文/衛(wèi)如斯

“西部大開(kāi)發(fā)”這個(gè)詞匯誕生于1999年。當(dāng)年6月，江澤民同志提出，加快中西部地區(qū)發(fā)展步伐的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，隨后黨的十五屆四中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議正式提出了實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。2000年3月，朱基總理在全國(guó)人大九屆三次會(huì)議上作的《政府工作報(bào)告》指出，西部大開(kāi)發(fā)“對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)；對(duì)于促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕；對(duì)于加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和鞏固國(guó)防，都具有十分重要的意義?！?0年時(shí)間彈指而過(guò)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)版圖已因西部大開(kāi)發(fā)悄然改變；而今10年建設(shè)功成，西部大開(kāi)發(fā)又站上了全新的起點(diǎn)。

十年西部開(kāi)發(fā)成就卓著

西部大開(kāi)發(fā)的第一個(gè)10年，是黨中央繪就的宏偉藍(lán)圖逐步化作現(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵10年。這一時(shí)期，打基礎(chǔ)、調(diào)結(jié)構(gòu)、整生態(tài)、建市場(chǎng)，各項(xiàng)工作有條不紊，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不再徘徊，開(kāi)始走上良性發(fā)展循環(huán)的軌道。

2000年至2009年，國(guó)土面積占比超過(guò)七成、總?cè)丝谡急葘⒔傻奈鞑康貐^(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)成績(jī)斐然：GDP年均增長(zhǎng)12%，高于同期中部和東北地區(qū)的增速；財(cái)政收入年均增長(zhǎng)近20%；固定資產(chǎn)投資年均增長(zhǎng)22.9%，進(jìn)出口總額年均增長(zhǎng)超過(guò)20%。在此期間，國(guó)家不斷加大對(duì)西部地區(qū)交通、水利、能源、通信、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，10年累計(jì)新開(kāi)工建設(shè)了120個(gè)重點(diǎn)工程，西部國(guó)家重點(diǎn)工程總投資達(dá)到2.2萬(wàn)億元，中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付超過(guò)3萬(wàn)億元。

第一個(gè)10年，中央與西部各地方齊心搞建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施狀況得到極大改善，新增公路通車?yán)锍坛^(guò)94萬(wàn)公里，其中高速公路超過(guò)1.6萬(wàn)公里，新增鐵路營(yíng)業(yè)里程1萬(wàn)多公里，青藏鐵路的通車更是填補(bǔ)了我國(guó)唯一不通鐵路省區(qū)的空白；西部12個(gè)干線機(jī)場(chǎng)和30個(gè)支線機(jī)場(chǎng)實(shí)施了大規(guī)模改擴(kuò)建，新建支線機(jī)場(chǎng)21個(gè)，民用機(jī)場(chǎng)總計(jì)達(dá)到81個(gè)，占全國(guó)機(jī)場(chǎng)總數(shù)的49%。

第一個(gè)10年，西部地區(qū)教育、就業(yè)、醫(yī)療、文化和社會(huì)保障事業(yè)全面發(fā)展，民生建設(shè)成效顯著。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長(zhǎng)超過(guò)10%，農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)近9%。2008年西部地區(qū)的就業(yè)人口達(dá)到2億人，比2000年增加2229萬(wàn)人，中央財(cái)政累計(jì)對(duì)西部地區(qū)安排企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助1994億元。同時(shí)，中央財(cái)政投入西部地區(qū)的扶貧資金累計(jì)近600億元，西部貧困發(fā)生率下降10.5個(gè)百分點(diǎn)，貧困人口減少近3000萬(wàn)人。

第一個(gè)10年，西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷改善，國(guó)家實(shí)施了草原保護(hù)與建設(shè)、三江源自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，累計(jì)退耕還林4億畝，天然林資源保護(hù)工程有效保護(hù)了13.9億畝森林資源，占全國(guó)森林的60%，新增森林面積9500萬(wàn)畝，京津風(fēng)沙源治理工程累計(jì)完成治理任務(wù)1.27億畝。

青藏鐵路強(qiáng)力助推著青藏高原社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊的2009年，中央擴(kuò)大內(nèi)需43%以上的資金投向了西部地區(qū)的民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)振興、技術(shù)創(chuàng)新和災(zāi)后重建等領(lǐng)域，并且?guī)?dòng)了地方和社會(huì)資金投入西部大開(kāi)發(fā)。當(dāng)年全國(guó)經(jīng)濟(jì)增速前5位的省份有4個(gè)在西部，西部經(jīng)濟(jì)增速高于東部2.8個(gè)百分點(diǎn)。

進(jìn)一步發(fā)展有賴轉(zhuǎn)型升級(jí)

西部開(kāi)發(fā)十年成就喜人，各方面軟硬件水平快速提升，人民生活狀況顯著改善。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相對(duì)速度方面，西部地區(qū)正在大踏步地趕上東部地區(qū)，但兩者經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的絕對(duì)差距仍在擴(kuò)大。西部大開(kāi)發(fā)伊始，東西部的人均GDP相差7000元，如今這一差距已擴(kuò)大到21000元。國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)辦官員坦承，在GDP、地區(qū)財(cái)政收入水平、人均GDP水平方面，再過(guò)100年?yáng)|西部地區(qū)也不一定能拉平。

另外，過(guò)去10年，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠的是中央政府投資、尤其是基礎(chǔ)設(shè)施投資的拉動(dòng)，本地制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展腳步仍相對(duì)滯后。也就是說(shuō)，西部地區(qū)自身的“造血”機(jī)能仍顯不足，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根基仍然不穩(wěn)，一旦中央投資由于各種因素出現(xiàn)減少，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速很可能出現(xiàn)下滑。同時(shí)，與東、中部地區(qū)相比，西部地區(qū)的市場(chǎng)化程度仍然較低，而且西部地區(qū)地廣人稀的自然條件也在客觀上限制了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而造成非公資本進(jìn)入不便。在這種局面下，為了保持西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)，之前一個(gè)時(shí)期，政府不得不繼續(xù)扮演著類似計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的那種角色，同時(shí)承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)建設(shè)組織者和實(shí)施者的雙重職能，這在很大程度上影響了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的效率和可持續(xù)性。

顯然，無(wú)論是出于扭轉(zhuǎn)自身欠發(fā)達(dá)局面考慮，還是出于為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興做出更大貢獻(xiàn)的角度考慮，在下一個(gè)10年，乃至更長(zhǎng)一個(gè)階段，西部地區(qū)必須進(jìn)一步加速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀指引下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為此，從戰(zhàn)略方向考慮，在第二個(gè)10年中，應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)西部大開(kāi)發(fā)建設(shè)方略的轉(zhuǎn)型和升級(jí)。所謂轉(zhuǎn)型是指，加速實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由外生投資型向內(nèi)生積累型轉(zhuǎn)變，盡可能地減少對(duì)中央投資的依賴，不斷提高西部地區(qū)自身的“造血”機(jī)能；所謂升級(jí)是指，改變西部地區(qū)主要依賴資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的局面，盡快形成傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)共同發(fā)展的新格局，從而為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展積聚強(qiáng)大的后勁。

有的放矢力攀“三大臺(tái)階”

今年7月初中共中央、國(guó)務(wù)院召開(kāi)的西部大開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上，胡錦濤總書(shū)記提出了今后10年西部大開(kāi)發(fā)“上三個(gè)大臺(tái)階”的總體戰(zhàn)略目標(biāo)。與這三個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)相對(duì)照，未來(lái)西部地區(qū)發(fā)展的宏觀著力點(diǎn)主要有以下幾個(gè)：

第一，要實(shí)現(xiàn)“西部地區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力上一個(gè)大臺(tái)階”，就要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下推動(dòng)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)一、二、三次產(chǎn)業(yè)成比例地協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分工協(xié)作。

目前，西部一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式依然較為粗放，靠拼投入、拼資源求得GDP增長(zhǎng)，熱衷面子工程、政績(jī)工程的事例并不少見(jiàn)。西部地區(qū)本身具有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、生態(tài)環(huán)境脆弱的特點(diǎn)，在這種情況下，種種浮躁行為的破壞力更為巨大。因此，在下一個(gè)10年，必須加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，盡快由主要依靠增加資源投入帶動(dòng)向主要依靠提高資源利用效率帶動(dòng)轉(zhuǎn)變；由主要依靠要素投入帶動(dòng)向主要依靠科技進(jìn)步和人力資本帶動(dòng)轉(zhuǎn)變。例如，西部地區(qū)在承接來(lái)自國(guó)外和東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的時(shí)候，決不能來(lái)者不拒，也不能走“先污染、后治理”的老路。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，決定了西部地區(qū)很難再模仿東部地區(qū)，走外向型發(fā)展的道路；同時(shí)，國(guó)內(nèi)產(chǎn)能過(guò)剩、內(nèi)需不足現(xiàn)象的存在又決定了西部地區(qū)在發(fā)展工業(yè)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎，避免出現(xiàn)新的重復(fù)建設(shè)。為了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面同時(shí)入手：一方面，根據(jù)中央部署，實(shí)施以市場(chǎng)為導(dǎo)向的優(yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)化戰(zhàn)略，走新型工業(yè)化道路，建設(shè)國(guó)家重要戰(zhàn)略資源接續(xù)區(qū)，加快國(guó)家能源基地、資源深加工基地、裝備制造業(yè)基地、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地的建設(shè)；另一方面，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮西部地區(qū)天然資源優(yōu)勢(shì)，不斷夯實(shí)基礎(chǔ)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，切實(shí)做好各項(xiàng)工作，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)。通過(guò)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村大市場(chǎng)的形成帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)作用，西部地區(qū)可以形成一條比較合理的產(chǎn)業(yè)鏈，而產(chǎn)業(yè)鏈的不斷延展和加固將增強(qiáng)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，從根本上帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

當(dāng)打基礎(chǔ)這樣一個(gè)階段性目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)之后，未來(lái)一段時(shí)期就應(yīng)當(dāng)細(xì)化不同地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，依據(jù)各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和具備的主客觀條件來(lái)確定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段而言，當(dāng)前，西部地區(qū)有亟待實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的地區(qū)，有依靠大力引進(jìn)外來(lái)資本發(fā)展工業(yè)的地區(qū)，有已經(jīng)積累起一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力開(kāi)始發(fā)展本土工業(yè)的地區(qū)，也有個(gè)別進(jìn)入后工業(yè)化階段，開(kāi)始大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的地區(qū)。對(duì)于這些發(fā)展階段各異的區(qū)域，中央應(yīng)當(dāng)明確其各自的發(fā)展重點(diǎn)，通過(guò)扶植重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)和新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶的方式支持西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，對(duì)不同地區(qū)實(shí)施有所區(qū)別和側(cè)重的支持政策，不搞一刀切。而這些區(qū)域的政府部門也應(yīng)當(dāng)摒除“等靠要”思想，以我為主，因地制宜，科學(xué)制定地方發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展方向，有的放矢地爭(zhēng)取中央的各項(xiàng)政策支持。同時(shí)，中央應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)政策，鼓勵(lì)不同發(fā)展階段的地區(qū)打破行政區(qū)域界限，實(shí)現(xiàn)資源信息共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而進(jìn)一步完善先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)落后地區(qū)的跨越式發(fā)展。

第二，要實(shí)現(xiàn)“人民生活水平和質(zhì)量上一個(gè)大臺(tái)階”，就要不斷增加就業(yè)，提高社會(huì)保障水平，加大對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的支持和投入力度。這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一方面有賴于西部地區(qū)不斷增強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加財(cái)政投入，另一方面仍需要中央財(cái)政的大力支持。

近年來(lái)，我國(guó)的財(cái)政投入不斷向民生傾斜，用于基本公共服務(wù)投入的絕對(duì)量和相對(duì)量都在上升。但是，相對(duì)于實(shí)際需求而言，用于基本公共服務(wù)的財(cái)政投入比重仍然較低，用于農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)的總量和比重更低。西部地區(qū)農(nóng)村地區(qū)廣大、農(nóng)業(yè)人口眾多，其享受到的基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量不但無(wú)法與東部地區(qū)相比，與西部城鎮(zhèn)的水平相比較也有著較大差距。為了解決這一問(wèn)題，從中央到地方的各級(jí)財(cái)政都需要進(jìn)一步調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大基本公共服務(wù)支出的份額：一是進(jìn)一步增加就業(yè)和社會(huì)保障投入，提高就業(yè)和社會(huì)保障水平；二是進(jìn)一步增加公共事業(yè)服務(wù)投入，促進(jìn)西部地區(qū)義務(wù)教育和公共衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施的發(fā)展；三是加大基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入，特別是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、生活設(shè)施和文化設(shè)施等方面，加大向西部農(nóng)村地區(qū)投入的傾斜力度。在西部地區(qū)地方財(cái)政財(cái)力普遍有限，財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)應(yīng)問(wèn)題尚未得到徹底解決的情況下，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)更多地?fù)?dān)負(fù)起這方面職責(zé)。

第三，要實(shí)現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境保護(hù)上一個(gè)大臺(tái)階”，就要進(jìn)一步處理好西部地區(qū)資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)系。在今年6月份國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，我國(guó)的國(guó)土空間被劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類區(qū)域。按照這種劃分，西部的大部分地區(qū)都屬于限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，于是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)的矛盾成為西部各省區(qū)普遍面對(duì)的問(wèn)題，從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，仍有待于中央盡快制定具體的政策方針，從而確定推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與遵從主體功能區(qū)規(guī)劃之間合理的進(jìn)退尺度。

三江源自然保護(hù)區(qū)是我國(guó)面積最大、海拔最高的自然保護(hù)區(qū)。

顯然，主體功能區(qū)規(guī)劃屬于國(guó)家層面的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是地方政府更為關(guān)注的問(wèn)題。中央政府有必要嚴(yán)格審核各地的產(chǎn)業(yè)西進(jìn)計(jì)劃，加大西部環(huán)境保護(hù)政策的實(shí)施力度，禁止高耗能、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)進(jìn)入西部。同時(shí)，不斷制定和實(shí)施優(yōu)惠財(cái)稅政策，鼓勵(lì)高新科技和環(huán)保企業(yè)進(jìn)入西部。

解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)的矛盾離不開(kāi)財(cái)力支持，而限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域本身大多屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)?shù)氐摹俺燥堌?cái)政”在客觀上無(wú)力協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)諸多矛盾。因此，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支持尤為重要，只有繼續(xù)加大對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，才能確保當(dāng)?shù)氐胤秸心芰μ峁┕卜?wù)和行使社會(huì)管理職能。具體而言，對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行“支持—補(bǔ)償型”財(cái)政政策，以轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償為主要手段，支持限制開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行“保障—補(bǔ)償型”財(cái)政政策，以轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為基本手段，保障禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的政府運(yùn)轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)的提供。當(dāng)然，西部地區(qū)各級(jí)政府也應(yīng)當(dāng)改變長(zhǎng)期以來(lái)形成“等靠要”思想觀念，發(fā)揮自身的積極性和能動(dòng)性，不斷拓寬發(fā)展思路，積極探索適合自己地方生態(tài)環(huán)境的發(fā)展方式。