■ 林 燕

（解放軍76410部隊，廣西 541001）

土地財政的形成、危害及改革措施

■ 林 燕

（解放軍76410部隊，廣西 541001）

一直以來，土地收入作為財政收入來源中的重要一項，在各地方政府財政中占有很大份額。在財權(quán)與事權(quán)搭配不合理的情況下，地方政府積極謀求其他方式來增加收入，土地增值稅便成為增加地方財政收入的法寶?！巴恋刎斦痹斐僧a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展，并易于滋生腐敗。打破“土地財政”必須改革財政分稅制，統(tǒng)一整合房地產(chǎn)稅或物業(yè)稅，重構(gòu)政績考核體制。

土地財政；形成；危害；改革措施

1 “土地財政”復(fù)活了

一般地，“土地財政”是指中國現(xiàn)有的體制造成的地方財政過度依賴土地所帶來的相關(guān)稅費和融資收入的非正?，F(xiàn)象，即一方面通過劃撥和協(xié)議出讓土地等方式招商引資，促進制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)超常規(guī)發(fā)展，以帶來營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等地方稅的大豐收，另一方面通過招、拍、掛等方式收取土地出讓金，并以土地使用權(quán)和收益權(quán)獲得土地融資，以此帶動地方經(jīng)濟發(fā)展。

按照業(yè)內(nèi)人士說法，“土地財政”屬于預(yù)算外收入，又叫第二財政。一直以來，土地收入作為財政收入來源中的重要一項，在各地方政府財政中占有很大份額。一些城市的城市GDP、官員的政績、地方的建設(shè)與發(fā)展都與土地收入綁在一起，欲罷不能。

在一些地方，土地財政早已成為第一財政，僅土地這一項所帶來的收入已超過50%。據(jù)《財經(jīng)》雜志調(diào)查，在許多發(fā)達縣、市，由建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收，是地方稅收中增幅最大的兩大產(chǎn)業(yè)，增幅高達50%至100%。這兩項稅收占到地方稅收的37%以上，使得地方政府的“土地財政”模式發(fā)揮了明顯的作用。

不少地方試圖擺脫土地財政。比如上海，2008年7月，上海市統(tǒng)計局在新聞發(fā)布會上稱，2007年上海證券業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)對全市經(jīng)濟增長的貢獻率達到19%，而2008年上半年上海證券業(yè)的增長貢獻率為零，房地產(chǎn)業(yè)的增長貢獻率為負數(shù)，導(dǎo)致GDP少增加0.4個百分點。樓市對GDP增長貢獻為負，該消息一出，備受輿論激賞，人們認為這有利于政府擺脫土地財政依賴癥。

2009年，樓市快速回暖帶動土地市場升溫，在“地價升浪”和開發(fā)商的新一輪“圈地運動”中，2009年部分城市財政的土地收入急速增長。截至9月底，北京、上海等城市土地出讓金已超過前兩年的全年水平。根據(jù)北京土地整理儲備中心的數(shù)據(jù)，2009年年初至9月底，北京共出讓土地184宗，土地收入價款共計511.74億元。而2008年共出讓土地148宗，土地收入價款共計502.69億元。前三季度北京市土地收入價款已經(jīng)超過去年全年水平。由于四季度仍有多塊重要地塊等待入市，因此業(yè)界普遍預(yù)期2009年北京的土地收入將達到700億元，創(chuàng)歷史新高。土地收入預(yù)計將占北京地方財政目標的三分之一強。這將是北京歷史之最，也有望成為全國之最。

除了北京，還有不少地方，2009年以來的土地財政突飛猛進。上海2009年全年預(yù)計可供住宅用地1597公頃，分別比2007年、2008年增加5.7%、16.0%。從年初至2009年9月，上海市公告出讓的土地收入已高達526.1141億元，其中住宅土地收入為291.9147億元，處于全國領(lǐng)先水平。而上海2008年土地出讓金收入為398.1842億元，2007年為481.294億元。目前上海市的土地收入已經(jīng)超過前兩年的全年水平。

從全國來看，2006年全國土地出讓金收入約為7000億元人民幣，2007年猛增至1.3萬億元人民幣，其中，招拍掛出讓土地收入超過9000億元人民幣，同比增長約6成。2008年，房地產(chǎn)市場走勢低迷，土地市場降溫，但全國土地出讓總收入仍高達9600多億元。2009年，由于土地市場表現(xiàn)活躍，業(yè)內(nèi)預(yù)計將較2008年同期有大幅提高。

2 地方政府在“土地”中受益大

2009年兩會上，全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會在《我國房價何以居高不下》的書面發(fā)言稿中提出，房地產(chǎn)開發(fā)的總費用支出一半流向政府是房價高企的主要原因。工商聯(lián)在北京、上海、廣州、深圳、青島、西安、成都、蘇州和呼和浩特等9個城市，選取62個不同規(guī)模、不同所有制的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的81個項目就“房地產(chǎn)企業(yè)的開發(fā)費用”進行了深入調(diào)查和分析研究，向全國政協(xié)十一屆二次會議遞交了《關(guān)于我國房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)費用的調(diào)研報告》的書面報告。調(diào)研報告指出，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)項目開發(fā)中，土地成本占直接成本的比例最高達到58.2%；而在開發(fā)項目的總費用支出中，大約一半（49.42%）流向政府；開發(fā)項目的總銷售收入中，政府份額占37.36%。

據(jù)報道，重慶市2007年房地產(chǎn)稅費收入400余億元，占全市財政收入的50.8%；鄭州市2007年前三季度房地產(chǎn)和建筑安裝行業(yè)稅收收入40.6億元，占全市稅收總量48.6%。從三個一線城市來看，流向政府的份額上海的開發(fā)項目最高，為65%。其次是北京，為48%。最低的廣州也達到了47%。地方政府在房地產(chǎn)業(yè)中受益程度可見一斑。

工商聯(lián)的調(diào)研報告指出，房地產(chǎn)稅費偏高且呈增加趨勢也是房價走高的一個重要原因。報告以北京為例，開發(fā)企業(yè)在房地產(chǎn)開發(fā)過程中需要與20多個政府部門打交道，需要繳納的各種費用多達20多種；廣州的開發(fā)企業(yè)在開發(fā)過程中需要與30多個政府部門打交道，繳納多達20多種收費。地方政府應(yīng)該在房地產(chǎn)業(yè)中受益，但受益方式要合理。目前，包括土地收益和稅收，政府都是一次性收完，這導(dǎo)致土地價格高漲，房價也居高不下。

以土地財政為核心的地方財政顯然是并不健康，在土地財政的魔棒指揮下，政府必然把地價抬到盡可能高的位置。多年來，“經(jīng)營土地”一直是一些地方官員的口頭禪，在經(jīng)營土地的冠冕堂皇口號下，賣地生財成了他們自覺的追求和強烈的利益選擇。因此，在一些時候，有人驚呼：地方政府成了最大開發(fā)商。

尤需提及的是，開發(fā)商不是傻瓜，他們不會做賠錢的買賣，他們花越多的錢買地就必然想賺最多的錢。換言之，地價越高，他們就必然越抬高房價。在2009年兩會上，全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會在《我國房價何以居高不下》的書面發(fā)言稿中指出，房地產(chǎn)開發(fā)的總費用支出一半流向政府是房價高企的主要原因。針對全國工商聯(lián)直指的“土地財政是高房價首因”，2009年3月11日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長齊驥表示，各地區(qū)影響房價的主要因素之一是土地成本。

為什么地方政府熱衷于土地收益。因為財政虧空，在這種情況下就靠壟斷土地資源，一方面不讓農(nóng)民直接賣，一方面政府在城市里拍地王。

3 “土地財政”的形成

土地財政的現(xiàn)實源自1994年實行的分稅制改革，當時把土地“出讓金”作為地方財政的固定收入全部劃歸地方所有，這導(dǎo)致地方政府成為高地價的直接受益者。

3.1 現(xiàn)行稅制的制度性缺陷

1994年實行分稅制改革以后，那些稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央，企業(yè)所得稅按納稅人隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方；增值稅在中央與地方之間按75：25的比例分成；除證券交易印花稅和海洋石油資源稅外，其他稅收原則上劃為地方固定收入。由于一方面，在分稅制改革中沒有明確省以下的財政體制，大多數(shù)地方效仿中央與省的做法，采取增大省級財力、市級財力的做法，導(dǎo)致收入層層集中，基層尤其是縣鄉(xiāng)政府財政缺乏。另一方面，地方政府又承擔(dān)了相當大的事權(quán)。在財權(quán)與事權(quán)搭配不合理的情況下，地方政府積極謀求其他方式來增加收入，土地增值稅便成為增加地方財政收入的法寶。

我國現(xiàn)行稅制體系中與土地相關(guān)的稅收主要有耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等10個稅種按照現(xiàn)行分稅制的設(shè)計，由房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展帶來的營業(yè)稅、所得稅以及耕地占用稅、土地增值稅等稅收的增長，屬于地方財政預(yù)算內(nèi)收入部分。而在增值稅、消費稅、所得稅與中央分成，地方政府只占很小比例的情況下，營業(yè)稅已經(jīng)成為地方稅收的最主要部分。為此，在地方政府選擇開掘和擴大能快速增長財政收入的稅種征收渠道中，發(fā)展城市建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和土地征用成為首選。

3.2 土地出讓金的誘惑

政府征收土地出讓金始于1989年。當時規(guī)定，在進行必要扣除后，土地出讓金實行中央與地方四六分成。但是，由于無法核實土地開發(fā)的成本，中央所得實際很少。從1994年至今，土地出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方。于是，地方政府通過征地，以低價將土地從農(nóng)民手中拿走，轉(zhuǎn)手通過拍賣等方式出讓，地價上升幾十、幾百倍以上。土地出讓金已經(jīng)成為地方政府財政預(yù)算外收入的最主要來源，在土地嚴管之前的兩三年，東部一些縣市土地出讓金收入少則十多億元，多則近20億元，土地出讓金收入占預(yù)算外收入的比重高達60%以上。而在中西部地區(qū)，預(yù)算外收入的增長也主要來自于土地出讓收入和與土地相關(guān)收費的增長。

3.3 與土地相關(guān)的其他收費的誘惑

與土地相關(guān)的其他收費大體可分為三類。一是土地部門的收費，如耕地開墾費、管理費、業(yè)務(wù)費、登報費、房屋拆遷費、折抵指標費、收回國有土地補償費、新增建設(shè)用地有償使用費。二是與土地轉(zhuǎn)讓相關(guān)的服務(wù)收費，例如土地登記費，即對原用地進行地籍測量、調(diào)查、驗線、登記和發(fā)證時收取的費用；土地權(quán)屬和用途變更費；土地評估費等。三是財政、林業(yè)、郵電、農(nóng)業(yè)、水利、文物、房產(chǎn)等部門收取的相關(guān)費用。這些與土地相關(guān)的收費透明度低，往往數(shù)額巨大。

4 “土地財政”的危害

4.1 不具備可持續(xù)性

在城市建設(shè)的初期階段，政府主導(dǎo)的土地經(jīng)營模式可以形成房地產(chǎn)市場和土地市場互相帶動的雙贏局面，有利于政府增加財政收入，加大城市建設(shè)投入，正是憑借著收取的土地出讓金，很多城市才完成了最初的原始積累。其實，“土地財政”在其他國家也存在。但他們大都是對存量土地征收物業(yè)稅和房產(chǎn)稅。而不是像中國這樣通過對增量土地的操作來獲取收益?！巴恋刎斦睂Φ胤浇?jīng)濟發(fā)展的貢獻是不可持續(xù)的，土地總是有限的，土地賣完了怎么辦？正如有論者所剖析的那樣，賣地沖動會將數(shù)十年后的公共財政收入提前透支，一旦大規(guī)模的城市化進程結(jié)束，可供開發(fā)的土地日益減少，未來的公共財政狀況將會面臨嚴峻考驗?，F(xiàn)在這樣干，實際上是不負責(zé)任的，是拿后代的幸福開玩笑。作為特定時期權(quán)宜之計或無奈之舉的“土地財政”絕不應(yīng)該成為我國財政的常規(guī)模式。因為我國人多地少，十七屆三中全會也傳達出今后土地調(diào)控政策還會進一步緊縮的政策信號。

4.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展

“土地財政”這種模式已經(jīng)造成了我國許多城市稅收超常規(guī)增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展，各地方向制造業(yè)、建筑業(yè)乃至一些快速產(chǎn)生G D P和財政收入的房地產(chǎn)業(yè)傾斜發(fā)展，以至于地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可能過度“工業(yè)化”與“城市化”。并且這個制度對地方政府形成一種“驅(qū)趕”效應(yīng)，即地方政府將收入的重點由依靠企業(yè)的預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)到依靠農(nóng)民和土地的預(yù)算外和非預(yù)算收入，由側(cè)重工業(yè)化轉(zhuǎn)到側(cè)重城市化。

4.3 土地財政易于滋生腐敗

土地財政的背后往往隱匿著土地腐敗，比如有的房地產(chǎn)商之所以能拿到地，是因為和權(quán)力有千絲萬縷的關(guān)系，或者說有些房地產(chǎn)商本身就具有政府背景。土地交易沒有市場化之前，土地的交易往往是在臺下進行，其土地如何定價，定價多少完全是非市場的因素。如果非市場化因素過大，必然有著地方政府官員權(quán)力尋租的黑幕。面對土地這塊大蛋糕，那些有機會腐敗的人都想切一塊，因此，房地產(chǎn)行業(yè)腐敗現(xiàn)象最為突出。

4.4 土地財政缺乏監(jiān)管

實際上，如果地方政府真的能夠做到把賣地收入大部分用之于民，去建設(shè)廉租房、經(jīng)濟適用房，或者改善群眾福利的話，所謂“土地財政”也就不是問題了。但現(xiàn)實卻是，這些賣地所得都屬于預(yù)算外收入，缺乏監(jiān)管，在很多地方，土地財政成了政府大搞政績工程、形象工程的“提款機”。

無論如何，“土地財政”絕非好事，它會讓地方政府依然迷戀高地價的狂歡，越來越依賴土地，同時它對買不起房子的人來說是一場不折不扣的噩夢。而且，在土地財政中，地方政府只是暫時受益，長久下來，這種竭澤而漁的方式會陷入危機。

5 土地財政如何打破

2009年9月8日美國《僑報》載文《主動放棄“土地財政”》，重慶市副市長黃奇帆透露了調(diào)控房價的目標：讓普通家庭能用6.5年收入買一套中低檔商品房。重慶“6.5年收入買套房”的承諾，顯然比較接近國際水平，具備較高的操作性。

5.1 以公共財政體制為目標，改革財政分稅制

公共財政的本質(zhì)思想是取之于民，用之于民。但我國漸進式改革下確立的財政分稅制維護了以前的既得利益者，使得地方政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配，財政軟預(yù)算約束問題嚴重，地方主體稅種不明確。要想改變這種狀況，我們需要在社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善的基礎(chǔ)上，明確各級政府職能劃分，使地方政府的財權(quán)與事權(quán)對等；強化地方政府的債務(wù)意識，緩解軟預(yù)算約束；建立以財產(chǎn)稅為主體稅種的稅收體系，避免地方政府通過土地財政透支未來。

5.2 用物業(yè)稅取代“土地財政”

應(yīng)從房地產(chǎn)市場的制度層面入手，將一次性收取的土地租金和集中在開發(fā)和銷售環(huán)節(jié)的稅收整合為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅或物業(yè)稅。土地財政實際上不單單是一個物業(yè)稅的問題，它與整個稅制密切相關(guān)。在現(xiàn)有體制下，地方政府沒有舉債權(quán)與稅收立法權(quán)，缺乏其他收入來源，如現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付體系不改革，想靠物業(yè)稅一下子拿走地方政府的大半財源，顯然是既不現(xiàn)實也無可能。

物業(yè)稅的出臺如果能終結(jié)土地財政當然是個好結(jié)果，就怕物業(yè)稅征了，群眾負擔(dān)加重了，高房價和土地財政的問題卻依舊解決不了。老百姓就會想，當初買房時70年土地出讓金都已經(jīng)交足了，怎么還得交稅呢？監(jiān)管問題不解決，即便物業(yè)稅替代了土地財政，也照樣會有“其他財政”冒出來。

5.3 重構(gòu)政績考核體制

我國土地資源有限，現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平還較低?！巴恋刎斦痹谶@種現(xiàn)實國情下一定會有終結(jié)的一天。土地市場和房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷就是一個很好的見證。因此，以GDP和財政收入為標準的政績考核體制必將因在財政收入中占很大比例的“土地財政”的終結(jié)而需要重構(gòu)。只有以人為本地在關(guān)注GDP指標的同時，關(guān)注如社會保障率、失業(yè)與就業(yè)率、家庭收入增長率、教育實現(xiàn)率、生態(tài)和環(huán)境指標達標率、社會治安破案率、重大責(zé)任事故發(fā)生率、對突發(fā)性事件的應(yīng)急反應(yīng)能力、人口自然增長率等民生指標和環(huán)保指標，科學(xué)發(fā)展和社會和諧才會在地方政府官員的行為中不會成為一句空話。

[1]李勃,張忠平.房地產(chǎn)市場價格形成中的地方政府行為分析及對策研究[J].現(xiàn)代城市研究, 2009(6):56-59.

[2]楊智璇,班允浩.基于兩個聯(lián)盟轉(zhuǎn)換的房地產(chǎn)市場管制與反管制博弈分析[J].現(xiàn)代財經(jīng)-天津財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2009(7):77-79.

[3]古太,魏東,德萍.后房產(chǎn)時代:考量地方政府“錢袋子”[J]. 黨政干部學(xué)刊,2007(6):34-37.

[4]劉為敏.論房地產(chǎn)調(diào)控政策在中小城市失靈的原因及對策[J]. 企業(yè)導(dǎo)報,2009(4):45-47.

[5]皮薇.物業(yè)稅開征的背景及其影

響[J].遼寧經(jīng)濟,2006(9):34-38. [6]關(guān)媛媛,汝瑩.對房地產(chǎn)稅改革的探

討[J].商業(yè)會計,2006(18):44-45.

F301.3

B

1672-6995(2010)02-0017-04

2009-10-15

林燕（1976—），女，湖南省衡陽市人，土木工程學(xué)博士，高級工程師，現(xiàn)就職于76410部隊，主要從事軍隊營房規(guī)劃研究。