進我國節(jié)能產(chǎn)業(yè)化的形成。為保證合同能源管理模式在政府機構(gòu)節(jié)能減排工作中的順利實施，必須有相關(guān)的政策和制度作為保證。

第一，深入宣傳政府機構(gòu)采用合同能源管理模式進行節(jié)能的重要意義。通過各種方式，大力宣傳合同能源管理政策、合同能源管理理念、運行機制和實踐意義，讓政府機構(gòu)能源管理部門充分了解和掌握合同能源管理的特點、優(yōu)勢和作用，信賴、采用合同能源管理。

第二，堅決克服政府機構(gòu)存在的節(jié)能形式主義。要改變政府和事業(yè)單位消耗能源由公款買單、多用少用與自身經(jīng)濟利益無關(guān)的思想。應(yīng)積極制定政府機關(guān)有關(guān)節(jié)能的政策和措施，提高主動節(jié)能意識。政府節(jié)能的經(jīng)濟意義在于能有效減少能源消耗，提高資源利用率，節(jié)約財政支出，降低行政運行成本。更深層次的社會意義和示范效應(yīng)則是在建設(shè)節(jié)約型社會中發(fā)揮表率作用，從而有效推進社會節(jié)能意識的提高和節(jié)能產(chǎn)業(yè)的形成。首先，應(yīng)在政府機構(gòu)中建立能耗統(tǒng)計和報告制度，制定和實施政府機構(gòu)能耗使用定額標準和用能支出標準，組織對重點用能單位能源利用狀況的監(jiān)督檢查和主要耗能設(shè)備檢測，敦促、鼓勵政府機構(gòu)重視和實施節(jié)能措施，提高政府機構(gòu)的節(jié)能意識。其次，積極落實政府機構(gòu)節(jié)能減排責(zé)任制。政府機構(gòu)后勤管理部門通過制定明確的節(jié)能減排目標，以及可操作性強的節(jié)能減排具體措施的節(jié)能規(guī)劃，及時提交節(jié)能項目執(zhí)行報告來具體落實節(jié)能減排責(zé)任制，以此來打開以合同能源管理模式在政府機構(gòu)實施節(jié)能項目的大門，為合同能源管理創(chuàng)造足夠的市場空間。最后，項目實施雙方委托第三方機構(gòu)對項目實施進行監(jiān)測和評估，確保節(jié)能項目單位履約與EMCo分享節(jié)能效益，避免回款不及時的現(xiàn)象發(fā)生。

第三，盡快出臺《意見》的實施細則，保證國家的優(yōu)惠政策落實到具體的企業(yè)和項目。同時，為促進政府機構(gòu)的節(jié)能積極性，允許節(jié)能項目單位分享一部分合同能源管理項目所節(jié)約的能源費用，用于實施其他節(jié)能減排項目、與節(jié)能減排相關(guān)的培訓(xùn)、宣傳工作，例如編制政府機構(gòu)節(jié)能的項目指南等。

第四，進一步規(guī)范政府機構(gòu)節(jié)能服務(wù)市場，使合同能源管理機制充分發(fā)揮其市場化優(yōu)勢。首先，在我國政府機構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域率先啟動節(jié)能“信息服務(wù)工程”、“監(jiān)測能力建設(shè)工程”和“咨詢服務(wù)能力建設(shè)工程”，克服節(jié)能減排技術(shù)市場的不規(guī)范和信息不對稱以及節(jié)能監(jiān)測能力和服務(wù)能力不足等障礙。其次，建立節(jié)能服務(wù)公司信譽檔案。國家發(fā)改委已經(jīng)啟動節(jié)能服務(wù)公司審核備案工作，此舉旨在建立節(jié)能服務(wù)的市場準入機制，政府機構(gòu)可從入選名錄中挑選節(jié)能服務(wù)公司以合同能源管理模式實施政府機構(gòu)節(jié)能。但是僅有準入機制是不夠的，還需要根據(jù)節(jié)能服務(wù)公司節(jié)能項目的實施水平與效果、盈利能力和還貸能力，建立節(jié)能服務(wù)公司的信譽檔案，作為合同能源管理公司年度考核審查的重要依據(jù)。信用度高的，政府應(yīng)積極推薦；信用度低的，應(yīng)予以懲罰直至撤銷營業(yè)資格。

總之，合同能源管理作為一種全新的市場經(jīng)濟條件下的商業(yè)運行模式，雖然在我國經(jīng)過幾年的實踐證實諸多方面還需要完善，但它具有巨大的市場發(fā)展?jié)摿蛢r值，將成為我國政府機構(gòu)節(jié)能的必然選擇。通過政府機構(gòu)的示范帶頭作用，有效推進社會節(jié)能意識的提高并逐步將基于合同能源管理機制的節(jié)能項目推廣到工業(yè)、建筑等主體耗能領(lǐng)域，從而建立起一個以政府為主導(dǎo)、企事業(yè)單位為主體、市場化運作、多方參與的促進節(jié)能減排的長效機制。

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