■ 馬海濤 牛文安

面對經(jīng)濟危機的影響，擴內(nèi)需、保增長、扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟增速下滑趨勢成為宏觀調(diào)控的首要目標(biāo)。于是，保增長成為地方政府的中心任務(wù)，地方政府為此都出臺了很多措施，其中加強招商引資成為最重要的措施之一，成為其完成保增長任務(wù)的法寶。

在這樣的形勢下，國內(nèi)各地區(qū)間的招商引資競爭瞬間加劇了。地方政府為在競爭中取得優(yōu)勢，紛紛將招商引資列為一號工程，各級領(lǐng)導(dǎo)親自帶頭找項目、談項目、促投資。有的甚至制定了全員招商辦法，所有政府部門都有任務(wù)，就連公安和政法機關(guān)也不例外，完不成任務(wù)概不提拔。在這樣激烈的競爭下，不僅美洲、澳洲、歐洲、南亞等主要外資來源地是它們的戰(zhàn)場，北京、上海、天津等一線城市，甚至深圳、青島、蘭州、呼和浩特等二線城市也成為它們競爭的目標(biāo)。

當(dāng)前招商引資工作中的一些問題

1.提高了招商引資工作的成本

為了完成保增長的中心任務(wù)，地方政府紛紛加大了招商引資力度。有的加大了招商引資活動的規(guī)模和頻率，有的采取了委托中介機構(gòu)借力招商的辦法，有的設(shè)立了招商引資獎勵資金，有的出臺了招商引資項目優(yōu)惠政策，還有的制定了全員招商管理辦法，給每個單位每個人員都下達招商引資任務(wù)指標(biāo)。這些措施都伴隨著人力、物力和財力的大量投入，然而，無論地方政府如何加大招商引資力度，項目的總投資需求是有限的，這種競爭必然會提高招商引資的工作成本。

2.導(dǎo)致了各地區(qū)間的激烈競爭

受經(jīng)濟危機的影響，不少跨國公司縮減了投資計劃。面對這種形勢，地方政府轉(zhuǎn)而瞄準(zhǔn)了國內(nèi)項目。有的派人常駐北京、上海、天津、深圳等大中城市，尋找投資項目信息。有的制作了內(nèi)資企業(yè)排名清單，逐個打探投資信息。還有實力雄厚的大城市，利用自身優(yōu)勢同國有大中型企業(yè)簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，爭取投資項目。所有這些都導(dǎo)致了地區(qū)間的激烈競爭。

3.降低了利用外資的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

“十一五”規(guī)劃綱要提出要“提高利用外資的質(zhì)量”，標(biāo)志著我國利用外資進入了新時期，是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的必然趨勢，也是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。然而，面對經(jīng)濟危機的影響，部分地區(qū)出現(xiàn)了降低標(biāo)準(zhǔn)的苗頭。有的地區(qū)開始忽視區(qū)域定位，敞開歡迎所有外資項目，比如有的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)也參與工業(yè)項目的競爭，有的提出了“放寬要求、加快審批、快速投入”的口號。不顧環(huán)境和資源壓力、只顧經(jīng)濟增長的政績觀重現(xiàn)。

4.增加了地方國企的經(jīng)營風(fēng)險

按照商務(wù)部的統(tǒng)計資料推算，95%的利用外資配套有內(nèi)資投資，而內(nèi)資投資多數(shù)來自國有企業(yè)。按照正常情況，外方尋找國內(nèi)合資方需要一個過程，通常需要1-3年。在經(jīng)濟危機的形勢下，一些地方通過行政干預(yù)加速了這個過程。為爭取到外資項目，一些地方政府開始拉郎配，安排所屬國企在原本沒有投資計劃的情況下同外方合資，有的企業(yè)被迫接受了多個項目，背上了沉重的負(fù)擔(dān)，其經(jīng)營模式被打亂、經(jīng)營范圍被調(diào)整、資本結(jié)構(gòu)被改變，經(jīng)營風(fēng)險大大增加。

5.引發(fā)了政府政策的扭曲落實

一些地方政府為爭奪項目，出臺了稅收、房租、土地等優(yōu)惠政策，部分大城市還針對內(nèi)資項目制定了戶口、住房和教育等照顧政策。第一類政策屬于補貼政策，通過給予財政補貼，降低企業(yè)經(jīng)營成本。首先，這種補貼是沒有依據(jù)的，這些企業(yè)既沒有特別貢獻，也沒有承擔(dān)超額成本。其次，這種補貼是不公平的，是對平等競爭的破壞。第二類政策屬于照顧政策，大城市通過提供這些照顧，吸引中西部成熟企業(yè)到大城市發(fā)展。這既不符合中央發(fā)展中西部的戰(zhàn)略,也違背了這些政策的本意。

出現(xiàn)上述問題的理論分析

1.地方政府職能的錯位和越位

政府職能即政府對國家和社會進行管理所承擔(dān)的職責(zé)和功能，市場經(jīng)濟條件下，政府職能大體可以分為政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能四項。在市場經(jīng)濟條件下，市場要發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，政府應(yīng)為法制政府、有限政府和服務(wù)政府，致力于彌補市場失靈和提供公共服務(wù)，為市場主體創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境，而不應(yīng)直接從事競爭性經(jīng)營活動，更不能直接干預(yù)其他市場主體的經(jīng)營活動。我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，政府的職能定位也應(yīng)該符合上述要求。

在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)法人尋找項目、洽談項目、投資合作等明顯屬于市場行為，按照上述理論應(yīng)由企業(yè)法人自主進行，政府不應(yīng)該參與，更不能干涉。招商引資事務(wù)中，政府應(yīng)該扮演“筑巢引鳳”的角色，制定政策、優(yōu)化環(huán)境、搭建平臺、提供服務(wù)，而不能代替企業(yè)去找項目、談項目、進行投資合作。顯然，當(dāng)前地方政府的招商引資活動存在政府職能錯位和越位現(xiàn)象，這種錯位和越位正是導(dǎo)致出現(xiàn)前述各種問題的根源。

2.地方政府的考核方式不合理

地方政府的行為模式很大程度上取決于其績效動機，招商引資活動也不例外?？冃Ъ凑鐣?jīng)濟管理活動的業(yè)績和效果，包括政治績效、經(jīng)濟績效、文化績效、社會績效四個方面。四個方面中，經(jīng)濟績效是核心,發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。同時，經(jīng)濟績效是最具顯性的，更為直觀形象、更具短期效果。改革開放以來，中央政府對地方政府的考核一直以經(jīng)濟績效為主，這種模式在全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的今天也沒有完全改變。另外，現(xiàn)行政府實行五年任期制，官員需要在任期內(nèi)展現(xiàn)其施政績效，其短期行為動機強烈。

很明顯，政府主導(dǎo)型招商引資活動最為符合地方政府的績效動機。政府主導(dǎo)的招商引資活動規(guī)模大、影響廣、力度強，利用其對公共資源的支配權(quán)能在短期內(nèi)產(chǎn)生績效效果，其直接效果是經(jīng)濟增長、財政增收、就業(yè)增加，間接效果是市場繁榮、消費增長、社會穩(wěn)定，這些都是地方政府最為青睞的績效，也最可能給地方官員的升遷增添籌碼。特別是在經(jīng)濟不發(fā)達或者經(jīng)濟衰退的時期，這種動機就會顯得更為強烈，如我國改革開放初期和面臨經(jīng)濟危機的2009年。

3.地方政府行為的“路徑依賴”

美國經(jīng)濟學(xué)家諾思第一個提出了制度路徑依賴?yán)碚?，他認(rèn)為，制度路徑依賴類似于物理學(xué)中的“慣性”，一旦進入某一路徑（無論是“好”的還是“壞”的）就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。某一路徑的既定方向會在以后發(fā)展中得到自我強化。人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在及未來可能的選擇。好的路徑會起到正反饋的作用，通過慣性和沖力，產(chǎn)生飛輪效應(yīng)；不好的路徑會起到負(fù)反饋的作用，就如厄運循環(huán)，發(fā)展阻力越來越大最終導(dǎo)致停滯。而這些選擇一旦進入鎖定狀態(tài)，想要脫身就會變得十分困難。

地方政府的招商引資熱是改革開放初期興起的，是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。改革開放初期，我國的市場因素極為微弱，很多商品供不應(yīng)求，居民儲蓄率很低，企業(yè)競爭力很弱，中介組織尚未起步。在這樣的條件下，地方政府在招商引資中部分替代了市場職能，不僅帶動了經(jīng)濟發(fā)展，還培育了市場要素。當(dāng)前，社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立，政府理應(yīng)調(diào)整定位，將這部分職能退還市場，但由于地方的經(jīng)濟發(fā)展在路徑上長期依賴于招商引資模式，這種退出變得十分困難。

4.地方政府行為的“囚徒困境”

囚徒困境是博弈論中非零和博弈的典型例子，反映的是個人理性最佳選擇并非團體理性最佳選擇的問題。假設(shè)博弈各方都是理性的個體，且只追求自己的個體利益最大化，那么在重復(fù)的囚徒困境中，博弈被反復(fù)地進行，最終只能得到納什均衡。納什均衡是一種騎虎難下的穩(wěn)定劣解，但卻是博弈各方獨立理性思考的必然選擇，這種結(jié)果在整體上不是帕累托最優(yōu)，它小于整體理性選擇的結(jié)果。當(dāng)前地方政府招商引資的競爭也處于這種非零和博弈狀態(tài)。

馮必?fù)P教授將這種狀態(tài)比作“站著看戲”，當(dāng)人們都坐著看戲時，其中一人站起來看戲，肯定會比坐著看戲要效果更好?？墒?，當(dāng)所有人都站起來看戲時其效果就與大家都坐著看戲一樣了，卻帶來了站著的疲勞。招商引資也是如此，當(dāng)其他地方政府沒有去招商引資，只有個別地方招商引資時，會取得比較明顯的效果?？墒钱?dāng)所有地方政府都招商引資時，就跟大家都站起來看戲一樣了，不僅整體上未取得額外收益，還會因此而增加成本。

政策建議

1.從中央政府的角度分析

（1）改革評估體系，創(chuàng)新考核機制

中央對地方政府考核方式不合理是出現(xiàn)前述問題的直接原因，要解決這些問題，最為直接的在于改革政府績效評估體系，創(chuàng)新政府績效考核機制。從前述對地方政府考核方式的分析可以看出，地方政府招商引資活動在追求其自身利益的最大化，利用招商引資活動見效快的特點，抓住中央重經(jīng)濟績效的考核特點，在任期內(nèi)大做文章。針對這種情況，首先要改革績效評估體系，適當(dāng)降低經(jīng)濟績效份額，提升其他方面績效地位；其次要創(chuàng)新績效考核機制，限制地方政府官員對自身利益的過分追求，促使地方政府改變其績效函數(shù)，在經(jīng)濟活動中注意尋求自身利益與公共利益、短期目標(biāo)與長期目標(biāo)的平衡。

（2）制定政策法規(guī)，加強規(guī)范引導(dǎo)

事實上，我國自實施改革開放政策以來，各地區(qū)爭奪優(yōu)惠政策、爭奪補貼資金、爭奪投資項目的競爭就一直存在。不同的是，政策調(diào)整取決于改革開放的進程，資金分配取決于國家的財稅體制，隨著改革的逐步深入這些問題正逐步緩解，然而，對投資的爭奪、尤其是對企業(yè)投資的爭奪，卻始終處于無人管理、無規(guī)可循的狀態(tài)，致使在特殊時期，如面臨巨大增長壓力的2009年，惡性競爭出現(xiàn)并導(dǎo)致了諸多問題。這些問題是現(xiàn)實存在的，是地區(qū)競爭不可避免的，也是應(yīng)該予以規(guī)范管理的，但目前仍然沒有相關(guān)的機構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)此事。因此，有關(guān)經(jīng)濟管理部門，如國家發(fā)改委或商務(wù)部等，應(yīng)該重視這個問題，通過制定法規(guī)來規(guī)范和協(xié)調(diào)這個問題，以帶領(lǐng)和指導(dǎo)地方政府走出“囚徒困境”。

（3）完善監(jiān)督機制，強化監(jiān)督管理

地方政府出于發(fā)展地方經(jīng)濟或者其他各種目的，經(jīng)常會做出違背中央精神和國家政策的行為，如地方政府招商引資中的減免稅收行為、提供政策性住房行為和發(fā)達城市吸引中西部成熟企業(yè)行為等。這些行為有的是違法行為，如減免稅收，除非符合法定情形，地方政府是無權(quán)減免企業(yè)稅收的。有些是違背中央精神的，如發(fā)達城市吸引中西部成熟企業(yè)的行為，中央實施中部崛起和西部大開發(fā)戰(zhàn)略，目的在于促進中西部地區(qū)的發(fā)展，發(fā)達城市卻利用自身優(yōu)勢吸引中西部的成熟企業(yè)。有的違背了原有政策的意圖，如政策性住房本來屬于民生工程，是提供給中低收入階層的，卻被用來招商引資。對地方政府的這些行為，中央政府應(yīng)該完善監(jiān)管機制，加強監(jiān)督檢查和處理力度，以防止這些行為的發(fā)生。

2.從地方政府的角度分析

（1）轉(zhuǎn)變政府職能、找準(zhǔn)角色定位

地方政府職能的錯位和越位是產(chǎn)生前述各種問題的根源，要解決這些問題，根本的在于加快政府職能轉(zhuǎn)變，找準(zhǔn)政府角色定位。目前，地方政府是區(qū)域投資環(huán)境的營造者，是市場秩序的監(jiān)管維護者，是招商引資活動的組織者，也是項目投資合作的主導(dǎo)者。這些角色是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中形成的，在市場因素微弱、企業(yè)競爭力小、中介組織不發(fā)達的情況下，政府通過組織招商活動和主導(dǎo)項目投資合作來彌補市場失靈是合理的，可在我國已建立市場經(jīng)濟體制的情況下，政府仍然參與這些活動，就會從整體上影響資源配置效率了。因此，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，逐步退出招商引資活動組織者和項目投資合作主導(dǎo)者的角色，專心做好區(qū)域投資環(huán)境營造者和市場秩序監(jiān)管維護者的角色。

（2）轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念、把握政策方向

科學(xué)發(fā)展觀是中國特色社會主義理論體系的最新成果，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會長期穩(wěn)定發(fā)展的重大戰(zhàn)略思想。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重要經(jīng)驗，是根據(jù)我國現(xiàn)階段發(fā)展特點提出的重大戰(zhàn)略部署。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式關(guān)鍵在于實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，即實現(xiàn)經(jīng)濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟增長由主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動向依靠第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟增長由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。要實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，一要改善分配、提高消費、擴大內(nèi)需，二要加快一、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，三要提高創(chuàng)新能力，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。面對經(jīng)濟危機的壓力，中央提出了擴內(nèi)需、保增長的十項措施，其中至少有七項是促進“三個轉(zhuǎn)變”的。以上這些思想和政策，是地方經(jīng)濟工作的指針，地方政府要做好招商引資工作，必須領(lǐng)會和把握這些思想和政策，研究招什么商、靠什么招商、怎么招商等問題，都要以此為基礎(chǔ)。

（3）培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，做好宣傳推介

那么，一個地區(qū)到底應(yīng)該招什么商，靠什么招商，怎么招商呢？在全國的大環(huán)境下，每個地區(qū)都有自己的小環(huán)境，都有獨特的區(qū)域、文化、資源、環(huán)境特色，分別制定了自己的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。任何一個地區(qū)都不可能在所有的產(chǎn)業(yè)都取得優(yōu)勢，在國家總體發(fā)展布局的大環(huán)境下，從自己的小環(huán)境出發(fā)，明確區(qū)域定位，找準(zhǔn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，這就解決了招什么商的問題。發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，一要營造好產(chǎn)業(yè)氛圍，二要制定好產(chǎn)業(yè)政策，三要建造好配套設(shè)施，四要提供出優(yōu)質(zhì)服務(wù)，優(yōu)勢、氛圍、政策、設(shè)施、服務(wù)，這就是招商的資本。最后，怎么招商呢？有了招商的資本，配以適當(dāng)?shù)男麄魍平?，商自然會來的，用不著那些不合理的政策和措施。明確區(qū)域定位，找準(zhǔn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，堅定發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)招商、科學(xué)發(fā)展，這既是執(zhí)行國家的政策，也是自身長久穩(wěn)定發(fā)展的需要。