■ 劉 奇

創(chuàng)新思維：重構(gòu)中國扶貧戰(zhàn)略

■ 劉 奇

隨著世情、國情的發(fā)展變化，中國農(nóng)村扶貧工作的主體和主題，以及條件、環(huán)境、標(biāo)準(zhǔn)、對象等都發(fā)生了重大變化。新時期扶貧工作，應(yīng)以嶄新的理念，重謀路徑、重組資源、重構(gòu)戰(zhàn)略。而以創(chuàng)新的思維，全面理清扶貧扶誰、扶貧誰扶、扶什么、怎樣扶等方面的問題，是重構(gòu)戰(zhàn)略的關(guān)鍵

中國扶貧開發(fā)經(jīng)歷30多年的持續(xù)推進，農(nóng)村貧困人口大幅下降，基礎(chǔ)設(shè)施狀況明顯改善，社會事業(yè)水平不斷提升，生態(tài)惡化趨勢得到初步減緩，縣域經(jīng)濟有了較快發(fā)展。但是，隨著世情、國情的發(fā)展變化，中國農(nóng)村扶貧工作的主體和主題，以及條件、環(huán)境、標(biāo)準(zhǔn)、對象、內(nèi)容、范圍、規(guī)模、方式、路徑等都發(fā)生了重大變化。新時期扶貧工作，應(yīng)以嶄新的理念，重謀路徑、重組資源、重構(gòu)戰(zhàn)略。而以創(chuàng)新的思維，全面理清扶貧扶誰、扶貧誰扶、扶什么、怎樣扶等方面的問題，是重構(gòu)戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

扶貧扶誰？

中國扶貧事業(yè)的巨大成就，得到國內(nèi)外社會的普遍公認(rèn)，但在扶貧標(biāo)準(zhǔn)的確定、扶貧人口的規(guī)模、扶貧對象的產(chǎn)生等問題上一直意見紛呈。重構(gòu)扶貧戰(zhàn)略，應(yīng)對此做出明確回應(yīng)，該修訂的修訂，該調(diào)整的調(diào)整，實行“一線制”（即低保、扶貧只劃定一條線），分出兩類人（即看有無勞動能力和發(fā)展條件，有者，扶貧部門助發(fā)展；無者，民政部門給低保）。低保到戶，扶貧到人。

1.扶貧標(biāo)準(zhǔn)如何確定。

我國在1985年制定了第一個貧困標(biāo)準(zhǔn)線，以后根據(jù)物價指數(shù)的變化逐年更新，按照慣例，國家每年都把人均純收入低于當(dāng)年貧困線的人口定義為貧困人口。這種完全以收入來確定貧困人口的方式，在當(dāng)時的背景下是正確的，那時的幾億農(nóng)民都是從一窮二白中齊步走出來，財富占有及消費水平差別不大。但隨著經(jīng)濟高速發(fā)展，家庭財產(chǎn)性收入快速增長，恩格爾系數(shù)逐年下降，用于醫(yī)療、教育、通訊、耐用消費品等方面的消費逐年增加，消費水平千差萬別。收入是流量，財產(chǎn)是存量，消費是變量，在這種情況下，僅以“收入”論“貧困”，顯然存在偏頗，有失公平、公正。

要科學(xué)認(rèn)定貧困人口，目前應(yīng)綜合考慮收入、財產(chǎn)和消費三個要素?，F(xiàn)實中，有些人，即使收入較低或沒有收入，但財富占有較多，就不應(yīng)歸為“窮人”；有些人，即使收入較高，但基本生活消費更高，“上學(xué)錢擠占了買米錢”、“看病錢擠占了買菜錢”，溫飽問題反而成為問題，這類人理應(yīng)歸為“窮人”。在貧困地區(qū)，“不上學(xué)一世窮，上大學(xué)立即窮”的悖論和“吃不慌、穿不慌，一場大病全泡湯”的現(xiàn)象屢見不鮮。

2.扶貧規(guī)模多大為宜。

國際上確定貧困線的方法主要有四種：恩格爾系數(shù)法、數(shù)學(xué)模型法、基本需求法和比例法。不管根據(jù)哪種方法，大部分國家的扶貧規(guī)模都在總?cè)丝诘?0%以上，比如印度在20%以上、巴西16%以上、越南15%以上、歐盟區(qū)的德國、法國、英國、西班牙、葡萄牙在9%—18%之間、美國12%以上、俄羅斯13%左右、韓國14%左右、日本15%左右。2009年我國公布的扶貧對象為3597萬人，僅占全國總?cè)丝诘?.69%。如果按這樣的比例跟國際比較，中國貧困問題已經(jīng)微乎其微。這也是導(dǎo)致一些國際組織不愿意把中國再看成發(fā)展中國家，大肆宣揚“中國威脅論”和“中國責(zé)任論”的重要根源。2010年5月，奧巴馬在白宮接受澳大利亞電視采訪時說：“如果10多億中國人口也過上與美國和澳大利亞同樣的生活，那將是人類的悲劇和災(zāi)難”。發(fā)達國家害怕中國人好起來，中國更沒有必要在貧困人口規(guī)模上諱疾忌醫(yī)。

事實上，中國只是以少數(shù)地區(qū)的發(fā)達和少數(shù)人的富有掩蓋了廣大農(nóng)村的落后和大多數(shù)農(nóng)民的貧窮。有資料顯示，中國0.4%的富人占有70%的社會財富?！皬埓逵袀€張千萬，九個鄰居窮光蛋，平均起來算一算，家家都是張百萬”，對于個體而言，我國貧困問題還十分嚴(yán)重，國務(wù)院發(fā)展研究中心韓俊等專家的研究文章稱，中國尚有1億左右的人口營養(yǎng)不良，占總?cè)丝诘?.4%，總量居世界第二位（印度第一位），人均食物消費水平與美國、德國相比還有35%左右的差距。在發(fā)達國家被當(dāng)成普通飲品的牛奶，在中國農(nóng)村還算是奢侈消費品。2009年4月8日，世界銀行在《從貧困地區(qū)到貧困人群：中國扶貧歷程的演進》的報告中指出，中國政府的扶貧標(biāo)準(zhǔn)和投資計劃依然難以達到國際標(biāo)準(zhǔn)。按2005年美元購買力平價計算，中國仍然有2.54億人口每天的花費少于國際最新貧困線，這一貧困人口數(shù)字遠高于中國官方公布的貧困人口，相當(dāng)于日本總?cè)丝诘膬杀丁?/p>

毋庸置疑，中國的國情、財力及發(fā)展階段有著自身的特殊性，但是，一些地方在“GDP崇拜”的價值取向下，只圖表面光鮮，好的方面，標(biāo)準(zhǔn)一律松，數(shù)字一律高；差的方面，標(biāo)準(zhǔn)一律嚴(yán)，數(shù)字一律低。時至今日，在扶貧開發(fā)問題上，決不能只注重“數(shù)字”的“面子”問題，而應(yīng)緊盯所有窮人共享改革發(fā)展成果的“里子”問題，積極與國際扶貧標(biāo)準(zhǔn)接軌，廣泛向全社會、全世界宣布“中國還有1.5億貧困人口”（溫家寶總理在2009年哥本哈根會議上的表述），把需要扶持的人口全部納入扶貧范圍，真正實現(xiàn)扶貧措施對低收入人口的全覆蓋。尤其在貧富差距已逼近社會容忍度的底線且仍處于“窮降富升”的情勢下，只有真正做到對國情不回避，才能引起全社會對弱勢群體的高度關(guān)注，才能確保在資源配置和政策設(shè)計上真正向貧困人口傾斜。根據(jù)世行測算，把貧困線提高到國際標(biāo)準(zhǔn)，只需要增加不到2000億人民幣的投入，這與約八萬億的中央財政相比實屬微不足道。從國際大局來看，也更有利于增進國際社會對我們的了解、理解與體諒，使處于發(fā)展中的中國少承擔(dān)一些不應(yīng)承擔(dān)的國際責(zé)任。否則，不僅“一丑遮百俊”，讓國際社會詬病，還要多盡一些不該盡的國際義務(wù)。

3.扶貧對象怎樣找準(zhǔn)。

瞄準(zhǔn)扶貧對象是扶貧工作長期以來的不懈努力和孜孜追求，但由于諸多因素使得瞄準(zhǔn)問題一直是個懸在半空中晃蕩的問題，操作起來想瞄準(zhǔn)難以瞄準(zhǔn)。一是“線”亂。2008年以前，國家對貧困人口的劃分有三條線：絕對貧困線、低收入線和低保線。2008年以后，將絕對貧困線和低收入線合二為一，但仍分為貧困線和低保線。從理論上講，貧困線應(yīng)高于低保線，貧困人口應(yīng)大于低保人口，但當(dāng)前的現(xiàn)實是，低保人口多于貧困人口。理論和現(xiàn)實產(chǎn)生了悖論。這樣的“線”和“數(shù)”，讓人看了一頭霧水；二是“頭”多。貧困人口由扶貧部門找，低保人口由民政部門找，貧困殘疾人由殘聯(lián)找，對外公布的數(shù)字則出自統(tǒng)計部門，幾個版本的數(shù)字各不相同，相互矛盾，不知該信哪個；三是“變”快。貧困標(biāo)準(zhǔn)過低決定了貧困人口呈現(xiàn)出大進大出的狀態(tài)，返貧和脫貧、出列和入列急劇變化，相互交織。中國貧困人口的數(shù)字一年一調(diào)整，而低保的數(shù)字通常一季度一調(diào)整；四是“定”難。即使把貧困線定好了，貧困規(guī)模定好了，但要把貧困家庭一一找出來，卻是一件很難的事情。落實到具體的村組戶，1196元的收入與1197元的收入怎么區(qū)別？而且憑什么確定張三的收入是1196元，而李四的收入是1197元？這些問題在操作層面都很難解決。

國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合四部委正在開展的“兩項制度”有效銜接試點，嘗試將農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接，通過“兩輪驅(qū)動”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，工作分?jǐn)?。但在具體實踐中，由于“低保的輪子”和“扶貧的輪子”大小有別、快慢不一、著力不均，“驅(qū)動”中存在諸多制約因素。要真正做到“兩個輪子”并駕齊驅(qū)，亟需對當(dāng)前的制度設(shè)計做出調(diào)整。

第一，該合并的合并。將低保線和貧困線兩“線”合一，統(tǒng)稱貧困線。通過科學(xué)測算，重新劃定一個標(biāo)準(zhǔn)線，再拿這個線“切一刀”，定出扶貧規(guī)模。也可以不統(tǒng)一劃線，按照占總?cè)丝?%-15%的比例，由各縣（市、區(qū)）根據(jù)財力狀況等因素，自定扶貧標(biāo)準(zhǔn)和扶貧規(guī)模。

第二，該分開的分開。扶貧標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模確定以后，各縣（市、區(qū)）再發(fā)動鄉(xiāng)村一級把貧困人口清楚地分出兩種類型，即根據(jù)有無勞動能力和發(fā)展條件，分出低保對象和扶持對象（扶持對象也是低保對象，同樣享受低保政策）。民政部門管低保，扶貧部門助發(fā)展。扶貧部門只需對有勞動能力和發(fā)展條件的個人有針對性地予以扶持。

第三，該模糊的模糊。貧困線只能“切”出規(guī)模，不能“揀”出個體。精準(zhǔn)的阿拉伯?dāng)?shù)字反而“量”不出精準(zhǔn)的扶持對象。在操作層面，應(yīng)充分利用農(nóng)村熟人社會的有利條件，根據(jù)模糊學(xué)原理，采取農(nóng)戶申請、村民評議、村組織審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批的方式，公開、公平、公正地確定具體扶貧對象。

第四，該理清的理清。對象找準(zhǔn)以后，鄉(xiāng)、村干部應(yīng)把每家每戶的情況了解得清清楚楚，把致貧原因分析得透透徹徹，然后按戶按人有針對性地制定幫扶舉措。做到低保到戶，扶貧到人；低保一家一卡，扶貧一人一策。在此基礎(chǔ)上，縣鄉(xiāng)兩級建檔立卡，分門別類為各類扶持對象提供針對需求的個性化服務(wù)。

扶貧誰扶？

改革開放以來，中國扶貧大致分為三個階段，1986年以前為第一階段，采取政策普惠扶貧，使絕大多數(shù)貧困人口實現(xiàn)脫貧；1986-2001年為第二階段，自上而下成立了專門扶貧機構(gòu)，開展有組織、有重點的專項扶貧；2002年自中央提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略開始，為第三階段，扶貧主體由原來單一的專門機構(gòu)變?yōu)楦髦饕孓r(nóng)部門，呈現(xiàn)出多元性的特點。目前，扶貧規(guī)模也由2009年底的3597萬人擴大到1.5億人，擴大到4倍多。扶貧開發(fā)進入第三階段后，專門扶貧機構(gòu)這匹“小馬”，已無力拉動扶貧開發(fā)這輛“大車”，同時，由于扶貧主體的多元性和扶貧認(rèn)識的模糊性，導(dǎo)致職責(zé)不清、力量分散、目標(biāo)多重，使扶貧成效欠佳。分清職責(zé)，公共需求職能部門管，個性需求扶貧機構(gòu)管，統(tǒng)一目標(biāo)，合力攻堅，形成“各炒一盤菜，共做一桌席”的“大扶貧”格局，是做好新時期扶貧工作的關(guān)鍵所在。

1.扶貧機構(gòu)精心組織。

扶貧機構(gòu)作為組織實施扶貧工作的職能部門，應(yīng)把握有所為有所不為的原則，找準(zhǔn)自己的工作定位。決不能“眉毛胡子一把抓”，導(dǎo)致“種了別人的地，荒了自己的田”的后果。

一是制定規(guī)劃。首先，開展調(diào)研，摸清“底數(shù)”。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，貧困狀況發(fā)生了很大變化，應(yīng)請中辦、國辦牽頭或發(fā)文，像搞人口普查、土地普查那樣，組織扶貧、民政、財政、發(fā)改委、統(tǒng)計、農(nóng)業(yè)、殘聯(lián)等部門，在全國范圍內(nèi)開展一次大規(guī)模、全方位的貧困人口大普查，徹底摸清底數(shù)，掌握重點貧困區(qū)域及面上情況。其次，編制規(guī)劃。在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定十年、五年及年度扶貧規(guī)劃，面上及重點縣（區(qū)）扶貧規(guī)劃以及各類專項扶貧規(guī)劃（整村推進規(guī)劃、勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)化扶貧規(guī)劃、移民搬遷規(guī)劃、連片開發(fā)規(guī)劃、貧困地區(qū)交通、水利、教育、衛(wèi)生、文化、科技、商務(wù)等方面的規(guī)劃），各省、市、縣也要編制相應(yīng)的扶貧規(guī)劃。規(guī)劃的編制既要立足當(dāng)前，又要著眼長遠；既要盡力而為，又要量力而行；既要充分尊重當(dāng)?shù)厝罕姷囊庠?，又要征得相關(guān)行業(yè)部門的認(rèn)可。規(guī)劃要明確項目內(nèi)容、負(fù)責(zé)單位、實施時間等。規(guī)劃一旦定好，就要嚴(yán)格執(zhí)行，防止“規(guī)劃得很美，落實得很空”。

二是組織實施。對于扶貧對象的個性需求，扶貧部門應(yīng)積極聯(lián)合有關(guān)職能部門，解決一些比如上高中上大學(xué)差錢、找工作沒技能、發(fā)展生產(chǎn)難貸款等問題；對于扶貧對象的共性需求，扶貧部門應(yīng)主動協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門按照規(guī)劃要求，切實解決公共設(shè)施、公共服務(wù)等方面的問題；對于社會扶貧，扶貧部門應(yīng)大力動員社會力量參與扶貧事業(yè)，并為社會力量開展扶貧濟困做好服務(wù)。

三是督促檢查。各級黨委、政府應(yīng)對扶貧開發(fā)工作實行目標(biāo)管理，把各行業(yè)各部門的扶貧職責(zé)列入年度工作量化考核內(nèi)容，建立健全扶貧開發(fā)評價考核體系，建立健全扶貧開發(fā)工作激勵機制。扶貧部門應(yīng)在分好管好用好各類扶貧資金、實施好扶貧項目的同時，聯(lián)合相關(guān)部門對扶貧績效進行考核，確保各級黨委、政府的扶貧目標(biāo)實施到位，確保各行業(yè)各部門的扶貧職責(zé)落實到位，確保社會各界的扶貧行動跟進到位。

四是試點示范。1988年，時任貴州省委書記的胡錦濤在貧困地區(qū)建立了新中國第一個以消除貧困、堅持可持續(xù)發(fā)展為突出特點的農(nóng)村改革試驗區(qū)，開啟了扶貧工作試點示范的先河，此后，各種扶貧試點（如“連片開發(fā)”、“互助資金”、“兩項制度有效銜接”等）如雨后春筍。當(dāng)前，中國的扶貧還未步入“不惑”之齡，“用試點探路，以示范引路”的工作方式仍需強化。作為制度設(shè)計者，要在扶貧開發(fā)規(guī)劃中有大思維、大創(chuàng)新、大突破，同時，要善于發(fā)現(xiàn)各地在實踐中探索的好做法，并及時總結(jié)、提煉、推廣；作為扶貧實踐者，要敢于“吃螃蟹”，要拿出當(dāng)年小崗人“大包干”的勇氣，敢于沖破各種束縛，敢于進行各種試驗。

2.職能部門主動履職。

中央自2002年提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，各涉農(nóng)部門已由過去的配合扶貧變?yōu)榉鲐氈黧w。中央及各涉農(nóng)部門為落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略部署，都不斷加大了對農(nóng)村和貧困地區(qū)的投入力度，每年投入的資金比專項扶貧資金要大得多（2009年中央財政預(yù)算安排“三農(nóng)”支出達7161.4億元，是扶貧資金的36.3倍），如“村村通”、“農(nóng)家書屋”、“村衛(wèi)生室”、“農(nóng)村能源”、“飲水工程”、“校舍改造”等從條條下去的項目資金數(shù)量可觀。但這些資金分頭管理，分散投入，或做了錦上添花，或撒了胡椒面，扶貧成效不夠明顯。尤其是重點貧困地區(qū)的職能部門應(yīng)多為雪中送炭，少做錦上添花，克服舊習(xí)慣，改變只以價格理性投資不按價值理性投入的老思維，在注重眼前看得見的效果的同時，更加重視長遠看不見的社會效益。應(yīng)按“渠道不亂、用途不變、各負(fù)其責(zé)、各計其功”的原則，根據(jù)統(tǒng)一制定的扶貧規(guī)劃，把部門資金和項目重點投放于貧困地區(qū)。如交通、水利、學(xué)校、衛(wèi)生室、文化室、計生服務(wù)室、通訊、農(nóng)電、科技、商務(wù)等應(yīng)分別由各職能部門“包干”建設(shè)。每年年初，扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組向相關(guān)職能部門“開單子”，下發(fā)年度總體規(guī)劃和專項規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)。年終，職能部門把“單子”完成情況報扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組嚴(yán)格監(jiān)督職能部門履行扶貧職責(zé)情況。

3.社會各界廣泛參與。

近些年，我國充分發(fā)揮社會主義的制度優(yōu)勢和中華民族的傳統(tǒng)美德，動員和組織包括東部沿海省市、各級黨政機關(guān)和各方面社會力量，參與貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)建設(shè)，取得了顯著成效。目前，有15個沿海發(fā)達省市和計劃單列市對口幫扶11個西部貧困省區(qū)市，有272個中央國家機關(guān)、民主黨派、社會團體、國有大型企業(yè)等單位定點幫扶481個國家扶貧開發(fā)工作重點縣，還有不少非公有制經(jīng)濟和民間力量也盡其所能，一批專門從事扶貧濟困活動的全國性社團組織應(yīng)運而生，如中國扶貧基金會、中國扶貧開發(fā)協(xié)會、宋慶齡基金會、中國老區(qū)建設(shè)促進會、中國星火基金會、中國老科協(xié)扶貧委員會等等；組織的扶貧活動也越來越多，如智力支邊、希望工程、光彩事業(yè)、文化扶貧、扶貧拉力計劃、春蕾計劃、博愛工程、幸福工程、農(nóng)業(yè)科技示范入戶工程、雙學(xué)雙比、巾幗扶貧等等，都產(chǎn)生了良好的社會效果。

但由于這些行為大多只是試點示范或一種倡議呼吁，缺少整體的、全局的謀劃和制度規(guī)范，更缺少法律約束，也缺乏必要的激勵措施，行動起來往往是“雷聲大雨點小”，象征意義大于實際意義。有關(guān)調(diào)查顯示，全國注冊的工商企業(yè)超過1500萬家，而有過捐贈記錄的不超過13萬家，即99%的企業(yè)沒有過捐贈記錄。2007年，在中國民政部統(tǒng)計的范圍內(nèi)，全國慈善和公益事業(yè)的捐款僅70多億人民幣，而當(dāng)年GDP為 25萬億，只占0.03%，在發(fā)達國家這個數(shù)字要達到7%、8%以上，美國的企業(yè)一般自愿拿出年純利的10%作為社會捐助。全國政協(xié)副主席張梅穎曾直言不諱地指出，中國的收入分配問題長期沒有得到緩解，例如壟斷行業(yè)的國企以國家的“長子”自居，卻不管“家里的窮人”，此言一出，在社會上引起強烈反響。

在新的歷史時期，中國扶貧，既要“治窮”，也要適度“治富”。是資本主導(dǎo)勞動，還是勞動主導(dǎo)資本，這是一個帶有根本性的原則問題。窮人致富靠的是勞動，富人發(fā)財靠的是資本。在資本越來越強力擠壓勞動的背景下（有關(guān)資料顯示，中國自1983年至2005年，居民勞動報酬占GDP比例連續(xù)22年下滑，已由56.5%下滑到36.7%，而資本報酬從1978年到2005年則上升了20%，近年二者升降尤甚），窮人要“致富”，政策須“治富”，采取適當(dāng)?shù)拇胧┳尭蝗顺袚?dān)起必要的社會責(zé)任已迫在眉睫。專家把市場分配和政府分配稱為一次、二次分配，把社會捐助稱為第三次分配。第三次分配的承擔(dān)者主要是富人。一次、二次分配之后，社會資源配置仍有很大空間，必須由三次分配完成，否則貧富差距就會越來越大。窮人生存不下去，肯定要找富人的麻煩，富人想安穩(wěn)，就得顧窮人，富人幫窮人也是幫自己。面對中國富人太富（2009年奢侈品消費在世界占近三分之一）窮人太多和窮人太窮的現(xiàn)實，社會必須積極引導(dǎo)富人主動反哺窮人、幫助窮人、扶持窮人，真正把“達則兼濟天下”的傳統(tǒng)美德轉(zhuǎn)換成實實在在的扶貧行動。不僅從道德層面給予激勵，從文化層面給予影響，更要從制度層面予以規(guī)正，從法律層面予以約束。美國的巴菲特發(fā)出聲明“比爾·蓋茨和梅琳達·蓋茨，還有我，正在呼吁數(shù)百名美國的有錢人宣誓，至少將他們50%的財產(chǎn)捐給慈善事業(yè)?！爆F(xiàn)在，也應(yīng)當(dāng)是中國的比爾·蓋茨和巴菲特們站出來的時候了。億萬富豪每年捐出100萬用于扶貧應(yīng)作為他們最基本的社會責(zé)任底線。

4.各級政府強力主導(dǎo)。

政府主導(dǎo)是中國扶貧開發(fā)的最大特色，應(yīng)不斷強化扶貧開發(fā)作為國家意志、國家理念、國家戰(zhàn)略的政治導(dǎo)向。

一應(yīng)強化公共輿論。不少人對“貧”和“扶貧”理解狹義，一提到扶貧開發(fā)，就認(rèn)為是送送溫暖，搞搞救濟。既然13億人都吃飽了穿暖了，就無貧可扶了，扶貧機構(gòu)也就無事可做了。隨著農(nóng)村最低生活保障制度的全面建立，這樣的輿論更加越來越有市場，就連一些扶貧工作者自身也充滿疑慮：扶貧到底還要不要搞？

貧困是一個相對概念?！柏殹弊植痖_即“分貝”（分錢），可見，造成貧困的原因就是分配不公、資源配置不合理。自然科學(xué)中的能量守恒定律同樣適用于社會科學(xué)，財富也是守恒的，有富就有窮，只要世界上有國家存在，扶貧將是一個永恒的主題。因此，對于中國而言，全社會都應(yīng)正視現(xiàn)實，樹立這樣一個理念：在相當(dāng)長的一個歷史階段，隨著國力的增強，財力的提高，扶貧標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，貧困人口規(guī)模不是越來越小，而是越來越大；扶貧對象不是越來越少，而是越來越多；扶貧任務(wù)不是越來越輕，而是越來越重；扶貧工作不應(yīng)越來越弱，而應(yīng)越來越強。

黨中央、國務(wù)院一直高度重視扶貧開發(fā)工作，胡錦濤同志明確指出“扶貧開發(fā)是構(gòu)建和諧社會的重要組成部分”，溫家寶總理也曾語重心長告誡社會“要懂得窮人經(jīng)濟學(xué)”，回良玉副總理多次在扶貧會議上呼吁“要充分認(rèn)識扶貧開發(fā)的長期性和艱巨性”。但是，由于缺少強有力的輿論引導(dǎo)，扶貧聲音在公共領(lǐng)域不是越來越強，而是越來越弱；扶貧工作不是漸入中心，而是已被邊緣化。當(dāng)務(wù)之急，國家應(yīng)在公共輿論上給予足夠的重視，要利用各種媒體，通過多種形式，做出最堅定的政府承諾，傳遞出最明確的信息，表達出最強烈的政治意愿：構(gòu)建和諧社會，貧困群體最需要關(guān)心！貧困地區(qū)最需要扶持！扶貧工作最需要加強！應(yīng)在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》實施結(jié)束，下一個十年綱要開始實施的關(guān)鍵時期，召開一次最高規(guī)格的中央扶貧工作會議（中央自2001年以來，10年間未召開中央扶貧工作會議），強化扶貧開發(fā)作為國家意志、國家理念、國家戰(zhàn)略的政治導(dǎo)向，對各級和社會各界提出明確要求，著力營造全黨全社會都來關(guān)心支持扶貧事業(yè)的良好環(huán)境。

二應(yīng)修正社會偏見。當(dāng)前，我國已進入了人均GDP1000-3000美元的社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期。國際發(fā)展經(jīng)驗表明，處于這一時期的國家，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型、社會利益格局劇烈變化。價值觀混亂、敬畏感缺失、羞恥感淡漠、潛規(guī)則盛行等種種社會亂象相伴而生，“媚富鄙貧”的社會偏好大行其道。在物欲橫流的背景下，在一些人心目中，貧困成了窮人的罪過，社會只是“怒其不爭”，連“哀其不幸”的同情都變得十分吝嗇。其實，只要我們對貧困的原因稍加分析，就會發(fā)現(xiàn)，對于分散的個體貧困，老病殘、文化低、技能差、目光淺、“等靠要”思想嚴(yán)重等是造成貧困的內(nèi)因，但是，對于區(qū)域性群體貧困來說，外因卻成了決定的因素。一方面，外力拿走的太多——土地、資源和勞動力成為現(xiàn)代工業(yè)“虹吸”的對象，在區(qū)域畸形發(fā)展和馬太效應(yīng)的雙重影響下，生產(chǎn)要素均向發(fā)達地區(qū)流動，形成對農(nóng)村尤其對貧困地區(qū)掠奪式擠壓；另一方面，外力給予的太少——貧困地區(qū)成為被現(xiàn)代文明冷落、遺忘甚至遺棄的角落，與“備受優(yōu)待”的城市及發(fā)達地區(qū)相比，面對的是惡劣的生存環(huán)境、落后的基礎(chǔ)設(shè)施和欠缺的公共服務(wù)。外力造成的嚴(yán)重不公與巨大失衡，使貧困地區(qū)的農(nóng)民在現(xiàn)代社會的博弈中總是處于不利的一面，他們?yōu)閿[脫貧困而付出的努力，往往比非貧困地區(qū)還要大得多。因此，應(yīng)加強引導(dǎo)，讓社會明白，富人和窮人是互相塑造的，沒有窮人就沒有富人，窮人是富人致富的基礎(chǔ)。從而規(guī)正社會對“貧困”的錯誤理解，在全社會達成一個共識：在高度發(fā)達的現(xiàn)代社會，在現(xiàn)行體制下的現(xiàn)實中國，在發(fā)生群體性貧困的區(qū)域，貧困不是窮人的錯，扶貧是對窮人的補償。

三應(yīng)健全制度保障。扶貧工作需要兩大支撐：一是政策和法律保障；二是系統(tǒng)的理論建構(gòu)。資源配置相對平等、發(fā)展權(quán)利均衡分享、經(jīng)濟效率不斷提高是減貧的重要拉動因素，需要制度保障和法律約束；改善窮人生產(chǎn)生活條件、增強窮人發(fā)展能力、幫助窮人尋找機會是減貧的關(guān)鍵切入點，需要綜合性的發(fā)展政策和專門的減貧計劃來保障。扶貧立法應(yīng)加快進度，使扶貧工作早日步入制度化、法制化的軌道；中國扶貧學(xué)應(yīng)作為一部獨立的社會科學(xué)研究納入國家“十二五”重點課題規(guī)劃，對貧困的標(biāo)準(zhǔn)體系及扶貧開發(fā)的政策體系、組織體系、評價體系、監(jiān)測體系等進行歸納總結(jié)，并上升到理論層面深入探討研究，構(gòu)建起具有中國特色的扶貧科學(xué)理論體系，為我國的扶貧開發(fā)事業(yè)提供基礎(chǔ)性的理論支撐。

扶什么？

解決溫飽是長期以來扶貧工作的主要功能，“頭痛”只需“醫(yī)頭”，“腳痛”只需“醫(yī)腳”，整村推進、雨露計劃、產(chǎn)業(yè)化扶貧、移民搬遷等扶貧舉措都發(fā)揮了很好的作用。但在基本解決溫飽尤其是農(nóng)村實施低保制度之后的歷史新階段，扶貧開發(fā)，應(yīng)從“扶貧”向“防貧”過渡，從結(jié)果扶持向起點扶持延伸，從瞄準(zhǔn)區(qū)域向瞄準(zhǔn)個人精準(zhǔn)，著力在改善條件、提高能力、創(chuàng)造機會上狠下功夫。

1.改善條件。

一是改善落后的基礎(chǔ)設(shè)施和欠缺的公共服務(wù)，使“硬件”硬起來。2009年，一位政協(xié)委員在對四川革命老區(qū)調(diào)研后得出結(jié)論，“這些地區(qū)群眾行路、飲水、上學(xué)、就醫(yī)難問題仍未徹底解決，返貧率高、抗災(zāi)能力弱等問題十分突出。中小學(xué)危房較多，有500多萬人飲水困難，5600多個村沒有村衛(wèi)生站（所），難以滿足群眾對公共服務(wù)的需求。”在現(xiàn)代社會中，隨著社會分工越來越細(xì)，專業(yè)性越來越強，人們對公共消費的依賴性越來越大，就連買米買菜買油的私人小事，也離不開政府對食品安全的監(jiān)測和對市場的調(diào)控。在這樣的背景下，不改善基礎(chǔ)設(shè)施條件和公共服務(wù)，就是生存都難，談何發(fā)展，因此，做好扶貧開發(fā)工作仍要把改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件作為重要內(nèi)容。各涉農(nóng)部門應(yīng)真正認(rèn)識到自身的扶貧責(zé)任，責(zé)無旁貸地承擔(dān)起本應(yīng)承擔(dān)的扶貧主體功能。二是改善“二元社會”生態(tài)，使“軟件”有保障。中國城鄉(xiāng)二元社會孕育出的二元文化，使“法律面前人人平等”的基本權(quán)利也帶有明顯的二元色彩。農(nóng)民的受教育權(quán)、健康權(quán)、受保障權(quán)、勞動就業(yè)權(quán)、安居權(quán)、環(huán)境保護權(quán)、資源分享權(quán)等多項權(quán)利嚴(yán)重缺失。浙江大學(xué)一位教授研究認(rèn)為，隱藏在戶籍背后的有47種權(quán)利，這正是農(nóng)民貧困的根源所在。農(nóng)村的公共服務(wù)尤其是貧困地區(qū)的公共服務(wù)與城市相比更是天地懸殊。聯(lián)合國把“賦權(quán)和安全保障”作為反貧的主攻方向，中國未來的扶貧也應(yīng)從賦權(quán)入手，讓貧困人口平等享有基本的公民權(quán)利，除在公共性需求方面逐步普照現(xiàn)代文明的陽光，更重要的是能在個性需求上真正實現(xiàn)與城里人“同票同權(quán)、同命同價、同工同酬、同地同?！?，共享改革發(fā)展的成果。

2.提高能力。

實施扶貧開發(fā)最可持續(xù)的手段應(yīng)是貧困地區(qū)人力資源開發(fā)。國家實行“兩免一補”之后，上小學(xué)、初中難成為歷史，但上高中、大學(xué)難仍是一個不容回避的問題。同時，貧困地區(qū)的職業(yè)技能培訓(xùn)和農(nóng)民的繼續(xù)教育十分匱乏；由于醫(yī)療衛(wèi)生條件過差導(dǎo)致的健康狀況欠佳，智力的強壯和身體的強壯亟待下大功夫加強。美國奧巴馬政府在2008年經(jīng)濟刺激計劃中，拿出2000億美元用于教育，而中國在“4萬億投資”中用于教育的微乎其微。提高農(nóng)民尤其是貧困人口的綜合素質(zhì)，不僅可以有效遏制當(dāng)代貧困，更重要的是，能從源頭上打破貧困的“循環(huán)累積效應(yīng)”，阻斷貧困的代際傳遞。因此，要從根本上解決農(nóng)村貧困問題，必須從提高綜合素質(zhì)、增強發(fā)展能力入手，對貧困地區(qū)實行綜合治理，各涉農(nóng)部門應(yīng)調(diào)整思路，密切配合，對貧困人口實行“強體增智”的綜合開發(fā)，通過“人”的發(fā)展，解決“口”的問題。

3.創(chuàng)造機會。

坎貝爾曾說過一句很有名的話，“擁有選擇的機會，這比任何其他的事情都重要得多。最壞的生活可能是沒有選擇的生活，最愉快的生活是具有最多機會的生活”。貧困群體上大學(xué)的少，不是那些人先天愚笨，而是后天缺少受教育的機會；貧困群體收入低，不是他們不努力，而是缺少掙錢的機會；貧困群體“不幸”，不是他們“不爭”，而是缺少公平競爭的機會。阿馬蒂亞·森曾一針見血地指出，“社會排斥”是致貧的主要原因。他在研究了印度、巴基斯坦等國的饑荒歷史后發(fā)現(xiàn)，并不能用食物短缺這一個因素來解釋饑荒和貧困，饑荒只是有些人沒有機會獲得足夠的食物，而并非現(xiàn)實世界中必然不存在足夠的食物。機會缺失在現(xiàn)實社會中有種種表現(xiàn)，如就業(yè)機會缺失、進入金融市場機會缺失、社會保障機會缺失等。未來的扶貧工作，應(yīng)想盡一切辦法，幫助貧困地區(qū)、貧困人口創(chuàng)造機會，融入社會。比如，與企業(yè)對接，給予他們充分就業(yè)的機會；補貼學(xué)費，給予他們上高中、上大學(xué)的機會；繳納醫(yī)保金，給予他們醫(yī)療救助的機會；成立村民發(fā)展互助資金組織，讓他們有借錢發(fā)展生產(chǎn)的機會。

怎么扶？

長期以來，扶貧工作囿于專業(yè)，畫地為牢，以減少多少貧困人口作為衡量扶貧成效的第一標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果貧困人口越來越少，工作的“地盤”越來越小，扶貧的路子越來越窄，話語的聲音越來越低，社會的影響越來越弱，這些與實際工作的需要是大相徑庭。未來的扶貧應(yīng)打破條條框框，跳出扶貧抓扶貧，統(tǒng)攬全局，放眼長遠，在繼續(xù)做好“開發(fā)式扶貧”的同時，著力在“開放式扶貧”和“開拓式扶貧”上下功夫。所謂“開放式扶貧”即外爭資源，做大蛋糕；所謂“開拓式扶貧”即內(nèi)強措施，管好蛋糕。

1.外爭資源，做大蛋糕。

首先，扶貧工作者要樹立“為了減貧事業(yè)，求盡該求之人，謀盡能謀之事”的理念。由于二元文化的長期熏陶，在社會心理層面，普遍認(rèn)為富人就應(yīng)該“這樣生活”，窮人就應(yīng)該“那樣生活”，連窮人自己也接受了這一現(xiàn)實。面對社會的不公，大都選擇沉默。作為扶貧工作者，應(yīng)理直氣壯地當(dāng)好窮人的“代言人”，想窮人之所想，想窮人還沒有想到的；急窮人之所急，急窮人還不知道急的。

其次，應(yīng)動員各方力量，為窮人爭取更多的資源。財政扶貧資金從絕對數(shù)字上看，每年都在增長，但是放在中國經(jīng)濟快速增長的大背景下，卻是明增暗降。2001年中央扶貧資金100.015億元，2009年197.3億元，增長不到一倍。但2001年國家財政收入為16371億元，2009年為68477億元，增長到4.18倍；從中央扶貧資金占財政收入的比例看，2009年扶貧資金僅為財政收入的0.0877%；從扶貧資金總量看，1980-2009年，30年間，中央共投入各類財政扶貧資金（包括以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、三西資金、扶貧貸款貼息資金）1720.19億元，平均每年僅57.3億元。扶貧機構(gòu)應(yīng)在全社會大聲疾呼，不能只研究如何讓有錢人掙到更多發(fā)展的錢，不研究怎樣讓沒錢人掙到生存的錢。全體社會成員都應(yīng)關(guān)注貧困群體的生存狀態(tài)，盡己之力為他們做些事情。有關(guān)部門的資源掌控者和政策制定者不能只高昂著頭顱關(guān)注富人的發(fā)展，應(yīng)學(xué)習(xí)奧運旗手姚明時時彎下身子照顧好身邊的小林浩。各級財政預(yù)算每年都應(yīng)按比例法固定切出一塊資金用于扶貧事業(yè)，讓貧困地區(qū)真正普照到公共財政的陽光，而不是時斷時續(xù)、時強時弱的“激光”；社會捐贈應(yīng)大力倡導(dǎo)，讓全國一千多萬家企業(yè)能自覺行動起來，讓全社會成員能自愿行動起來。

2.內(nèi)強措施，切好、分好、管好“蛋糕”。

美國經(jīng)濟學(xué)家薩克斯在其《貧窮的終結(jié)》一書中指出：貧困的終結(jié)不僅僅意味著結(jié)束極端苦難的狀態(tài)，更意味著幫助那些貧困的人走上發(fā)展的階梯，開始能夠享受到經(jīng)濟增長帶來的利益與希望。從近十多年來眾多發(fā)展中國家（尤其是一些東亞國家）的發(fā)展路徑來看，單純寄希望于經(jīng)濟“單兵突進”的快速增長，是無法解決所有的社會問題的——經(jīng)濟增長與消除貧困之間的關(guān)系遠比我們想象的要復(fù)雜。中國扶貧開發(fā)經(jīng)過30多年的不懈努力，探索出了許多成功的經(jīng)驗。但隨著形勢的發(fā)展變化，新階段的扶貧開發(fā)需要更高的視角，更寬的視野，更新的思路，更準(zhǔn)的精度，更強的力度，使扶貧開發(fā)的各類資源發(fā)揮出更大的效用。

——由瞄準(zhǔn)區(qū)域細(xì)化到瞄準(zhǔn)個人。以縣為單位開展區(qū)域扶貧是長期形成的工作方法（1986年和1994年，國家分兩次確定了國家級貧困縣331個和592個，進入新世紀(jì)，592個國家級貧困縣稱為“國家扶貧開發(fā)工作重點縣”）。扶貧工作錢少事多，吃、穿、用、住、行，水、電、路、教、醫(yī)樣樣都管，因此只能是“水過地皮濕”的“粗放式”扶持，雖然也強調(diào)了“進村入戶”，但一村總投入只有30-50萬元，什么都要干一些，什么都沒干徹底，力量分散，使扶貧資金往往在最該得到資金的最后一個環(huán)節(jié)——農(nóng)戶那里消失?？茖W(xué)發(fā)展觀的核心要義是“以人為本”?！耙匀藶楸尽钡摹叭恕睉?yīng)至少體現(xiàn)四個方面的內(nèi)涵：即“全體人”、“多需的人”、“多代人”和“具體人”。就扶貧工作而言，最關(guān)鍵的一點是“具體人”，未來的扶貧，一定要從“瞄準(zhǔn)區(qū)域”具體到“瞄準(zhǔn)個體”，從“粗放扶貧”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)扶貧”，從“千篇一律”轉(zhuǎn)向“量身定做”。分清職責(zé)，“誰的孩子誰抱走”，扶貧部門有限的資金只用于個性需求。張三因缺乏技能致貧，就為他提供免費培訓(xùn)；李四發(fā)展缺資金，就幫他解決貸款；王二打工沒出路，就幫他尋找就業(yè)崗位。

——由結(jié)果扶持深入到起點扶持。由于歷史和時代等多種因素，過去的扶貧主要是扶持貧困之后的問題，今后應(yīng)把著眼點前移到貧困即將發(fā)生但還未發(fā)生時，從源頭扶起。即由“扶貧”轉(zhuǎn)向“防貧”，由被動的結(jié)果扶持轉(zhuǎn)向主動的起點扶持，防微杜漸，防患于未然。比如對貧困戶子女上高中、大學(xué)，一律全額補助，構(gòu)筑“貧困代際傳遞”的防護墻；對因病致貧的，給貧困人口代繳醫(yī)保金，避免“小病拖，大病扛，不治等著見閻王，治了拖窮子女和爹娘”的無奈。

——由生活扶持轉(zhuǎn)變到能力扶持?！笆谌艘贼~”不如“授人以漁”，但在具體工作中，由于“授漁”周期較長，脫貧成效“遲緩”，再加上受“生存方式快餐化、生產(chǎn)方式復(fù)制型、思維方式即興式”的影響，一些急于制造政績的地方政府無意實施能力扶持，一些“早晨栽樹就想晚上乘涼”的農(nóng)戶也無心參與這種扶貧方式。在未來的扶貧工作中，應(yīng)設(shè)計一些簡便易行、操作簡單、成效明顯的“套餐式”扶貧項目，開展“參與式”扶貧，引導(dǎo)貧困農(nóng)戶“在學(xué)中干，在干中學(xué)”，讓他們通過能力的提高實現(xiàn)脫貧致富。比如，近年在一些地方開展的“社區(qū)主導(dǎo)型扶貧”，引導(dǎo)并教會群眾自己管理資金，自己負(fù)責(zé)扶貧項目的申報、決策、實施、管理及監(jiān)督，極大提高了自我組織、管理、發(fā)展和監(jiān)督的能力。

——由短期的”蜻蜓點水式“的扶持延伸到中長期的“學(xué)成一技”的扶持?！坝曷队媱潯笔钱?dāng)前提高貧困人口素質(zhì)的重要扶貧措施，毋庸置疑，應(yīng)堅持實施。但應(yīng)將短期的引導(dǎo)性培訓(xùn)延伸到一年以上的中長期培訓(xùn)。同時，應(yīng)注重培訓(xùn)的指向性，按照“富教合一”、“學(xué)以致富”的原則，圍繞“讓農(nóng)民當(dāng)好農(nóng)民、讓農(nóng)民兼當(dāng)農(nóng)民、讓農(nóng)民不當(dāng)農(nóng)民”的職業(yè)定位，把來自不同渠道的農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)項目整合歸類，在充分尊重農(nóng)民意愿和市場規(guī)律的前提下，根據(jù)不同的職業(yè)定位進行不同的“對口培訓(xùn)”。

——由一次性“固化”投入拓展到可持續(xù)發(fā)展投入。扶貧資金使用的最高境界就是實現(xiàn)資金的滾動使用，保持可持續(xù)性。以前，扶貧資金大部分用于看得見摸得著的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，只是一次性的“固化”投入，不能為農(nóng)民提供發(fā)展的可持續(xù)資本。近年來，各地開展的村民發(fā)展互助資金試點，很好地解決了扶貧資金滾動發(fā)展的問題，扶貧機構(gòu)應(yīng)該在試點的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)經(jīng)驗，全面推廣，深入推進，在大幅提高扶貧資金效率和效益的同時，努力增強可持續(xù)性。

——由扶持龍頭企業(yè)過渡到扶持合作組織。產(chǎn)業(yè)化扶貧是我國扶貧開發(fā)的三大舉措之一，在特定的歷史階段產(chǎn)生了較好的積極作用，不失為一種扶貧的好舉措，但是，從長遠看，農(nóng)戶與龍頭企業(yè)之間只是依附性的被動關(guān)系，很難建立起合理的利益連接機制，農(nóng)戶永遠處于“六加一”產(chǎn)業(yè)鏈中“一”的環(huán)節(jié)，設(shè)計、包裝、加工、儲藏、運輸、銷售等后續(xù)產(chǎn)業(yè)鏈條中的高附加值不能分享，長此以往，也將失去自我發(fā)展的能力和機會。通過這種方式，窮人可以解決溫飽，但難以致富。今后，應(yīng)從扶持龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)向扶持農(nóng)民專業(yè)合作組織，激勵他們主動創(chuàng)業(yè)，合作服務(wù)，引導(dǎo)他們從“一”走向“六加一”，幫助他們在“后續(xù)產(chǎn)業(yè)鏈”中自我組織、自我服務(wù)，贏得主動，獲得較高的利益，從而實現(xiàn)脫貧致富。

——由592個重點貧困縣覆蓋到全國所有農(nóng)村地區(qū)。自1986年成立專門扶貧機構(gòu)以來，中國扶貧開發(fā)的工作范圍主要是國家扶貧開發(fā)工作重點縣（區(qū)、市、自治旗）。而全國大約有三分之一的貧困人口分布在非重點貧困縣（區(qū)、市、自治旗），隨著國家對低收入人口全面實施扶貧開發(fā)政策，將有更多的貧困人口因為不在“592個”重點縣而得不到扶貧開發(fā)的“特惠”政策。今后的扶貧工作，應(yīng)在突出重點區(qū)域的同時覆蓋到全國所有的農(nóng)村地區(qū)，扶貧開發(fā)非重點縣（區(qū)、市、自治旗）也要落實扶貧開發(fā)政策，設(shè)立扶貧開發(fā)工作機構(gòu)或明確一個部門兼抓扶貧開發(fā)工作，落實扶貧開發(fā)責(zé)任。對這些非重點縣（區(qū)、市、自治旗），國家應(yīng)適度安排專項財政扶貧資金，省、市、縣三級也應(yīng)安排一定的配套資金。

作者單位：安徽省人民政府